◇李圣軍

2018年中央一號文件明確要求“改革完善中央儲備糧管理體制”。新中國成立以來，我國已經(jīng)構(gòu)建了一套層次分明、職能各異且相對完善的糧食儲備體系，其中中央事權(quán)的儲備糧主要包括中央儲備糧、最低收購價收儲糧、臨時儲備糧（包括國家在部分區(qū)域?qū)嵤┑呐R時收儲和臨時進口儲備），地方事權(quán)的儲備糧主要包括地儲（省、市、縣三級）、省級臨儲（等外小麥臨時收儲）等。在我國目前的整個糧食儲備體系中，中央儲備糧無疑占據(jù)核心位置。1949年新中國剛成立之時就開始探索中央儲備糧問題，由于中央儲備糧對保障國家糧食安全作用重大，因此對中央儲備糧管理體制的改革也極為慎重，但在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、糧食“去庫存”和糧食收儲制度改革的大背景下，改革完善中央儲備糧管理體制是新時代“全面深化改革”的重要組成部分，也是糧食收儲制度改革的重要內(nèi)容。

中央儲備糧功能定位

按照《中央儲備糧管理條例》規(guī)定，中央儲備糧是指中央政府儲備的用于調(diào)節(jié)全國糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場，以及應(yīng)對重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況的糧食和食用油。由此可以看出，中央儲備糧主要承擔(dān)三大職能。但自新中國成立以來，中央儲備糧的功能定位從來都不是一成不變的，隨著戰(zhàn)略環(huán)境、糧食政策和糧食產(chǎn)量的變化，中央儲備糧的功能定位也在不斷調(diào)整和完善?？傮w上，縱觀新中國成立以來近70年的演變歷程，中央儲備糧主要有三大功能定位。

一是市場供求的“調(diào)節(jié)器”。糧食產(chǎn)量受糧食價格、氣候狀況、糧食政策等眾多因素影響，年度之間波動幅度較大，而糧食作為生活必需品，其消費剛性較強，因而必須通過“儲備”調(diào)劑年度之間的余缺。1949-2017年的69年間，我國糧食增產(chǎn)的年份有51個，其中最大增幅為2004年的3877萬噸，增幅超過3000萬噸的有4個，在2000-3000萬噸之間的有10個，在1000-2000萬噸之間的有20個，1000萬噸以下的有17個；糧食減產(chǎn)的年份有17個，最大降幅為2000年的4621萬噸，降幅在2000-3000萬噸之間的有4個，在1000-2000萬噸之間的有5個，在1000萬噸以內(nèi)的有7個。總體上，1949年以來，糧食年度波動幅度在1000萬噸之內(nèi)的年份有24個，占35.29%；波動幅度在1000-2000萬噸之間的年份有25個，占36.76%；在2000-3000萬噸之間的年份有14個，占20.59%；超過3000萬噸的有5個，占7.35%。

新中國成立初期，我國就開始著手建立中央儲備糧。在1949-1952年，為保障大城市供應(yīng)，政府在大規(guī)模調(diào)運糧食的過程中，提出“儲備糧”的設(shè)想，在糧食的周轉(zhuǎn)庫存中開始留存部分糧食作為儲備糧，存放在大城市周邊的糧庫中，但規(guī)模較少而且輪換速度較快。在統(tǒng)購統(tǒng)銷時代，中央儲備糧市場供求“調(diào)節(jié)器”功能主要通過統(tǒng)購與統(tǒng)銷之間的余缺調(diào)劑形式體現(xiàn)。根據(jù)1959年《中共中央關(guān)于糧食工作的指示》，中央實行“糧食購銷差額管理”辦法，當(dāng)年定購額度為5500萬噸貿(mào)易糧，定銷額度為4100萬噸，1400萬噸的購銷差額中有400萬噸用于補充中央庫存，以實現(xiàn)“瞻前顧后、以豐補歉”；不過經(jīng)歷3年自然災(zāi)害后，根據(jù)1962年《中共中央關(guān)于糧食工作的決定》，當(dāng)年征購任務(wù)降至3206萬噸貿(mào)易糧，銷售指標(biāo)為3516萬噸，缺口為309萬噸，需要進口和周轉(zhuǎn)庫存糧彌補。1985年我國糧食統(tǒng)購改為“合同定購+議購”，中央儲備糧承擔(dān)市場供求“調(diào)節(jié)器”的功能開始逐漸弱化；1990年糧食地方儲備建立并逐步擴大規(guī)模后，1994年《國務(wù)院關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》（國發(fā)[1994]32號）中明確規(guī)定“在需要拋售時，首先動用地方儲備糧，必要時再動用國家儲備糧”；隨后1993年保護價制度、2004年最低收購價格先后實施，基本承擔(dān)了糧食市場供求“調(diào)節(jié)器”的功能，中央儲備糧逐漸退出。2003年《中央儲備糧管理條例》通過法律方式明確動用中央儲備糧的情形之一是全國或者部分地區(qū)糧食明顯供不應(yīng)求或者市場價格異常波動。

