孫克強(qiáng)

(江蘇省社會科學(xué)院財貿(mào)研究所， 江蘇 南京 210018)

近年來，習(xí)總書記高度重視軍民融合發(fā)展問題，指出軍民融合關(guān)乎國家發(fā)展和安全全局，既是興國之舉，又是強(qiáng)軍之策。深入貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，更好地把國防和軍隊建設(shè)融入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展體系，是統(tǒng)一富國和強(qiáng)軍兩大目標(biāo)、統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事、統(tǒng)合經(jīng)濟(jì)和國防兩種實力、促進(jìn)國家發(fā)展、保障國家安全的可靠支撐。

一、江蘇軍民融合發(fā)展的主要成績

2001年，江蘇作為“軍隊保障社會化改革”的試點省份之一，在軍隊醫(yī)療、飲食、住房等方面積極引入社會力量，成為改革的“排頭兵”。在新時期推進(jìn)軍民融合發(fā)展的征程上，江蘇著眼打造在全國全軍具有引領(lǐng)示范作用的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)貫徹國防要求示范區(qū)、軍隊服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展示范區(qū)、地方生產(chǎn)力與部隊?wèi)?zhàn)斗力同步提高示范區(qū)”，積極探索符合軍事斗爭準(zhǔn)備要求、融合發(fā)展規(guī)律和地區(qū)發(fā)展實際的軍民融合發(fā)展方式，初步形成了具有時代特色和地區(qū)特點的發(fā)展模式[1]。

第一，加強(qiáng)組織建設(shè)，逐步健全機(jī)構(gòu)。2013年，江蘇建立軍民融合發(fā)展聯(lián)席會議制度，組織領(lǐng)導(dǎo)軍民融合，協(xié)商解決重大問題。2016年，江蘇省設(shè)立軍民融合發(fā)展辦公室，形成“聯(lián)席會議總抓、融合辦公室統(tǒng)籌、專項工作小組牽頭、各市縣落實”的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。

第二，構(gòu)建政策體系，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。根據(jù)“五年一規(guī)劃、三年一計劃、一年一部署”的模式，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和軍事斗爭準(zhǔn)備需要，江蘇省率先編制和實施了《關(guān)于加快推進(jìn)軍民融合發(fā)展的意見》《軍民融合發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的實施意見》等政策文件，編撰印發(fā)了《軍民融合發(fā)展報告》《年度工作要點》，為各地軍民融合發(fā)展提供政策支持。

第三，強(qiáng)化項目推動，融合步伐加快。近年來，江蘇重點完成基礎(chǔ)設(shè)施合建共用、軍地人才雙向培養(yǎng)、國防動員信息系統(tǒng)建設(shè)、駐軍保障社會化改革和軍地聯(lián)合應(yīng)急體系建設(shè)等7個方面的28項任務(wù)，扶持軍民兩用技術(shù)(產(chǎn)品)項目210多個；著力建設(shè)軍民融合的綜合交通運輸體系；“民參軍”勢頭強(qiáng)勁，“軍轉(zhuǎn)民”格局加速形成；累計支持部隊科研院所承擔(dān)科技項目132項，投入經(jīng)費4 745萬元，促進(jìn)軍地科技資源開放共享和軍民產(chǎn)業(yè)兩用技術(shù)相互轉(zhuǎn)移融合。

第四，堅持特色發(fā)展，產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模。首先，積極打造軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)，推動南京、鎮(zhèn)江、蘇州、無錫等市申報國家級軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)。目前，江蘇已建成國家級軍民融合產(chǎn)業(yè)示范基地1家、省級產(chǎn)業(yè)示范基地8家。南京品牌、鎮(zhèn)江模式、揚州經(jīng)驗、蘇州構(gòu)想等一批軍民融合品牌，各具特色，競相發(fā)展，形成上下結(jié)合、整體推進(jìn)的良好格局。其次，積極推進(jìn)軍民兩用高端技術(shù)發(fā)展，初步形成了以通用航空和無人機(jī)為特色的航空航天產(chǎn)業(yè)，以碳纖維、高溫合金材料及部件為特色的新材料產(chǎn)業(yè)，以特種船舶為特色的船舶與海洋工程產(chǎn)業(yè)，以特種電子元器件和自動控制系統(tǒng)為特色的新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以特種車輛制造為特色的特種汽車及其零部件產(chǎn)業(yè)等軍民融合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)[2](表1)。

