李 丹

（科學(xué)技術(shù)部高技術(shù)研究發(fā)展中心，北京100044）

1 引言

20世紀(jì)50年代朝鮮戰(zhàn)爭之后，韓國滿目瘡痍，加之面積狹小、資源貧瘠，發(fā)展前景一片黯淡。但是，韓國卻奇跡般地經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的高速發(fā)展，一躍成為“東亞四小龍”之首，創(chuàng)造出令世人震驚的“漢江奇跡”。

韓國能在短短數(shù)十年間躋身發(fā)達(dá)國家行列，離不開其科技體系的引導(dǎo)和支撐。從發(fā)展歷史看，韓國通過前期引進(jìn)技術(shù)，迅速建立起比較現(xiàn)代化的工業(yè)體系，并調(diào)整本國的產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平出口結(jié)構(gòu)，縮短了與發(fā)達(dá)國家之間的技術(shù)差距［1］。但是，在引進(jìn)吸收的同時，韓國并沒有放棄自主創(chuàng)新的步伐。特別是在1997年亞洲金融危機重創(chuàng)本國經(jīng)濟之后，韓國改變了原有的以引進(jìn)與消化為主的科技發(fā)展模式，科技發(fā)展戰(zhàn)略向自主創(chuàng)新與消化吸收并舉轉(zhuǎn)變，政府加大力度扶持民間企業(yè)，建立了以民間企業(yè)為主體、民間研究體系為主導(dǎo)的科技創(chuàng)新體系，為韓國國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供了強大動力［2］。本文通過對韓國科技發(fā)展歷程［3］、科技體系沿革［4］、科技預(yù)測［5］、科技水平評價［6］和科技計劃等方面進(jìn)行總結(jié)，分析韓國在科技體系建設(shè)方面的經(jīng)驗，以期為我國科技體制改革和創(chuàng)新型國家建設(shè)提供一些參考和借鑒。

2 韓國科技發(fā)展戰(zhàn)略的趨向

朝鮮戰(zhàn)爭把韓國經(jīng)濟推到了崩潰的邊緣，為了快速發(fā)展經(jīng)濟，韓國選擇了“工業(yè)立國、貿(mào)易興國”的國策。1962年，韓國制定了第一個“五年經(jīng)濟發(fā)展計劃”，以建立出口導(dǎo)向型工業(yè)國家為發(fā)展目標(biāo)。這一時期是韓國現(xiàn)代科技發(fā)展的起步階段，在美國的援助資金和日本的戰(zhàn)爭賠款支持下，韓國開始了工業(yè)化進(jìn)程，建立了紡織等勞動密集型輕工業(yè)。

20世紀(jì)70年代，韓國政府將鋼鐵、機械、造船、電子、非金屬和石油化學(xué)工業(yè)作為重點發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。鼓勵企業(yè)建立自己的技術(shù)開發(fā)部門進(jìn)行研究與開發(fā)投入，培養(yǎng)企業(yè)的研發(fā)能力及技術(shù)創(chuàng)新能力。1972年，韓國頒布《技術(shù)開發(fā)促進(jìn)法》。同時，韓國政府加大了研究開發(fā)經(jīng)費的投入，持續(xù)加強對基礎(chǔ)科學(xué)研究活動的支持力度，并在1977年建立了“韓國科學(xué)基金會”。韓國最大的科學(xué)技術(shù)研究中心——大德科學(xué)園區(qū)就是在這一時期建立的。韓國在70年代逐步實現(xiàn)了由勞動密集型輕工業(yè)向重工業(yè)的轉(zhuǎn)變。

從80年代開始，韓國調(diào)整了國家發(fā)展策略，開始了由“工業(yè)立國”向“科技立國”的轉(zhuǎn)變，將提升國家自主創(chuàng)新能力作為主要發(fā)展目標(biāo)。同時，圍繞新的科技發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，政府制定了包括人才開發(fā)、產(chǎn)學(xué)研合作、科技管理體制改革、財政與稅收優(yōu)惠政策等一系列政策措施。這一時期韓國科技政策的另一個顯著變化是，政府加大了對工程技術(shù)研發(fā)活動的財政、稅收支持力度。此外，還建立了“情報綜合中心”為企業(yè)創(chuàng)新提供技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)信息。在政府的大力支持和引導(dǎo)下，韓國民間企業(yè)對研發(fā)經(jīng)費的投入呈快速增長趨勢，民間研發(fā)經(jīng)費總額超過了政府研發(fā)投入總額。

進(jìn)入90年代之后，各發(fā)達(dá)國家紛紛加強技術(shù)封鎖，世界整體貿(mào)易環(huán)境日益嚴(yán)峻，1997年爆發(fā)的亞洲金融危機更重創(chuàng)了韓國經(jīng)濟。在這樣的背景下，韓國科技發(fā)展戰(zhàn)略開始由引進(jìn)與消化為主向自主創(chuàng)新與消化吸收并舉轉(zhuǎn)變，開始強調(diào)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，建立以民間研究開發(fā)體系為主導(dǎo)的科技創(chuàng)新體系，同時促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由勞動密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。