二是救災(zāi)應(yīng)急的“蓄水池”。我國幅員遼闊，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，救災(zāi)應(yīng)急歷來是政府儲備糧食的重要功能。新中國成立以來，政府一直力求儲備一定規(guī)模糧食用于救災(zāi)應(yīng)急，在1953年的《中共中央關(guān)于實行糧食的計劃收購與計劃供應(yīng)的決議》中，中央統(tǒng)籌調(diào)度的糧食類型中就包括“全國救災(zāi)糧”。1954年中共中央在《關(guān)于糧食征購工作的指示》中進一步提出“為了應(yīng)付災(zāi)荒和各種意外，國家必須儲備一定數(shù)量的糧食”。1955年國家備荒儲備糧“甲字糧”的設(shè)立是我國中央儲備糧真正建立的雛形，單獨劃庫儲存、單獨撥付資金、單獨上報統(tǒng)計。1990年國家專項糧食儲備制度建立，“甲字糧”并入國家專項儲備糧，一直到2002年全部銷售處理。從1955到2002年近50年的時間，我國中央儲備糧中均有一部分糧食專門用于備荒。對于中央儲備糧在救災(zāi)應(yīng)急中的功能定位，1995年《國務(wù)院關(guān)于深化糧食棉花化肥購銷體制改革的通知》（[1995]8號）中明確規(guī)定：今后，中央只負(fù)責(zé)嚴(yán)重自然災(zāi)害的救助和全國性糧價波動的平抑，一般性自然災(zāi)害的救災(zāi)用糧和區(qū)域性的市場糧價波動，由各?。▍^(qū)、市）動用地方儲備糧解決。2003年《中央儲備糧管理條例》通過法律方式明確動用中央儲備糧的情形之一是發(fā)生重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件。

三是戰(zhàn)略安全的“保護傘”。

圖/新華社

糧食安全在我國始終是個戰(zhàn)略問題，而中央儲備糧則是維護我國戰(zhàn)略安全的“保護傘”，其中主要是戰(zhàn)備糧。1962年國家備戰(zhàn)儲備糧“506糧”設(shè)立，按照50萬軍隊6個月需求，人均貿(mào)易糧500斤/年計算，合計規(guī)模為6.25萬噸貿(mào)易糧，而1959年我國軍糧總共需求為75萬噸貿(mào)易糧。同“甲字糧”相同，“506”糧也持續(xù)至2002年，前后持續(xù)近40年的時間。1995年《國務(wù)院關(guān)于糧食部門深化改革實行兩條線運行的通知》（[1995]15號）明確為中央直接掌握的糧油主要用于“必要的戰(zhàn)略儲備”。此外，中央儲備糧戰(zhàn)略安全“保護傘”的功能，從國際角度體現(xiàn)在防止世界針對我國的糧食禁運和糧食漲價行為；從國內(nèi)角度還可防止城鄉(xiāng)居民因市場預(yù)期變化而盲目哄搶糧食，從而發(fā)揮穩(wěn)定民心、穩(wěn)定預(yù)期的功能。

中央儲備糧改革思路

新中國成立以來，中央儲備糧管理體制隨著時代的變遷不斷調(diào)整完善，但在糧食收儲制度改革不斷推進的新時代，中央儲備糧管理體制的運行環(huán)境發(fā)生了一系列變化，自身的管理體制也遇到了一系列新挑戰(zhàn)，急需在糧食收儲制度改革的總體架構(gòu)下，推進中央儲備糧管理體制改革，確保國家糧食安全尤其是谷物安全，并利用市場化的機制合理引導(dǎo)多元主體市場預(yù)期，從而維護糧食市場的平穩(wěn)運行。總體上，中央儲備糧管理體制的改革趨勢主要包括中央儲備糧的儲備規(guī)模要擴大和儲備結(jié)構(gòu)要優(yōu)化，中儲糧作為儲備主體要回歸主業(yè)，中央儲備糧與其他類型儲備糧要聯(lián)動協(xié)同。