第五，重視平臺建設(shè)，協(xié)同日益密切。江蘇依托互聯(lián)網(wǎng)和軍隊綜合信息網(wǎng)，在全國建立首個省級軍民融合網(wǎng)站，編制完成了《江蘇軍民融合企業(yè)和產(chǎn)品目錄》，引導(dǎo)省內(nèi)企業(yè)進(jìn)入軍隊采購目錄；加快產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和軍民協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè),先后成立華東地區(qū)首家軍民融合特色產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和國家級動員中心協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟,連續(xù)5年組織軍地科技項目對接活動,對接軍地合作項目800余項；制定“民參軍”的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)程,為企業(yè)提供全方位、全天候、全流程服務(wù),幫助民營企業(yè)通過“保密資格認(rèn)證”的門檻；傾力打造軍民融合信息和技術(shù)交流合作平臺、成果孵化轉(zhuǎn)化平臺,主動為企業(yè)“民參軍”提供服務(wù)保障。

表1 部分設(shè)區(qū)市軍民融合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)名錄

第六，加大資金投入,保障更加全面。軍地聯(lián)合制定下發(fā)《江蘇省省級軍民融合發(fā)展引導(dǎo)資金管理暫行辦法(試行)》,省財政設(shè)立每年不少于1億元的專項引導(dǎo)資金,扶持項目近200個；完成國家專項建設(shè)基金軍民融合工程項目申報3批,成功申報項目6個,申報資金4.4億元；以軍隊保障社會化試點為契機(jī),將軍隊保障工作納入江蘇基本公共服務(wù)體系，支持駐軍推行飲食、住房、醫(yī)療、油料等方面的社會化改革。

二、江蘇軍民融合發(fā)展存在的主要問題

(一)體制機(jī)制和政策保障不完善

目前,江蘇軍民融合發(fā)展工作面臨不少體制性障礙。在組織管理上,統(tǒng)籌統(tǒng)管軍民融合的體制尚未完全建立,傳統(tǒng)的軍民二元分離體制仍沒有被徹底打破；在運行機(jī)制上,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對接、資源共享等機(jī)制建設(shè)尚在探索之中,利益補(bǔ)償、監(jiān)督評估等機(jī)制建設(shè)還停留在論證階段；在法規(guī)支撐上,軍民融合發(fā)展的職責(zé)任務(wù)、適用范圍、程序方法等尚不明確；在資金保障上,專項引導(dǎo)資金規(guī)模還不大,軍民融合信托基金、委托貸款等多元化融資渠道尚未建立，還沒有形成政府拉動、企業(yè)參與、金融保障的軍民融合投融資體系。

(二)“軍轉(zhuǎn)民”與“民參軍”壁壘共存

從軍企角度看,軍企多為國企,投入和產(chǎn)出都依靠政府,在科技項目轉(zhuǎn)化方面對市場的靈敏度不高,缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的動力。在競爭性采購制度尚不完善的背景下,軍工企業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”、與民企合作的積極性并不高,大多數(shù)軍用產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售仍獨立于民企。從民企角度看,生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,融合信息不對稱,民企很難通過正式渠道了解軍方需求，且審批程序繁瑣,打擊了優(yōu)秀民企參與軍工產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡

從產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域看,許多“軍轉(zhuǎn)民”企業(yè)僅承擔(dān)電子信息、智能交通等領(lǐng)域的生產(chǎn)任務(wù),在民用船舶、民用航空等領(lǐng)域軍工技術(shù)產(chǎn)品占比明顯不足,融合領(lǐng)域還有很大拓展空間。從技術(shù)層面看,大部分“民參軍”企業(yè)只能承擔(dān)外部配件、電源電機(jī)等產(chǎn)品配套任務(wù),沒有參與軍工企業(yè)的聯(lián)合研發(fā),因此，產(chǎn)品科技含量不高,市場份額也較低,在競爭中缺少話語權(quán)。從產(chǎn)業(yè)鏈條看,雖然部分地區(qū)根據(jù)自身特色形成了一定的產(chǎn)業(yè)集群,如丹陽航空航天產(chǎn)業(yè)園、無錫藍(lán)鯨軍民融合創(chuàng)新園等,但產(chǎn)品上下游配套不完整,尚未形成相互依存的專業(yè)化分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)體系，阻礙了產(chǎn)業(yè)鏈的延伸并影響了整體競爭力的提升。從區(qū)域發(fā)展看，江蘇南北差距較大，蘇南蘇北產(chǎn)業(yè)發(fā)展極不均衡，蘇北尚未能發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成特色產(chǎn)業(yè)集群。

(四)評估體系尚未建立

在軍民融合發(fā)展決策過程中,評估主要依靠主觀經(jīng)驗和評價指數(shù),尚未有一套科學(xué)、完整的評價方法：在軍民融合工程項目、技術(shù)等方面沒有完整的評價指標(biāo)；在要素投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、效益產(chǎn)出等方面沒有進(jìn)行過數(shù)據(jù)統(tǒng)計研究；在民用技術(shù)軍用轉(zhuǎn)化價值、軍工技術(shù)向民用轉(zhuǎn)移貢獻(xiàn)率、國防知識產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化率等方面沒有健全的評價體系。

三、促進(jìn)軍民融合發(fā)展的政策建議

(一)優(yōu)化創(chuàng)新示范“大布局”

一是大力進(jìn)行國家級創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)。選擇南京、蘇州、無錫、鎮(zhèn)江等基礎(chǔ)條件好、規(guī)模效益高、國防情結(jié)濃的地區(qū),在體制機(jī)制、政策制度、組織管理、運行模式上進(jìn)行改革創(chuàng)新,著力解決制約軍民融合發(fā)展的重大共性問題，大力支持其申報國家級創(chuàng)新示范區(qū)。二是組織開展省級創(chuàng)新示范區(qū)(基地)建設(shè)。到2020年建成不少于10個縣(市、區(qū))、20個功能區(qū)的創(chuàng)新示范區(qū)(基地)。三是促進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新。開放是重要途徑,創(chuàng)新是根本動力。按照國家“長江經(jīng)濟(jì)帶”“揚子江城市群”的發(fā)展戰(zhàn)略,推動政府與政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)的跨區(qū)協(xié)同,特別是加強(qiáng)江蘇與陜西、四川、福建等軍民融合先行省(市)的戰(zhàn)略合作,形成優(yōu)勢互補(bǔ)、互促雙贏的聯(lián)動發(fā)展格局。同時，大力實施“走出去”戰(zhàn)略,鼓勵江蘇軍工企業(yè)和民營企業(yè)積極開展能源資源國際合作、國際工程承包和高端裝備出口等業(yè)務(wù)。

(二)凝聚產(chǎn)業(yè)融合“新動能”

第一，大力發(fā)展軍民融合新興產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮國防需求對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的牽引作用,促進(jìn)軍民融合新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在新能源產(chǎn)業(yè)方面，重點發(fā)展太陽能、風(fēng)能等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè),形成以常州市為重點,徐州、無錫、南京、蘇州等市為支撐的發(fā)展格局,把江蘇建設(shè)成為具有重要地位和較強(qiáng)競爭力的新能源產(chǎn)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)和應(yīng)用的軍民融合示范基地[3]。在新材料產(chǎn)業(yè)方面，重點突破納米技術(shù)、半導(dǎo)體材料技術(shù)等一批關(guān)鍵技術(shù),擴(kuò)大新型功能材料、先進(jìn)結(jié)構(gòu)材料和共性基礎(chǔ)材料等特色領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)模,推動納米材料、膜材料、碳纖維及復(fù)合材料進(jìn)入國家戰(zhàn)略產(chǎn)品目錄,形成以蘇州、南京、常州、鎮(zhèn)江、連云港等市為重點的發(fā)展格局,確立新材料產(chǎn)業(yè)在全國的領(lǐng)先地位。在生物制藥業(yè)方面，重點發(fā)展新醫(yī)藥、生物育種和生物制造等產(chǎn)業(yè),形成以泰州市為重點,南京、無錫、蘇州和連云港等市相互促進(jìn)的發(fā)展格局,把江蘇建設(shè)成為全國重要的軍民融合生物技術(shù)和新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