21世紀(jì)初，韓國把建立創(chuàng)新主導(dǎo)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和建設(shè)科技中心社會作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基本目標(biāo)，通過大力改革與完善國家科技創(chuàng)新體系和最大限度地提高研發(fā)效率，為產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)、堅實的支撐，并成為21世紀(jì)最初幾年韓國科技體制改革和科技政策調(diào)整的主要著眼點。進(jìn)而提出了“韓國2025年構(gòu)想：科技發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃”、“科學(xué)技術(shù)基本計劃”和“國家技術(shù)創(chuàng)新體系構(gòu)筑方案”等一系列發(fā)展規(guī)劃和政策措施，確定了國家中長期研發(fā)投資方向和未來優(yōu)先發(fā)展技術(shù)領(lǐng)域。

韓國根據(jù)不同時期國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，選擇合適的科技發(fā)展道路并確定優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了從單純引進(jìn)設(shè)備到完全自主創(chuàng)新的跨越，同時創(chuàng)新的主體也由政府主導(dǎo)變成了企業(yè)主導(dǎo)，真正實現(xiàn)了讓企業(yè)成為市場創(chuàng)新主體的發(fā)展目標(biāo)。

3 韓國科技創(chuàng)新體系簡述

科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開科技管理體制的支撐，韓國政府一直針對不同階段國家戰(zhàn)略需求和目標(biāo)，對科技管理體制進(jìn)行及時調(diào)整與改革。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，目前韓國已經(jīng)形成了以國家科學(xué)技術(shù)咨詢會議為最高決策中心，以科學(xué)技術(shù)信息通信部、產(chǎn)業(yè)部等部委為計劃制訂主體，由各專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)科技計劃具體立項和過程管理工作，由韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院負(fù)責(zé)技術(shù)預(yù)測、技術(shù)水平評價、國家開發(fā)計劃調(diào)查等支撐工作的國家科技管理體制。

3．1 科技管理體制沿革

韓國采用的是與我國類似的集中式科技管理體制。1962年，韓國頒布了“第一次科學(xué)技術(shù)振興5年計劃”，同年成立了負(fù)責(zé)科學(xué)技術(shù)宏觀管理的“技術(shù)管理局”。1967年，韓國政府在技術(shù)管理局的基礎(chǔ)上成立了“科學(xué)技術(shù)處（副部級）”（即現(xiàn)在的韓國科學(xué)技術(shù)通信信息部的前身）。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，韓國由“出口驅(qū)動”政策向“技術(shù)驅(qū)動”轉(zhuǎn)變。為了進(jìn)一步推動科技管理體制的建設(shè)，韓國政府1982年召開科技振興擴大會議，到1988年該會議改由民間召開，而政府則成立了“科學(xué)技術(shù)委員會”，負(fù)責(zé)科技發(fā)展宏觀決策和調(diào)控任務(wù)。1998年金融危機之后，韓國政府總結(jié)并反思了經(jīng)濟危機的經(jīng)驗教訓(xùn)，對國家科技體制進(jìn)行了重大調(diào)整。1999年，韓國政府對“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新特別法”進(jìn)行修訂，將“科學(xué)技術(shù)處（副部級）”升級為“科學(xué)技術(shù)部”，并在原有的“科學(xué)技術(shù)委員會”的基礎(chǔ)上建立“國家科學(xué)技術(shù)委員會”（后于2008年改建為國家科學(xué)技術(shù)審議會，2018年并入國家科學(xué)技術(shù)咨詢會議），科學(xué)技術(shù)部則作為委員會的秘書處，委員長由總統(tǒng)擔(dān)任，副委員長由科技部部長擔(dān)任。

2001年，韓國政府頒布《科學(xué)技術(shù)基本法》。為了更好地進(jìn)行科技預(yù)測、技術(shù)影響評價和技術(shù)水平評價，韓國政府依據(jù)該法成立科學(xué)技術(shù)企劃評價院，并明確了科學(xué)技術(shù)部等部委以及地方政府在科技管理中的地位和職責(zé)范圍。自此，韓國建立起了較為完整的現(xiàn)代科技管理體系和科技發(fā)展支撐體系。2008年，李明博政府對韓國政府部門進(jìn)行精簡，取消了科技部，將其職能劃分到新成立的教育科技部和知識經(jīng)濟部。而在樸槿惠執(zhí)政時期，對教育科學(xué)技術(shù)部進(jìn)行了重組，再次將科技管理相關(guān)部門單列出來成立未來創(chuàng)造科學(xué)部。同時將國家科學(xué)技術(shù)委員會改為國家科學(xué)技術(shù)審議會，委員長則由總統(tǒng)變?yōu)榭偫?，總統(tǒng)不再直接參與科學(xué)技術(shù)審議會的管理。