中央儲備糧規(guī)模要做大。根據(jù)中儲糧倉容規(guī)模和中央儲備糧自儲比例85%推算，目前中央儲備糧規(guī)模應(yīng)該在1億噸左右，占我國糧食產(chǎn)量的17%左右。由于目前中央事權(quán)的糧食還包括大量的最低收購價糧和臨儲糧，隨著稻谷、小麥最低收購價的調(diào)低和玉米、稻谷、小麥去庫存力度的加大，目前中央儲備糧規(guī)模顯然無法勝任調(diào)控市場、應(yīng)對災(zāi)害、穩(wěn)定價格和保障戰(zhàn)略安全的需求。當(dāng)前中央儲備糧擴大規(guī)模有兩種可選思路：一是直接擴大中央儲備糧規(guī)模，考慮我國糧食年度減產(chǎn)最高超過4500萬噸，按照年度輪換20%-30%的比例，中央儲備糧規(guī)模應(yīng)增至2億噸左右，占我國糧食產(chǎn)量的30%以上。二是間接擴大中央儲備糧規(guī)模，玉米收儲制度改革方式是直接取消臨儲，稻谷和小麥最低收購價政策的改革思路是保留最低收購價的政策框架，適當(dāng)調(diào)低最低收購價。因此，可以考慮賦予托市口糧一定的儲備功能，在利用托市口糧調(diào)劑市場余缺、保障農(nóng)民最低收益的同時，實現(xiàn)中央儲備糧和托市收購糧的功能聯(lián)動。

中央儲備糧結(jié)構(gòu)要優(yōu)化。在做大中央儲備糧規(guī)模的同時，儲備結(jié)構(gòu)要不斷優(yōu)化，根據(jù)實際需求不斷予以動態(tài)調(diào)整，具體包括品種結(jié)構(gòu)、品質(zhì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和原糧成品糧結(jié)構(gòu)等四大方面。

一是品種結(jié)構(gòu)。具體改革思路是適當(dāng)增加玉米、大豆占比。中央儲備糧品種主要包括稻谷、小麥、玉米、大豆，其中以稻谷和小麥兩大口糧為主，玉米和大豆占比相對較低。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，玉米臨時收儲制度取消，而且去庫存速度加快，2017年拍賣成交5740萬噸，2018年預(yù)計成交6000-8000萬噸，最快預(yù)計2019年玉米將完成去庫存工作，屆時臨儲玉米規(guī)模將降至5000萬噸左右?？紤]到玉米作為最重要的能量飼料，對于飼料價格進而肉禽蛋奶價格具有重要影響，沒有了臨儲玉米的支撐，中央儲備糧應(yīng)加大玉米儲備規(guī)模。同時，大豆臨儲取消后去庫存工作基本結(jié)束，我國大豆雖90%左右需要進口，但國產(chǎn)大豆和進口大豆消費用途不同，國產(chǎn)大豆主要滿足國內(nèi)豆制品加工需求，依然需要必要的儲備。在臨儲玉米和臨儲大豆銷售完后，中央儲備糧中的玉米、大豆占比應(yīng)有所提高。

二是品質(zhì)結(jié)構(gòu)。具體改革思路是嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，加大優(yōu)質(zhì)稻谷和小麥的儲備占比。對于稻谷，改革思路是堅決杜絕重金屬及毒素超標(biāo)稻谷，同時盡量少存儲甚至是不存儲早秈稻。雖然早秈稻具有耐儲存特點，但食用量較少，主要用作加工或飼料，保障糧食安全的意義不大。對于小麥，改革思路是嚴(yán)格把關(guān)輪入質(zhì)量，杜絕毒素超標(biāo)小麥，同時適當(dāng)加大優(yōu)質(zhì)小麥存儲占比。從需求方面，隨著居民生活水平的提高，優(yōu)質(zhì)小麥需求量不斷增加，我國最近幾年大量進口的小麥以優(yōu)質(zhì)麥為主，國內(nèi)優(yōu)質(zhì)麥供需總體處于供不應(yīng)求格局；從供給方面，優(yōu)質(zhì)麥容易受自然災(zāi)害的影響，抗凍性相對較差，產(chǎn)量年度波動較大，比如2018年清明節(jié)期間的“倒春寒”對優(yōu)質(zhì)小麥的影響明顯超過普通小麥。

