特朗普稅改政策影響簡析

趙小輝

（中國石油化工集團(tuán)公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，北京 100029）

1 特朗普稅制改革的背景

1.1 振興美國本國制造業(yè)的需要

20世紀(jì)80年代，為擺脫長期“滯脹”局面，里根政府實(shí)施了稅制改革、減少聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算支出等激勵(lì)政策措施，推動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年保持低通脹和高增長并存的繁榮局面。與此同時(shí)，80年代后半期以來，美國的大型跨國公司為規(guī)避高稅率、追求高利潤，將產(chǎn)業(yè)鏈中低附加值的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，大量轉(zhuǎn)移到具有勞動(dòng)力成本比較優(yōu)勢(shì)的新興經(jīng)濟(jì)體，使制造業(yè)出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)空心化”現(xiàn)象，政府財(cái)政和國際收支狀況不斷惡化。

2007年美國次貸危機(jī)和2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后，美國經(jīng)濟(jì)陷入戰(zhàn)后以來最嚴(yán)重衰退。為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，奧巴馬政府2009年初首次提出了重振制造業(yè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，2010年10月奧巴馬總統(tǒng)簽署了《美國制造業(yè)促進(jìn)法案》，2012年初正式提出《美國制造業(yè)振興藍(lán)圖》，將振興制造業(yè)作為未來一個(gè)時(shí)期美國經(jīng)濟(jì)政策的核心。

可見，特朗普稅改政策的本質(zhì)與奧巴馬的政策一樣，通過稅改重新加強(qiáng)美國制造業(yè)的發(fā)展，提振企業(yè)投資和出口成為美國經(jīng)濟(jì)新的發(fā)動(dòng)機(jī)，推動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)步入快速復(fù)蘇，重構(gòu)美國經(jīng)濟(jì)長期競爭力。

1.2 所得稅問題已成為影響美國經(jīng)濟(jì)的弊病

從國際比較看，美國的所得稅稅率偏高。企業(yè)35%的聯(lián)邦所得稅率遠(yuǎn)高于OECD國家22%的平均水平，是35個(gè)OECD國家中企業(yè)所得稅率最高的國家（見圖1）；個(gè)人所得稅稅率與OECD國家平均水平相當(dāng)。

高稅率帶來稅基外流明顯加劇，全球征稅系統(tǒng)已不適宜美國立法初衷。20世紀(jì)80年代以來，由于美國實(shí)行全球征稅系統(tǒng)，要求美國公司在全球范圍內(nèi)的收入都應(yīng)按照美國所得稅的要求繳納稅款，為此，美國公司想方設(shè)法利用轉(zhuǎn)移定價(jià)等 手段盡可能地少報(bào)在國內(nèi)實(shí)現(xiàn)的利潤，并將大量 利潤留存在海外，導(dǎo)致美國國內(nèi)投資嚴(yán)重不足和 稅款流失。美國公共利益研究組織（PIRG）研究報(bào)告顯示，截至2015年，美國500強(qiáng)公司中有362家公司在“避稅天堂”建立了10 366家子公司，海外留存利潤共計(jì)達(dá)到2.5萬億美元（見圖2）。

圖1 2017年OECD國家企業(yè)所得稅稅率

圖2 美國500強(qiáng)公司海外避稅子公司數(shù)量和留存利潤

可見，特朗普競選以來提出的一系列針對(duì)企業(yè)和個(gè)人的稅收改革計(jì)劃，尤其是針對(duì)企業(yè)的稅收改革，能夠在兩黨形成高度共識(shí)，實(shí)質(zhì)都是順應(yīng)20世紀(jì)80年代以來全球稅制改革的大趨勢(shì)，對(duì)目前美國稅制存在的重大問題進(jìn)行修正和調(diào)整，尤其是企業(yè)稅制層面的弊病。