韓國政府于1989年成立的國家科學(xué)技術(shù)咨詢委員會在設(shè)立之初僅針對制定國家科技發(fā)展戰(zhàn)略和完善國家科技領(lǐng)域制度政策向總統(tǒng)提供科技咨詢。2017年，文在寅政府對科技管理部門進(jìn)行了較大規(guī)模的改組［7］。在未來創(chuàng)造科學(xué)部的基礎(chǔ)上組建成立了科學(xué)技術(shù)信息通信部。同時將科學(xué)技術(shù)審議會職能與科學(xué)技術(shù)咨詢會議職能進(jìn)行合并，于2018年4月成立新的科學(xué)技術(shù)咨詢會議，議長為總統(tǒng)，副議長由民間人士擔(dān)任，同時設(shè)監(jiān)事1名。這種做法實際上是將科學(xué)技術(shù)政策建議、制定、審議和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)集中在由總統(tǒng)主導(dǎo)的科學(xué)技術(shù)咨詢會議之中（圖1）。

3．2 科學(xué)技術(shù)基本計劃和中長期科技計劃

3．2．1 科學(xué)技術(shù)基本計劃

1999年之前，韓國的國家科技管理體制實行分散管理，即各部委單獨列計劃，分別進(jìn)行預(yù)算申請，這樣往往造成國家計劃的重復(fù)設(shè)置，為改變這種情況，韓國政府需要確定科學(xué)技術(shù)的中長期發(fā)展方向、目標(biāo)及政策［8］。為此，根據(jù)《科學(xué)技術(shù)基本法》第7條，科學(xué)技術(shù)信息通信部每5年綜合中央相關(guān)行政機關(guān)科技計劃和措施，制定科學(xué)技術(shù)基本計劃并交由國家科學(xué)技術(shù)審議會審議決定。韓國政府迄今共實施了三次科學(xué)基本計劃，最近一次是2013年7月樸槿惠政府發(fā)布的《第三次科學(xué)技術(shù)基本計劃》［9］。在此次基本計劃中，韓國政府規(guī)劃了“用創(chuàng)新性科學(xué)技術(shù)開創(chuàng)新時代”的愿景藍(lán)圖并提出五大實施戰(zhàn)略：增加國家研發(fā)投入并提高其效率；開發(fā)面向國家戰(zhàn)略需求的技術(shù)；增強中長期創(chuàng)新實力；扶持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)造更多科技就業(yè)崗位。

圖1 科學(xué)技術(shù)咨詢會議組織結(jié)構(gòu)Fig．1 Organization structure of science and technology consultation meeting

2018年2月，韓國科學(xué)技術(shù)審議會（2018年4月并入科學(xué)技術(shù)咨詢會議）審議并通過了第四次科學(xué)技術(shù)基本計劃草案［10］。此次國家科學(xué)技術(shù)基本計劃以2040年未來愿景為目標(biāo)，設(shè)定了2018—2022年韓國的科技發(fā)展目標(biāo)，強調(diào)“以人為本”，共設(shè)立了四大戰(zhàn)略：擴充科研實力以應(yīng)對未來挑戰(zhàn)；構(gòu)建積極創(chuàng)新的科技發(fā)展環(huán)境；創(chuàng)造先導(dǎo)型新企業(yè)和新的科技崗位；利用科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造人人幸福的美好生活。并在預(yù)案中明確了這四個戰(zhàn)略的預(yù)期目標(biāo)（表1）。

3．2．2 中長期科技計劃

除了科學(xué)技術(shù)基本計劃之外，韓國各中央行政機關(guān)根據(jù)相應(yīng)法律規(guī)定，也設(shè)立了許多實施周期在5年以上的中長期科技計劃。為調(diào)查科學(xué)基本計劃和各部門中長期計劃的關(guān)聯(lián)性，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府科研經(jīng)費的分配，避免項目的重復(fù)立項，根據(jù)《科學(xué)技術(shù)基本法》實施令第3條，韓國每年都對中長期科技計劃進(jìn)行統(tǒng)計和分析。按照最新公布的數(shù)據(jù)，截止到2015年12月，韓國的國家中長期計劃數(shù)量為112個，由17個政府部門具體負(fù)責(zé)實施（表2），主要涵蓋醫(yī)療、能源、環(huán)境、航空航天、制造和材料等領(lǐng)域［11］。

3．3 科技管理專業(yè)機構(gòu)