三是區(qū)域結(jié)構(gòu)。具體改革思路是綜合考慮輪入便利性、輪出便利性、運輸便利性、災(zāi)害易發(fā)性、加工便利性等五大因素，提高主銷區(qū)的儲備占比，盡量避免“遠(yuǎn)距離采購輪入、遠(yuǎn)距離運輸輪出”這種“兩頭都在外”的空間儲存格局。中央儲備糧功能定位是應(yīng)付全國性的突發(fā)事件和市場異常波動等，應(yīng)該主要分布在糧食主銷區(qū)、物流節(jié)點區(qū)、災(zāi)害易發(fā)區(qū)和加工能力較強的地區(qū)。中央儲備糧存儲在產(chǎn)區(qū)容易輪入，存儲在銷區(qū)容易輪出，存儲在物流節(jié)點便于運輸，存儲在災(zāi)害易發(fā)區(qū)便于應(yīng)急。但鑒于我國存儲的主要是原糧，儲備糧并不能直接食用，必須進行加工后方能投向市場。因此，中央儲備糧區(qū)域布局還必須考慮糧食加工能力的空間布局。

四是原糧和成品糧結(jié)構(gòu)。具體改革思路是適當(dāng)提高成品糧的儲備占比，同時創(chuàng)新成品糧的儲備方式。從應(yīng)急角度，儲存成品糧顯然優(yōu)于原糧，成品糧能直接投放市場滿足需求；但從易存性角度，儲存原糧顯然可儲存時間長、損耗低和成本低，但原糧無法直接投放市場。中央儲備糧從應(yīng)急角度應(yīng)儲備一定比例的成品糧，儲存比例可控制在10%以內(nèi)，儲存方式也可以采用“動態(tài)儲備”的方式，與加工企業(yè)簽訂成品糧委托儲備協(xié)議，通過給予一定的財政補貼，要求加工企業(yè)保證一定量的成品糧庫存，在應(yīng)急事件發(fā)生時，政府優(yōu)先采購調(diào)運，事后按原糧/成品糧轉(zhuǎn)化比例補償原糧和加工費。

儲存主體中儲糧要回歸主業(yè)。中央儲備糧具體由中儲糧負(fù)責(zé)，中儲糧回歸主業(yè)的改革思路可以概括為：明確公益性的職能定位，嚴(yán)控經(jīng)營性的實體業(yè)務(wù)；理清托市糧的責(zé)任劃分，強化屬地監(jiān)管責(zé)任。

對于中儲糧的職能定位，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家糧食局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[1999]96號）規(guī)定，中國儲備糧管理總公司的職責(zé)是按照國家政策、計劃、指令，負(fù)責(zé)中央儲備糧的收購、儲存、調(diào)運、銷售和進出口，并接受國家糧食局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因此，中儲糧是中央儲備糧的儲存主體、輪換主體和責(zé)任主體，這也是中儲糧成立的初衷。但在實際經(jīng)營中，“財政包干、自主經(jīng)營”的運營體制促使中儲糧開展了大量的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，除了通過輪換價差獲取利潤外，還建立了大量的榨油廠和面粉廠等深加工企業(yè)，以市場主體的方式參與市場競爭，呈現(xiàn)了大量追求利潤最大化的企業(yè)行為。公益性職能與經(jīng)營性業(yè)務(wù)相混合不僅容易出現(xiàn)腐敗，而且影響公益性職能的履行。因此，中儲糧回歸主業(yè)首要任務(wù)就是強化其公益性職能，除了服務(wù)于公益性職能的履行或有益于履行公益性職能的經(jīng)營行為之外，壓縮甚至取消不必要的經(jīng)營性行為，確保中儲糧集中精力更好地履行中央儲備糧的輪換、保管和調(diào)運等核心業(yè)務(wù)。