2 特朗普稅改方案的具體內(nèi)容

稅改是特朗普經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的最核心內(nèi)容，是美國20世紀(jì)80年代中期以來進(jìn)行的最大規(guī)模修改稅法。特朗普從2016年參加競選到2017年初上任以來，從最初提出稅收政策主張到努力推進(jìn)稅改方案，框架越來越清晰，內(nèi)容越來越詳細(xì)，方案越來越務(wù)實(shí)，最終于2017年12月完成稅改的所有立法程序，2018年初開始正式實(shí)施（見表1）。

最終落地的特朗普稅改法案名稱為《減稅與就業(yè)法案（Tax Cuts and Jobs Act）》，主要涉及削減企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。對(duì)比現(xiàn)行稅法可以看出，主要條款均進(jìn)行了修改，大部分有效期至2025年12月31日。

2.1 企業(yè)所得稅方面

主要內(nèi)容包括：一是企業(yè)所得稅稅率從35%降低至21%，為工業(yè)化國家的平均水平，由2018年開始實(shí)施。降低企業(yè)所得稅稅率是特朗普稅改方案的核心內(nèi)容。二是對(duì)于合伙企業(yè)、S型股份制企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)等小企業(yè)和有限公司，仍按穿透稅收納稅（即繳納個(gè)人所得稅），但收入的20%可以稅前抵扣。三是允許企業(yè)未來5年內(nèi)，將設(shè)備等新增固定資產(chǎn)投資的成本在當(dāng)期全部費(fèi)用化，5年后逐漸取消。四是設(shè)置了企業(yè)債務(wù)利息支出抵扣的上限，超出30%的上限不予抵扣。五是從全球征稅制度轉(zhuǎn)換成屬地征稅制度，降低美國企業(yè)海外留存利潤匯回的一次性征稅率。六是允許對(duì)位于阿拉斯加“北極國家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)”的“1002區(qū)塊”勘探和開采油氣資源。七是取消了企業(yè)替代性最低稅（AMT）。企業(yè)所得稅主要改革內(nèi)容對(duì)比見表2。

表1 稅改法案出臺(tái)的過程

表2 特朗普政府企業(yè)所得稅主要改革內(nèi)容對(duì)比

2.2 個(gè)人所得稅方面

主要內(nèi)容包括：一是個(gè)人所得稅稅率仍保留七檔，維持最低檔稅率10%，但最高檔稅率由39.6%下調(diào)至37%，中間檔次稅率也有所下調(diào)，最大降幅4%。二是標(biāo)準(zhǔn)扣除額翻倍，年收入1.2萬美元以下的單身和2.4萬美元以下的家庭將不用繳稅。三是保留繳納個(gè)人替代性最低稅（AMT），但提高了適用的收入門檻，一部分高收入階層將無需額外繳納稅收。四是增加了育兒家庭的稅收抵免數(shù)額，并擴(kuò)大了抵免的適用范圍，能享受到育兒稅抵免的家庭增多了。五是保留遺產(chǎn)稅，稅率不變，但可以豁免的財(cái)產(chǎn)額翻倍，意味著需要繳納遺產(chǎn)稅的富人減少了。六是在聯(lián)邦納稅表上可以繼續(xù)抵扣所繳納的州稅和地方稅，但抵扣額的上限明確為1萬美元。七是保留新購首套房抵押貸款利息優(yōu)惠，但減免額從100萬美元降至75萬美元，購買住房可享受的抵押貸款利息抵扣減少了。八是取消了納稅人的所得稅免稅額，以及不購買奧巴馬政府醫(yī)保的個(gè)人稅收罰款。個(gè)人所得稅主要改革內(nèi)容對(duì)比見表3。

3 特朗普稅改政策走向帶來的影響

3.1 對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的影響：短期有利，中長期有利有弊

3.1.1 有利于減輕企業(yè)和消費(fèi)者的稅收負(fù)擔(dān)