韓國和大多數(shù)國家一樣，為了對科技項目進(jìn)行專業(yè)化和科學(xué)化管理，采取了設(shè)立專業(yè)機構(gòu)管理科技項目的模式。根據(jù)《科學(xué)技術(shù)基本法》第11條第4項，韓國中央行政機關(guān)所管轄的各類國家研發(fā)計劃相關(guān)的企劃、管理、評價及成果推廣等工作，都交由指定的專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行具體管理。韓國各部委都有指定的專業(yè)機構(gòu)（表3）。

在所有的專業(yè)機構(gòu)中，規(guī)模最大的是韓國研究基金會（直譯為韓國研究財團），2009年6月由韓國科學(xué)基金會、韓國學(xué)術(shù)振興基金會、國家科學(xué)技術(shù)協(xié)作基金會合并而成，其職能與我國的國家自然科學(xué)基金委員會較為類似，但資助對象除了自然科學(xué)研究，還包括人文社科研究，被譽為“專業(yè)機構(gòu)的國家代表”。其2017年年度預(yù)算達(dá)到4兆8017億韓元（按2017年2月匯率，約為41．89億美元），占韓國當(dāng)年政府研發(fā)預(yù)算（19兆4615億韓元）的24．67%。

表1 第四次科學(xué)技術(shù)基本計劃設(shè)立的戰(zhàn)略Tab．1 The established strategy of the fourth science and technology basic plan

表2 韓國中長期科技計劃數(shù)量1）Tab．2 The quantity of South Korean medium and long term technology plan1）

4 韓國科技管理體系的特點

4．1 完善法律法規(guī)體系

世界各國的科技發(fā)展經(jīng)驗證明，完善的法律法規(guī)體系是促進(jìn)科技發(fā)展的重要保障。從20世紀(jì)60年代開始，韓國政府頒布了一系列科技相關(guān)法律法規(guī)，為韓國科技實現(xiàn)從引進(jìn)、模仿向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)變和國家創(chuàng)新體系建設(shè)提供了堅實的制度保證。這些科技法規(guī)都有對應(yīng)的實施令（有的法規(guī)還附有實施細(xì)則），對科技法規(guī)規(guī)定的事項及具體實施進(jìn)行必要的補充說明。

由于韓國工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，在科技發(fā)展起步階段，不得不選擇依賴于引進(jìn)技術(shù)的經(jīng)濟發(fā)展模式。1960年，為推進(jìn)技術(shù)引進(jìn)工作，韓國政府頒布了《技術(shù)引進(jìn)促進(jìn)法》；1966年，頒布《韓國科學(xué)技術(shù)研究所培養(yǎng)法》；1967年，頒布《科學(xué)技術(shù)振興法》。在這些法理基礎(chǔ)上，韓國先后建立了技術(shù)管理局（1962）、韓國科學(xué)技術(shù)研究所（1966）、科學(xué)技術(shù)處（1967年建立，科學(xué)技術(shù)部的前身），逐步建立起國家科研體系。

表3 韓國專業(yè)機構(gòu)Tab．3 South Korean professional mechanism

20世紀(jì)70年代，韓國工業(yè)逐漸由勞動密集型輕工業(yè)向資本密集型的重工業(yè)和化學(xué)工業(yè)轉(zhuǎn)變，此時韓國需要對引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行消化吸收、模仿和創(chuàng)新，借以形成自己的技術(shù)創(chuàng)新體系。為此，韓國先后推出了《技術(shù)開發(fā)促進(jìn)法》（1972）、《專門機構(gòu)促進(jìn)法》（1973）、《技術(shù)評估法》（1973）、《國家技術(shù)資格法》（1973）等一系列法律，鼓勵企業(yè)設(shè)立技術(shù)研究所。為促進(jìn)企業(yè)對引進(jìn)技術(shù)的消化、吸收和再開發(fā)，提供了一整套促進(jìn)技術(shù)研發(fā)投資的稅收及金融優(yōu)惠政策措施。

進(jìn)入80年代之后，由于世界各國都認(rèn)識到科學(xué)技術(shù)在國家競爭力方面的重要作用，開始強化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)并限制技術(shù)出口。在此背景下，韓國發(fā)展模式由出口驅(qū)動型向技術(shù)驅(qū)動型轉(zhuǎn)變，韓國政府對法律法規(guī)進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，如1981年對《技術(shù)開發(fā)促進(jìn)法》進(jìn)行了修訂。1999年，為了強化科學(xué)技術(shù)對經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用，韓國政府對《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新特別法》（1997）進(jìn)行了修訂，根據(jù)修訂后的《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新特別法》，對“科學(xué)技術(shù)委員會”進(jìn)行改組，同時擴大其原有職能，成立“國家科學(xué)技術(shù)委員會”，增設(shè)了韓國科學(xué)技術(shù)評價院（韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院的前身），制定了企業(yè)科技開發(fā)與援助計劃，強化了國家對科學(xué)技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)力量。