對于中儲糧履行的托市糧職責(zé)問題，具體改革思路是壓縮中儲糧職責(zé)，夯實屬地監(jiān)管責(zé)任。隨著2005年水稻、2006年小麥最低收購政策的啟動和2008年玉米、大豆臨時收儲政策的實施，中央事權(quán)糧食規(guī)模急劇擴大，中儲糧也成為中央事權(quán)糧食統(tǒng)貸統(tǒng)還的責(zé)任主體和中央事權(quán)糧食的監(jiān)管主體。由于托市臨儲糧數(shù)量巨大，主要依靠委托、租賃的方式運行，90%以上分散儲存在全國1.3萬個地方糧食企業(yè)中，平均1個直屬庫監(jiān)管38個委托存儲的地方糧食企業(yè)，平均1個分公司監(jiān)管565個委托存儲的地方糧食企業(yè)，形成“小馬拉大車”的儲備格局，當(dāng)前中儲糧的職責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中央儲備糧的范疇。隨著玉米、大豆臨時收儲政策的退出和稻谷、小麥最低收購價的大幅下調(diào)，政策性糧食去庫存將加速推進。臨儲玉米去庫存結(jié)束后，作為托市糧的執(zhí)行主體，本著中儲糧逐步回歸主業(yè)的改革思路，應(yīng)按照“糧食安全省長責(zé)任制”和“食品安全地方政府負(fù)責(zé)制”的要求，強化屬地監(jiān)管職責(zé)。2018年5月份下發(fā)的《小麥和稻谷最低收購價執(zhí)行預(yù)案》規(guī)定：地方各級人民政府對轄區(qū)內(nèi)中央和地方企業(yè)收儲國家最低收購價糧食的數(shù)量、質(zhì)量、儲存安全依法履行屬地行政監(jiān)管職責(zé)。這一規(guī)定明顯體現(xiàn)了夯實屬地監(jiān)管責(zé)任的改革傾向和趨勢，充分發(fā)揮地方政府部門了解當(dāng)?shù)厍闆r，離收儲企業(yè)較近的優(yōu)勢，有利于提高監(jiān)管效率。

構(gòu)建政府事權(quán)糧食聯(lián)動協(xié)同機制。目前我國政府事權(quán)糧食包括中央事權(quán)糧食和地方事權(quán)糧食，而在眾多的政府事權(quán)糧中，規(guī)模和影響較大的主要是中央儲備糧、托市臨儲糧（包括托市和臨儲兩類）和地方儲備糧。從目前存在的主要問題看，政府事權(quán)糧食聯(lián)動協(xié)同機制的改革思路主要是中央儲備糧和托市臨儲糧、中央儲備糧和地方儲備糧之間要構(gòu)建密切協(xié)同的聯(lián)動機制。

對于中央儲備糧和托市臨儲糧的協(xié)同關(guān)系，兩者執(zhí)行主體均為中儲糧，但兩者運行機制不同，前者是財政補助，中儲糧包干使用自負(fù)盈虧，后者是財政兜底、中儲糧統(tǒng)貸統(tǒng)還和拍賣銷售。在兩者的聯(lián)動協(xié)同方面，主要存在三大問題：一是在收糧環(huán)節(jié)，中央儲備糧在4個月架空期約束下，一般上半年接新前高價輪出，新糧上市后低價輪入；玉米、大豆臨時收儲政策取消后已無臨儲收購，托市收購啟動方案則是市場價連續(xù)3天低于最低收購價時在規(guī)定時間內(nèi)敞開收購。中儲糧作為兩大中央事權(quán)糧食的執(zhí)行主體，既要保障輪入任務(wù)的完成，又要防止搶糧事件的發(fā)生，還要保障市場價格不能長時間低于最低收購價。新糧大量上市初期價格較低，農(nóng)民售糧積極性較高，在目前的托市收購預(yù)案下，中儲糧輪入價格不再要求不低于最低收購價，而是按照市場價格輪入；從理論上講，中儲糧就有經(jīng)濟動力充分利用價格低谷期先行完成中央儲備糧輪入任務(wù)，然后再行啟動托市收購預(yù)案。二是在儲存環(huán)節(jié)，中央儲備糧主要存儲在中儲糧直屬庫，托市臨儲糧主要存儲在委托收儲的地方糧食企業(yè)，由于中央儲備糧輪換由中儲糧支配，自負(fù)盈虧；而托市臨儲糧銷售盈虧由財政兜底，導(dǎo)致中儲糧對托市臨儲糧的監(jiān)管動力不足；同時，在中央儲備糧垂直管理體制下，中儲糧對中央儲備糧的監(jiān)管能力較強，而托市臨儲糧委托存儲本質(zhì)上屬于經(jīng)濟契約，導(dǎo)致中儲糧對托市臨儲糧的監(jiān)管能力不足，難以對違約的委托租賃庫點實施強制措施。三是在出庫環(huán)節(jié)，中央儲備糧由中儲糧自主決定輪出時機和輪出價格，中儲糧負(fù)責(zé)出庫；托市臨儲糧則通過國家糧食交易平臺統(tǒng)一拍賣，由拍賣方和存儲庫協(xié)商出庫。因此，中央儲備糧基本不存在出庫問題，成交率也較高，成交價格靈活性也較強；而托市臨儲糧拍賣底價的調(diào)整靈活性不足，導(dǎo)致成交率較低，同時在出庫升貼水、出庫進度等方面存在一系列糾紛，這已成為當(dāng)前托市臨儲糧去庫存面臨的一大挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了托市臨儲糧去庫存進度。