第二，大力推進(jìn)江蘇制造與軍民融合有機(jī)結(jié)合。按照《中國制造2025江蘇行動綱領(lǐng)》，在航空航天、軌道交通、機(jī)械裝備、船舶與海洋工程裝備、物聯(lián)網(wǎng)等重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)軍民融合深度發(fā)展。在航空航天方面，重點突破航空發(fā)動機(jī)核心關(guān)鍵技術(shù),加快推進(jìn)航空發(fā)動機(jī)產(chǎn)業(yè)化,發(fā)展與航空產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵零部件配套產(chǎn)業(yè)和航空維修服務(wù)產(chǎn)業(yè)；做大做強(qiáng)丹陽航空航天產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)(國家級)、鎮(zhèn)江航空產(chǎn)業(yè)軍民結(jié)合協(xié)同創(chuàng)新服務(wù)基地(省級),形成國家航空輕型動力產(chǎn)業(yè)基地；投資建設(shè)20座水上通航機(jī)場,在全國率先建成軍民兩用航空運輸網(wǎng)絡(luò)。在軌道交通方面，重點整合江蘇在軌道交通工程機(jī)械、工程設(shè)計與施工、電氣系統(tǒng)、通信及控制系統(tǒng)等領(lǐng)域的優(yōu)勢,緊跟國家“高鐵外交”的新思路,進(jìn)一步提高企業(yè)綜合競爭能力和應(yīng)對突發(fā)事件的能力。在機(jī)械裝備方面，重點發(fā)展建筑、礦山和石化等領(lǐng)域的軍民兩用專業(yè)裝備,加強(qiáng)液壓元件、智能控制系統(tǒng)、配套動力系統(tǒng)的研發(fā)攻關(guān),提升自主配套能力。在船舶與海洋工程裝備方面，調(diào)整優(yōu)化船舶及海洋工程裝備產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),形成較為完整的船舶及海洋工程科研開發(fā)、總裝建造、設(shè)備供應(yīng)和技術(shù)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)體系,滿足海軍近海防御、遠(yuǎn)海護(hù)衛(wèi)的發(fā)展要求；到2020年,完成日產(chǎn)萬噸級非并網(wǎng)風(fēng)能海水淡化示范工程,海水淡化關(guān)鍵裝備形成規(guī)模生產(chǎn)能力,為海島駐軍和艦船提供海水淡化成套設(shè)備。在物聯(lián)網(wǎng)方面，以“國家傳感網(wǎng)無錫示范基地”和電子科研院所、信息企業(yè)為依托,提高物聯(lián)網(wǎng)感知層、網(wǎng)絡(luò)層、應(yīng)用層的整體技術(shù)水平，促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用于綠色農(nóng)業(yè)、公共安全、智能交通和環(huán)境監(jiān)測等行業(yè)；培育和發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等核心產(chǎn)業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè),進(jìn)一步推廣物聯(lián)網(wǎng)在國防動員、應(yīng)急物資儲備、軍隊后勤保障等方面的應(yīng)用。