2001年制定頒布的《科學(xué)技術(shù)基本法》是韓國科技領(lǐng)域的根本大法。其宗旨是為科學(xué)技術(shù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，鼓勵進(jìn)行科技創(chuàng)新，增強國家競爭力，促進(jìn)國民經(jīng)濟發(fā)展，提高人民生活水平，為社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)［12］。該法規(guī)定，當(dāng)制定或修訂其他科學(xué)技術(shù)相關(guān)法律時，應(yīng)符合《科學(xué)技術(shù)基本法》的宗旨及基本理念?！犊茖W(xué)技術(shù)基本法》及其實施令和實施細(xì)則對主要科學(xué)技術(shù)政策、科技管理體制、國家研究開發(fā)事業(yè)的調(diào)查、科學(xué)技術(shù)預(yù)測、技術(shù)影響評價及技術(shù)水平評價、科學(xué)技術(shù)投入及人力資源、科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)、創(chuàng)新環(huán)境營造等方面進(jìn)行了清晰、詳細(xì)的規(guī)定。

4．2 重視科技戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)測和評價

在法律保障和機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，韓國政府非常重視科技戰(zhàn)略規(guī)劃和技術(shù)預(yù)測及評價等工作，以有利于政府制定科技規(guī)劃，并使之得到有效的貫徹落實，從而更好地推動國家經(jīng)濟的發(fā)展。在《科學(xué)技術(shù)基本法》及其實施令中，對如何開展技術(shù)水平評價、技術(shù)預(yù)測和制定“科學(xué)技術(shù)基本計劃”進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。同時為了有效推動和制定國家科技戰(zhàn)略與規(guī)劃，按照《科學(xué)技術(shù)基本法》第20條，在2001年正式成立韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院（KISTEP）。該院是獨立法人單位，主要職能是負(fù)責(zé)中長期科學(xué)技術(shù)預(yù)測、技術(shù)水平評價、國家研究開發(fā)計劃評價等方面的具體實施工作，并在政策和計劃的制定、調(diào)整以及預(yù)算分配等方面為促進(jìn)國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供支撐服務(wù)。

4．2．1 中長期科學(xué)技術(shù)預(yù)測

從1994年起，韓國每隔5年進(jìn)行一次科學(xué)技術(shù)預(yù)測，截止2017年，共進(jìn)行了5次。前兩次技術(shù)預(yù)測由韓國科學(xué)技術(shù)政策研究院和韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院共同完成，從第3次開始，由韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院獨立完成。根據(jù)《科學(xué)技術(shù)基本法》的第13條，科學(xué)技術(shù)預(yù)測工作的目的是通過調(diào)查、分析主要科學(xué)技術(shù)統(tǒng)計及指標(biāo)，預(yù)測科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢，并在科學(xué)技術(shù)政策和計劃中反映其結(jié)果?？茖W(xué)技術(shù)預(yù)測可分為以下三個步驟：

1）前期準(zhǔn)備：國家科學(xué)技術(shù)審議會（現(xiàn)已并入國家科學(xué)技術(shù)咨詢會議）協(xié)調(diào)各部委和有關(guān)部門，做好科學(xué)技術(shù)預(yù)測的動員工作；未來創(chuàng)造科學(xué)部（現(xiàn)科學(xué)技術(shù)通信信息部）組織來自政府、科研機構(gòu)、大學(xué)和企業(yè)的專家，成立預(yù)測調(diào)查委員會（下設(shè)未來預(yù)測委員會和未來技術(shù)委員會）；整個技術(shù)預(yù)測的具體實施及過程服務(wù)工作則由韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院承擔(dān)（圖2）。

2）確定備選技術(shù)：未來預(yù)測委員會 （分為人類、社會經(jīng)濟、地球等3個組，每組專家人數(shù)為12人左右）對未來趨勢進(jìn)行討論，結(jié)合普通民眾問卷調(diào)查及以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)分析，得出主要熱點議題并進(jìn)行深入分析和討論，最終確定未來社會經(jīng)濟發(fā)展需求。未來技術(shù)委員會（分為基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、運輸與機器人、生命與醫(yī)療、制造與融合技術(shù)、信息通信等6個組，每組專家人數(shù)為12人左右）則通過對未來社會發(fā)展發(fā)展需求和科學(xué)技術(shù)未來發(fā)展趨勢進(jìn)行分析，得出解決未來社會需求和經(jīng)濟發(fā)展熱點問題所急需的關(guān)鍵技術(shù)。

圖2 技術(shù)預(yù)測工作流程圖Fig．2 Technical forecast workflow

3）未來技術(shù)預(yù)測評估：韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院組織專家，采取德爾菲問卷調(diào)查的方式對已確定的未來關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行評估。專家按照領(lǐng)域和學(xué)科進(jìn)行分組，分別對本領(lǐng)域的未來關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行預(yù)測評估。韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院對專家的預(yù)測結(jié)果進(jìn)行匯總分析，得出最后的預(yù)測結(jié)果。