直接來看，減稅政策將刺激美國國內(nèi)總需求擴(kuò)張。一是大幅降低企業(yè)稅負(fù)，允許企業(yè)當(dāng)年一次性費(fèi)用化資本支出，有利于企業(yè)利潤增加。推動(dòng)美國私營企業(yè)投資進(jìn)一步上升。二是大幅降低家庭稅負(fù)，將有利于家庭可支配收入增加，促進(jìn)美國民間消費(fèi)加速回暖。三是降低海外利潤匯回稅政策以及屬地征稅制度，將促使美國企業(yè)減少資本外流和轉(zhuǎn)回此前海外留存利潤，以及吸引外國企業(yè)增加在美投資，有助于美國國內(nèi)投資增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國企業(yè)囤積在海外的利潤高達(dá)2.5萬億美元，預(yù)計(jì)稅改政策可能吸引美國企業(yè)匯回的利潤數(shù)額超過1萬億美元。2017年初以來，美國一些企業(yè)公開表示，特朗普政府推進(jìn)稅改及放松監(jiān)管的主張，促使他們修改工廠外遷計(jì)劃或加大在美國國內(nèi)投資。

間接來看，稅改通過促進(jìn)私營企業(yè)增加投資，從而間接帶動(dòng)美國薪資水平上升和就業(yè)機(jī)會(huì)增加，將有利于促進(jìn)勞動(dòng)供給增加。由于當(dāng)前美國已趨近充分就業(yè)水平，預(yù)計(jì)稅改對(duì)就業(yè)的刺激提升空間相對(duì)較小，勞動(dòng)力市場可能面臨緊張，薪資水平將上升較快。

削減個(gè)人所得稅對(duì)包括中產(chǎn)階層和富人在內(nèi)的中高收入階層更有利，低收入階層從稅改中獲益較少。降低個(gè)人所得稅最高檔和中間檔次稅率，保留慈善捐款抵扣，提高遺產(chǎn)稅和替代性最低稅（AMT）起征點(diǎn)，取消不購買醫(yī)保的個(gè)人稅收罰款等諸多稅改政策，將使中高收入階層尤其是中產(chǎn)階層明顯受益。與此同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)扣除額翻倍，增加家庭育兒稅收減免，一定程度上降低了低收入階層的稅收壓力，但保持最低檔個(gè)稅率，取消個(gè)人一般納稅免稅額，減少房屋抵押貸款利息以及州稅/地方稅的減免額，將可能增加低收入階層的實(shí)際稅負(fù)。從目前看，特朗普稅改對(duì)美國財(cái)富分配兩極化的局面并沒有做出實(shí)質(zhì)性改善，中長期效果仍需要觀察。

表3 特朗普政府個(gè)人所得稅主要改革內(nèi)容對(duì)比

同時(shí)也看出，規(guī)模大的公司將獲利更多，國際競爭力將進(jìn)一步提高。對(duì)擁有國際業(yè)務(wù)的美國跨國公司而言，節(jié)省下來的開支可以被用于增加固定資產(chǎn)投資，或者降低產(chǎn)品售價(jià)和投資回報(bào)，或者提升產(chǎn)品售后服務(wù)，或者加大海外并購活動(dòng)，或者給予員工更高薪酬，或者回饋股東更多分紅和加大股票回購，從而提高了美國公司在全球范圍內(nèi)的競爭優(yōu)勢(shì)，一定程度上加大了新興經(jīng)濟(jì)體企業(yè)拓展國際市場的難度。