第三，因地制宜打造軍民融合特色產(chǎn)業(yè)。依托軍工優(yōu)勢企業(yè)和特色園區(qū),培育一批軍民融合高端特色產(chǎn)業(yè)集群，如南京軟件及智能電網(wǎng)、蘇州納米技術(shù)及材料應(yīng)用、無錫物聯(lián)網(wǎng)和云計算、南通海洋工程裝備、泰州生物技術(shù)、鎮(zhèn)江高性能材料和碳纖維等特色產(chǎn)業(yè)基地。到2020年,要建成10家省級軍民融合產(chǎn)業(yè)示范基地,力爭建成2家國家級軍民融合產(chǎn)業(yè)示范基地,重點扶持100個“軍轉(zhuǎn)民”項目,培育100個軍民融合特色產(chǎn)品,力爭全省“民參軍”企業(yè)達(dá)到1 000家,取得保密資格認(rèn)證的民用企業(yè)達(dá)到800家。

(三)搭建軍地協(xié)作“大平臺”

一是信息發(fā)布平臺。征集并發(fā)布江蘇《民參軍技術(shù)與產(chǎn)品推薦目錄》《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄》,擴(kuò)大“軍轉(zhuǎn)民”“民參軍”技術(shù)產(chǎn)品信息和需求信息的征集和發(fā)布范圍；建立江蘇軍民融合信息服務(wù)公共平臺，同時借助國家軍民融合公共服務(wù)信息平臺、國防科技成果推廣轉(zhuǎn)化網(wǎng)、全軍武器裝備采購平臺及江蘇科技大市場等載體,及時推送供需信息，加強(qiáng)供需對接。二是技術(shù)轉(zhuǎn)化平臺。建立軍民技術(shù)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu),支持軍工集團(tuán)、科研院所與地方政府、民營企業(yè)開展合作,共建共享實驗室及孵化平臺；加快建立軍民融合中介平臺,促進(jìn)軍民兩用技術(shù)的轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散；加快推進(jìn)大型科學(xué)儀器、科研數(shù)據(jù)的共享,降低軍民融合發(fā)展成本。三是活動促進(jìn)平臺。加強(qiáng)政企、軍企協(xié)作,定期舉辦軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會和軍民融合產(chǎn)業(yè)化成果展示、技術(shù)對接等活動,加快實現(xiàn)軍民企業(yè)對接和創(chuàng)新成果共享,推進(jìn)地方創(chuàng)新成果在軍事領(lǐng)域的應(yīng)用,助推江蘇軍民融合產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。

(四)拓寬軍地服務(wù)“大通道”。

一是貫徹國防要求，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。持續(xù)加強(qiáng)國防交通、軍事運輸和交通保障建設(shè),在具有重要國防意義的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得突破；加大空間設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌力度,構(gòu)建軍民共享、廣域覆蓋、高效運行的空間信息應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施平臺；加強(qiáng)固定通信、移動通信、衛(wèi)星通信等軍地信息基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌設(shè)計；聯(lián)合開展重大測繪項目規(guī)劃的銜接與合作,推動測繪地理信息技術(shù)和成果的交換與共享；共建共用氣象基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)籌氣象業(yè)務(wù)無線電頻率的使用。二是深入推進(jìn)軍隊保障社會化。在退役軍人安置、隨軍家屬就業(yè)、子女入學(xué)等方面加大優(yōu)待力度；有序擴(kuò)大軍地醫(yī)療資源雙向開放,提高資源使用效率；推動軍隊住房制度改革,對軍官安置住房項目用地按規(guī)定給予政策支持；推進(jìn)軍隊飲食保障、油料保障的社會化,鼓勵和引導(dǎo)有條件的企事業(yè)單位參與軍隊保障項目的招標(biāo)；支持推動駐蘇部隊全面停止有償服務(wù)工作。三是暢通國防動員途徑。完善戰(zhàn)略物資儲備倉庫和軍隊后方倉庫整體布局,健全儲備物資的收儲、動用、輪換機(jī)制；強(qiáng)化應(yīng)急和公共安全統(tǒng)籌,完善軍地應(yīng)急管理體系,明確軍地應(yīng)急保障設(shè)施和裝備建設(shè)的合作途徑及任務(wù)分工,增強(qiáng)處置重大突發(fā)事件的能力；加強(qiáng)國防動員與國家應(yīng)急體系的銜接,建立健全規(guī)劃、預(yù)案、信息和物資裝備等方面的共享機(jī)制。