表4 24項重點創(chuàng)新技術(shù)的技術(shù)擴散預(yù)期時間點Tab．4 Expected time of technology diffusion for 24 key innovation technologies

第5次科學(xué)技術(shù)預(yù)測的最終報告書于2017年4月正式公布，本次技術(shù)預(yù)測確定了5大發(fā)展方向、40個發(fā)展趨勢，以及40個熱點問題，并分析得出為了解決這些熱點問題而需要大力發(fā)展的267項技術(shù)［13］。在這267項技術(shù)中，經(jīng)預(yù)測調(diào)查委員會討論，明確目標(biāo)技術(shù)的名稱、范圍，并最終確定24項重點創(chuàng)新技術(shù)。在隨后的德菲爾調(diào)查中，共有7754名專家參與（第一輪4133名專家，第二輪3621名專家），主要對267項未來技術(shù)的特性、重要性、技術(shù)實現(xiàn)預(yù)期時間、政府政策進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查，同時還對24項重點創(chuàng)新技術(shù)的技術(shù)擴散預(yù)期時間點進(jìn)行了調(diào)查（表4）。 這24項重點創(chuàng)新技術(shù)涵蓋無人機、智能工廠、3D打印、智能電網(wǎng)、高性能碳纖維、稀有金屬循環(huán)利用、多晶硅半導(dǎo)體虛擬現(xiàn)實、智能機器人、量子計算、無人駕駛汽車、人造器官等，將成為未來25年內(nèi)韓國優(yōu)先關(guān)注和發(fā)展的技術(shù)。

4．2．2 技術(shù)水平評價

根據(jù)《科學(xué)技術(shù)基本法》第14條，韓國每兩年對國家核心戰(zhàn)略技術(shù)進(jìn)行水平評價，同時按照《科學(xué)技術(shù)基本法》第20條，由科學(xué)技術(shù)企劃評價院負(fù)責(zé)具體工作，并將評價結(jié)果上報科學(xué)技術(shù)審議會（現(xiàn)已并入科學(xué)技術(shù)咨詢會議）。技術(shù)水平評價的主要目的是為了對國家重要核心技術(shù)的技術(shù)水平作縝密、正確的評判，從而為國家確定中長期研發(fā)投資方向、制定和推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)水平的政策提供依據(jù)。

韓國的科學(xué)技術(shù)水平評價采用德爾菲調(diào)查法，以問卷調(diào)查的方式分領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行調(diào)查。最近一次技術(shù)水平評價工作是從2016年3月開始，直到2017年6月結(jié)束。評價報告對5個國家和地區(qū)（美國、歐盟、日本、中國和韓國）進(jìn)行了技術(shù)水平分析［14］，主要涉及電子信息通信、醫(yī)療、生物等10大領(lǐng)域共計120項國家戰(zhàn)略技術(shù)。在各個技術(shù)方向上，專家依據(jù)自己的專業(yè)進(jìn)行相應(yīng)判斷，并確定該領(lǐng)域或該技術(shù)方向上水平最高的國家（通常都是美國），將該國的實力設(shè)為100%，然后作為對比，將其他國家劃分為4個集團：先導(dǎo)集團（技術(shù)水準(zhǔn)相當(dāng)于技術(shù)最高國家的81%～99%）、追趕集團（技術(shù)水準(zhǔn)相當(dāng)于技術(shù)最高國家的61%～80%）、后發(fā)集團（技術(shù)水準(zhǔn)相當(dāng)于技術(shù)最高國家的41%～60%）和落后集團（技術(shù)水準(zhǔn)相當(dāng)于技術(shù)最高國家的1%～40%）。同時，專家們還可以選擇該國家與最高國（通常為美國）在該領(lǐng)域或技術(shù)方向上的綜合實力差距（精確到月）。韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院則將各個專家的技術(shù)水準(zhǔn)評價結(jié)果以及差距年限進(jìn)行綜合分析，得到各技術(shù)方向、各大領(lǐng)域以及基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)研究和綜合研究的技術(shù)水平結(jié)果（表5）和技術(shù)差距年限（表6）。

表5 技術(shù)水平評價結(jié)果Tab．5 Technical level evaluation results

技術(shù)預(yù)測評價報告最終結(jié)果顯示，以美國綜合技術(shù)水平為100%來計算，2016年歐盟的綜合技術(shù)水平為 94．4%，日本為 92．7%，韓國為78．6%，中國為71．1%。與2014年相比，中國技術(shù)水平增長最快，增加了1．4%，歐盟增加了1．1%，日本增加了0．4%，而韓國增加了0．2%。韓國在電子、信息和通信領(lǐng)域與美國差距最小，相當(dāng)于美國技術(shù)水平的84．2%，中國則在航天領(lǐng)域與美國差距最小，相當(dāng)于美國的81．5%。