對于中央儲備糧和托市臨儲糧之間聯(lián)動機制的改革思路，總體上是實現(xiàn)兩個對等，一個是權(quán)力和職責(zé)對等，誰承擔(dān)責(zé)任就應(yīng)賦予誰相應(yīng)的權(quán)利，無論是“有權(quán)無責(zé)”還是“有責(zé)無權(quán)”都不是科學(xué)的管理體制，目前中儲糧對“托市臨儲糧”存在“責(zé)大于權(quán)”的問題，改革思路是“增權(quán)”或“降責(zé)”；另一個是成本和收益對等，誰承擔(dān)成本誰就應(yīng)享受收益，目前中儲糧對托市臨儲糧沒有收益權(quán)，導(dǎo)致中央儲備糧和托市臨儲糧無法有效聯(lián)動，同時也拖慢了托市臨儲糧的去庫存速度。

對于中央儲備糧和地方儲備糧之間的協(xié)同關(guān)系，1990年我國開始構(gòu)建中央和地方兩級儲備體系，目前除個別地方的地方儲備糧采取“財政兜底”的方式之外，大多數(shù)省份均參照中央儲備糧采取了“財政補助、自負(fù)盈虧”的方式。在既定架空期和年度輪換計劃約束內(nèi)，全國相當(dāng)于有成百上千個儲備企業(yè)從事中央儲備糧和地方儲備糧的自主輪換業(yè)務(wù)，如此多的主體之間難以協(xié)同聯(lián)動。一是從儲備品種角度，中央儲備和地方儲備高度重合，改革思路是地方儲備必須有一定比例的成品糧儲備，以應(yīng)付隨時可能發(fā)生的區(qū)域性突發(fā)事件。二是從空間布局角度，中央儲備面向全國，立足點是應(yīng)對重大災(zāi)害，直屬庫多建在交通便利的全國性物流節(jié)點和糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)；地方儲備立足點是應(yīng)對區(qū)域性的突發(fā)事件，強調(diào)的是全覆蓋無死角，因此，改革思路是加大在缺糧區(qū)、交通不便地區(qū)設(shè)立儲糧點，盡量通過“點多面廣”的方式縮短應(yīng)急響應(yīng)時間，不能追求“點少量大集中度高”的儲存方式。三是從輪換角度，市場價格低時各級儲備集中入市輪入，容易出現(xiàn)搶糧現(xiàn)象，市場價格高時，又容易集中輪出，導(dǎo)致價格短時間內(nèi)大幅下跌，從而加劇價格波動幅度；同時，從穩(wěn)定物價角度，價格高時各級儲備均沒有動力低價銷售以平抑物價，價格低時各級儲備同樣沒有動力高價收購以抬升價格，儲備糧調(diào)控價格的功能無法有效發(fā)揮，改革思路是明確劃分各級儲備的功能定位和強化各級儲備之間的協(xié)同聯(lián)動，在保證儲備量的前提下探索減少儲備層級的可行性，賦予省級糧食行政管理部門設(shè)置地方儲備層級的權(quán)限。（本文僅是作者個人觀點，與工作單位無關(guān)）