減稅政策將提振美國經(jīng)濟(jì)中長期快速增長。據(jù)美國稅收基金會(huì)估計(jì)，特朗普減稅規(guī)模未來10年內(nèi)可能達(dá)到1.46萬億美元，刺激美國經(jīng)濟(jì)增長提高1.7個(gè)百分點(diǎn)，薪酬提高1.5個(gè)百分點(diǎn)，提供33.9萬個(gè)新增就業(yè)，新增1萬億美元財(cái)政收入。據(jù)美國國會(huì)稅收聯(lián)合委員會(huì)估計(jì)，稅改方案將在2018–2027年為美國家庭及企業(yè)減稅1.4萬億美元，減稅主要發(fā)生在2019–2025年，2020年達(dá)到減稅高峰，隨后減稅效果逐步下降。按此估計(jì)，美國經(jīng)濟(jì)可能在2024年前后進(jìn)入繁榮期，增速將逐漸穩(wěn)定在3.5%～4.0%之間（見圖3）。

圖3 1980－2027年美國經(jīng)濟(jì)增速（2017年后為估值）

3.1.2 總體利好美國金融行業(yè)和市場

對(duì)金融行業(yè)來說，實(shí)際稅率較高的大型金融機(jī)構(gòu)較地區(qū)和小型銀行受益較多。一是企業(yè)稅率下調(diào)，將直接提升金融機(jī)構(gòu)的利潤。據(jù)高盛機(jī)構(gòu)分析師估計(jì)，企業(yè)稅率下調(diào)至21%，大銀行的每股盈利將上漲14%。二是受益于稅改刺激美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，帶來企業(yè)借貸活動(dòng)增多，金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)收入將增加。三是跨國公司將海外利潤匯回后，并購活動(dòng)可能會(huì)增加，從而帶來投行業(yè)務(wù)規(guī)模和收益的擴(kuò)大。四是稅改保留了房貸利息作為聯(lián)邦稅收的扣除項(xiàng)目，將不會(huì)明顯影響房貸申請(qǐng)活動(dòng)。五是富人可支配收入增加，將可能帶動(dòng)銀行財(cái)富管理業(yè)務(wù)繼續(xù)擴(kuò)大。

對(duì)金融市場來說，特朗普政府大規(guī)模減稅、加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以及大幅放松金融監(jiān)管的政策疊加，將利多美國股市和債市。機(jī)構(gòu)研究顯示，美國公司減稅后省下的開支，以及被企業(yè)轉(zhuǎn)移回的海外利潤，其中很大一部分可能被用于提高股息派發(fā)和加大股票回購，有利于刺激已經(jīng)位于歷史高位的美國股市繼續(xù)上漲，也將促使債券收益率走高。另外，美國大型公司將因?yàn)闇p稅政策帶來的盈利增長，估值可能大幅上升、甚至翻倍，也將為股市上漲提供動(dòng)力。

3.1.3 增加聯(lián)邦政府財(cái)政壓力

目前，美國聯(lián)邦政府赤字和債務(wù)水平較高。截至2016年，聯(lián)邦政府財(cái)政赤字占GDP比重為4.1%，超過3%的警戒線，債務(wù)總額達(dá)19.8萬億美元，占GDP比重升至108%，遠(yuǎn)超60%警戒線。

美國聯(lián)邦政府財(cái)政收入主要來自個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)與退休，2016財(cái)年占比分別為47.3%、34.1%、9.2%。美國聯(lián)邦財(cái)政支出主要集中在社會(huì)保障、健康醫(yī)療和國防等方面，2016財(cái)年占比分別為37%、29%和15%。

中長期來看，特朗普減稅政策的實(shí)施，將導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府財(cái)政赤字繼續(xù)增加。特朗普政府傾向于通過稅改助推美國經(jīng)濟(jì)增長，來達(dá)到彌補(bǔ)財(cái)政赤字的目的，但財(cái)政狀況仍存在隱憂。向企業(yè)和居民提供稅收優(yōu)惠政策，吸引海外資本回流，有利于減少國內(nèi)稅基的外流，增加國外稅基的流入，從而增加美國國內(nèi)稅收收入。與此同時(shí)，促進(jìn)基建投資政策、建造隔離墻、增加部分國防開支等，也將帶來聯(lián)邦政府財(cái)政支出增加。特朗普醫(yī)保法案政策的不確定性也增加了聯(lián)邦政府財(cái)政支出的不確定性。根據(jù)美國國會(huì)預(yù)算委員會(huì)估計(jì)，特朗普2017–2020年總統(tǒng)醫(yī)療法案可能增加支出1 500億美元。如果預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增加在利率上升的情況下未能實(shí)現(xiàn)，大幅減稅將可能加劇美國財(cái)政赤字和債務(wù)。