表6 與世界最高技術(shù)水平的差距（單位：年）Tab．6 Technology gap（unit：years）

4．3 加強機構(gòu)建設(shè)和人才培養(yǎng)

4．3．1 不斷加大科研投入

隨著經(jīng)濟實力的不斷增強，韓國在科研經(jīng)費上的投入也在不斷增加。有了較為充裕的經(jīng)費支持，韓國的科技實力明顯提升，而不斷進(jìn)步的科技實力又為經(jīng)濟發(fā)展注入了新的動力，進(jìn)入了較為良性的循環(huán)。近年來，韓國政府和民間對科技投入不斷增加，從2007年的336．84億美元增加到2016年的598．19億美元，年平均增長率9．30%，占GDP的比重也從2007年的3．00%增長到2016年的4．24%［15］，韓國國家研究計劃執(zhí)行額也逐年遞增（見表7）。2015年，韓國研發(fā)總經(jīng)費（583．11億美元）排在美國、中國、日本和德國之后，位居世界第五位，超過了法國和英國等西方發(fā)達(dá)國家。

表7 韓國國家研究計劃執(zhí)行額Tab．7 Executive amount of South Korea's national R＆D project

4．3．2 重視科研機構(gòu)建設(shè)

韓國的科研機構(gòu)主要由三部分組成：公共科研機構(gòu)、大學(xué)和企業(yè)。

韓國公共科研機構(gòu)的前身是國立研究機構(gòu)——由韓國各級政府設(shè)立和運營，1998年達(dá)到了74家。之后，為了提高其科技創(chuàng)新能力，激發(fā)創(chuàng)新活力，逐步將政府直接管理的國立研究機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎Y助的公共科研機構(gòu)，將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離。為便于對公共研究機構(gòu)進(jìn)行管理，提高資源利用效率，韓國政府在1999年頒布了《政府資助研究機構(gòu)的設(shè)立、運營和育成法》，對43個政府資助的公共研究機構(gòu)進(jìn)行分類管理，成立了基礎(chǔ)技術(shù)研究會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究會、人文社會技術(shù)研究會、經(jīng)濟社會技術(shù)研究會和公共技術(shù)研究會。后來經(jīng)過多次重組合并，所有的研究會都合并成為韓國科學(xué)技術(shù)研究會，隸屬于韓國科學(xué)技術(shù)信息通信部，下設(shè)25個公共研究機構(gòu)（由原來的43個機構(gòu)合并重組而成），其中就包括著名的韓國科學(xué)技術(shù)研究院、韓國基礎(chǔ)科學(xué)支援研究院等研究機構(gòu)。

首爾大學(xué)和韓國科學(xué)技術(shù)院是韓國大學(xué)中在科學(xué)技術(shù)研究方面占主導(dǎo)地位的兩所大學(xué)。首爾大學(xué)是韓國最大的國立綜合大學(xué)，以人才培養(yǎng)為目標(biāo)，以基礎(chǔ)研究為主，其基礎(chǔ)研究經(jīng)費所占比重超過40%。首爾大學(xué)與各大基金會有著廣泛的合作，在半導(dǎo)體、材料、能源等方面有著強大的科研實力，是僅次于大德科學(xué)城的韓國第二大科研基地。韓國科學(xué)技術(shù)院實質(zhì)上是韓國最大的理工大學(xué)，建有數(shù)量眾多的技術(shù)創(chuàng)新中心和產(chǎn)業(yè)孵化器，被譽為韓國基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究的搖籃。

企業(yè)已經(jīng)成為了韓國技術(shù)創(chuàng)新體制的骨干力量，在所有的韓國企業(yè)中，三星、LG和現(xiàn)代汽車集團的研發(fā)經(jīng)費占前三。以三星集團為例，其2016年研發(fā)費用已超過130億美元，在世界范圍內(nèi)僅次于德國大眾汽車集團。三星集團下屬的三星綜合技術(shù)院是韓國企業(yè)研究院的典型代表，也是三星集團的核心研究機構(gòu)，以攻克當(dāng)前信息技術(shù)瓶頸為重任，同時對未來發(fā)展技術(shù)進(jìn)行基礎(chǔ)性探索研究；目前主要在計算與智能、通信與網(wǎng)絡(luò)、嵌入式系統(tǒng)解決方案、顯示器、半導(dǎo)體、微系統(tǒng)、能源與環(huán)境、生命與健康和高級材料等9個領(lǐng)域進(jìn)行了大量前沿研究和開發(fā)工作。除三星集團之外，浦項制鐵、LG、現(xiàn)代等韓國著名企業(yè)也都有自己的研發(fā)機構(gòu)。

4．3．3 注重人才培養(yǎng)