綜合美國相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)的估計(jì)可知，在不考慮未來經(jīng)濟(jì)增長的前提下，稅改方案將使未來10年內(nèi)美國聯(lián)邦政府財(cái)政赤字增加1.5萬億美元左右；如果考慮稅改給未來美國新增的政府稅收收入，未來10年內(nèi)財(cái)政赤字可能額外增加5 000億美元至1萬億美元。

3.2 對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響：短期不利但可控，中長期不確定

3.2.1 新興經(jīng)濟(jì)體的資本外流壓力加大

短期來看，特朗普推出的海外利潤匯回和屬地制稅收政策，將促使一些美國企業(yè)將海外利潤回流本土，把總部或分公司遷回美國本土投資，但規(guī)模仍存在諸多不確定性。減稅也將吸引非美國企業(yè)加大對(duì)美國的投資，影響全球其他國家的資金和技術(shù)回流美國，導(dǎo)致一些新興市場國家可能陷入資本外流與貨幣貶值的困境。

減稅對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體的外國直接投資（FDI）的影響可能不大?？紤]到：一方面資本投資的逐利性，使其流向不僅受不同地區(qū)稅收影響，更受經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期差、估值差以及投資環(huán)境等因素影響。只有看到稅改能使美國本土項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)投資回報(bào)預(yù)期超過新興市場國家，美國企業(yè)才可能大量匯回海外利潤；另一方面跨國公司的業(yè)務(wù)全球化布局戰(zhàn)略，也決定他們是否愿意將海外利潤回流。目前主要新興經(jīng)濟(jì)體GDP增長預(yù)期在4%～7%之間，高出美國GDP增速2～5個(gè)百分點(diǎn)，未來跨國公司在新興經(jīng)濟(jì)體的投資收益率仍將高于美國本土，因此在新興經(jīng)濟(jì)體仍會(huì)維持一定的產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模。由于美聯(lián)儲(chǔ)加息帶來不同地區(qū)利差變化，以及減稅將提高美國跨國公司的盈利能力和估值水平，預(yù)計(jì)全球資金可能主要通過證券投資方式回流美國。

為了緩解新興經(jīng)濟(jì)體資本流出壓力，一些新興經(jīng)濟(jì)體央行可能加強(qiáng)金融和外匯監(jiān)管，包括延長外資企業(yè)利潤換匯返回的審批期限、限制投資資金單次撤離規(guī)模等，有助于降低資本外流帶來的金融市場動(dòng)蕩等負(fù)面沖擊。

3.2.2 美國貿(mào)易保護(hù)將繼續(xù)，不利于新興經(jīng)濟(jì)體

特朗普政府為配合稅改法案，促進(jìn)美國制造業(yè)出口和減少對(duì)外貿(mào)易逆差，將繼續(xù)實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義政策，短期對(duì)部分新興經(jīng)濟(jì)體貿(mào)易出口帶來一定不利影響。2017年1月23日，美國已正式宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），同時(shí)宣布將就北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）重新進(jìn)行談判或者宣布退出，并重新評(píng)估其他現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定。短期看，部分依賴貿(mào)易出口的外向型新興經(jīng)濟(jì)體將受到巨大打擊，尤其是和美國經(jīng)貿(mào)依存程度較高，希望借助加入貿(mào)易協(xié)定擴(kuò)大貿(mào)易規(guī)模的拉丁美洲地區(qū)國家的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)前景受到較大挑戰(zhàn)。

中長期看，實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義政策也會(huì)給美國經(jīng)濟(jì)帶來不利影響，預(yù)計(jì)美國貿(mào)易保護(hù)仍將繼續(xù)但不會(huì)激進(jìn)。一是如果美國對(duì)貿(mào)易伙伴國產(chǎn)品征收超高關(guān)稅，必然引起貿(mào)易伙伴國報(bào)復(fù)性對(duì)美國產(chǎn)品征稅，從而導(dǎo)致貿(mào)易摩擦持續(xù)升級(jí)，可能抵消美國稅收政策帶來的效果。二是貿(mào)易保護(hù)會(huì)提高美國的進(jìn)口商品價(jià)格，將損害美國國內(nèi)消費(fèi)者的需求。三是美國減稅政策刺激國內(nèi)需求增長的同時(shí)，也將帶動(dòng)進(jìn)口的增長，在當(dāng)前仍以比較優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的世界貿(mào)易格局下，可能增加對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體初級(jí)產(chǎn)品和低端產(chǎn)品的進(jìn)口需求。由于美國現(xiàn)行法律規(guī)定在涉嫌不公平貿(mào)易時(shí)，美國總統(tǒng)可以無需國會(huì)批準(zhǔn)而做出決定，因此未來美國加強(qiáng)反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查的可能性較大。

3.2.3 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的財(cái)稅政策和貨幣政策發(fā)生轉(zhuǎn)向

中長期看，美國降低所得稅率，可能會(huì)引發(fā)全球競爭性降稅，但是空間有限。為應(yīng)對(duì)此次美國減稅可能帶來的資本外流，部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也將緊密跟隨美國減稅步伐，積極醞釀出臺(tái)減稅措施。2017年，英國計(jì)劃將20%的稅率進(jìn)一步下調(diào)至G20最低水平（15%），免除外國在英企業(yè)的紅利稅；法國計(jì)劃減稅200億歐元；澳大利亞宣布減少中小企業(yè)稅負(fù)；日本宣布對(duì)積極提高工資和增加國內(nèi)資本支出的公司的整體所得稅稅率降至20%，有效期為3年。

在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體爭相減稅的形勢(shì)下，新興經(jīng)濟(jì)體將面臨一定的減稅壓力。由于大部分新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的相對(duì)單一性和不平衡特點(diǎn)，減稅的可能性較小。對(duì)中國而言，美國企業(yè)所得稅率降至20%，低于25%的中國企業(yè)所得稅稅率，將推動(dòng)未來中國繼續(xù)加大結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)的力度，以提高中國企業(yè)的國際競爭力。中國以間接稅為主，近幾年中國一直在降低間接稅，尤其是作為中國目前最大稅種的增值稅。2016年5月1日起，全面推開“營改增”試點(diǎn)，減稅規(guī)模超1萬多億元；2017年一季度出臺(tái)2 000億元的降費(fèi)舉措，4月19日，公布了簡并增值稅稅率等6項(xiàng)減稅舉措，決定自7月1日起，取消13%這一檔稅率，將4檔增值稅稅率減并為3檔，減稅約為3 800多億元。中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希表示，中國下一步將繼續(xù)完善稅制，包括減并增值稅多檔稅率，在此過程中肯定包含減稅的因素。

在目前美國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇、貨幣政策逐漸收緊之時(shí)，特朗普減稅政策將刺激美國國內(nèi)需求進(jìn)一步擴(kuò)張和通貨膨脹水平快速上升，將促使美聯(lián)儲(chǔ)加快加息步伐。為應(yīng)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)利率快速上行帶來的資本外流壓力加大，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策也將跟隨發(fā)生轉(zhuǎn)向，逐步退出量化寬松政策和加息，導(dǎo)致新興經(jīng)濟(jì)體的外幣融資成本將增加，股市、匯市和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性可能加大。