韓國政府歷來重視對科技人才的培養(yǎng)，先后制定了理工科人才培養(yǎng)與支持基本計劃、女性科技人員培養(yǎng)與支持基本計劃、環(huán)保技術(shù)人才培養(yǎng)計劃、IT人才培養(yǎng)中長期規(guī)劃等人才發(fā)展中長期政策與計劃，以擴大理工科專業(yè)人才隊伍。韓國研究人員數(shù)量和女性研究人員數(shù)量也在逐年遞增。

在韓國實施的科技人力資源中長期供求展望調(diào)查中，對理工科人才的培養(yǎng)、利用及待遇等調(diào)查顯示，2009—2018年科技領(lǐng)域人才資源供應(yīng)大約123萬人，人才需求約99萬名，博士以上研發(fā)人才的供給超過需要，這為人才培養(yǎng)政策從人才數(shù)量的擴大向質(zhì)量的提升轉(zhuǎn)變提供了重要依據(jù)。

目前，韓國人才培養(yǎng)政策從追求擴大科技人才規(guī)模向提升國家創(chuàng)新能力為主轉(zhuǎn)變。韓國在2010年實施了“未來基礎(chǔ)科學(xué)核心領(lǐng)軍人才計劃”，這個計劃的主要目的是積極發(fā)掘在基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域擁有潛力的優(yōu)秀碩博人才，圍繞物理、化學(xué)、生物、數(shù)學(xué)等基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域，支持創(chuàng)造性的個人研究，培養(yǎng)未來基礎(chǔ)科學(xué)核心領(lǐng)軍人才。為了更好地應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)，韓國從2016年開始實施第三期人才培養(yǎng)與支持計劃［16］，確定了六大核心戰(zhàn)略：加強科技人員就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力；提高理工科大學(xué)教育及研究競爭力；拓寬科技人員職業(yè)規(guī)劃和活動領(lǐng)域；提高人才的創(chuàng)新能力；充分挖掘和利用潛在科技人力資源；為科技人才培養(yǎng)構(gòu)建良好基礎(chǔ)。未來韓國的人才政策方向?qū)⒆⒅赜谠谂囵B(yǎng)優(yōu)秀領(lǐng)軍人才的同時，擴大對科技人力資源的利用，以應(yīng)對技術(shù)融合及經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)。

4．3．4 注重對技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持

為了提高國家整體創(chuàng)新能力，激發(fā)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活力，1997年，韓國頒布了《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新特別法》。2001年，為了加強對創(chuàng)新成果和知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，韓國政府對7部知識產(chǎn)權(quán)法及其相關(guān)法律進(jìn)行了修改和完善，以保障韓國企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新積極性。

韓國是一個高度自由化的市場經(jīng)濟體，企業(yè)之間競爭激烈，而為了在激烈的市場競爭中存活并發(fā)展壯大，企業(yè)自身也有著強烈的技術(shù)創(chuàng)新需求。同時韓國企業(yè)非常重視品牌價值的積累，加上韓國政府對于保護(hù)產(chǎn)權(quán)非常重視，使得企業(yè)有足夠的動力去發(fā)展新產(chǎn)品，這種發(fā)展模式密切了生產(chǎn)與科研的關(guān)系，加速了科研成果向?qū)嶋H生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，客觀上促進(jìn)了韓國技術(shù)創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。

韓國政府在不同時期，先后注重對鋼鐵、汽車、半導(dǎo)體等重點行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和扶持，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，已經(jīng)涌現(xiàn)出一大批大型跨國企業(yè)，如三星集團、現(xiàn)代汽車集團等知名企業(yè)。近年來，韓國企業(yè)投入的研發(fā)經(jīng)費約占韓國全部研發(fā)經(jīng)費的75%，該比重超過了美國、德國等西方發(fā)達(dá)國家，而韓國的專利數(shù)量也是連續(xù)上升（表8），2016年企業(yè)授權(quán)專利數(shù)達(dá)到52，149件，占韓國當(dāng)年專利授權(quán)總數(shù)的76%［17］。

5 對我國創(chuàng)新型國家建設(shè)的啟示

5．1 重視科技立法，為科技管理及科研活動提供法理依據(jù)

韓國非常重視用科技法規(guī)對科研活動進(jìn)行規(guī)范，有關(guān)科學(xué)技術(shù)的法律已有200余部，占韓國法律法規(guī)的四分之一。主要的科技法律有1989年出臺的《基礎(chǔ)科學(xué)研究振興法》、1997年頒布的《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新特別法》和2001年制定的《科學(xué)技術(shù)基本法》等。這些法律在更好地為科技創(chuàng)新服務(wù)的同時，還加強了政府制定、實施創(chuàng)新政策和科技政策的宏觀調(diào)控能力，健全和完善了國家科技發(fā)展和創(chuàng)新體系。

韓國的科技法律法規(guī)條文內(nèi)容詳細(xì)，并且有實施令和實施細(xì)則相匹配，對韓國科技政策制定、計劃設(shè)定和實施、各機構(gòu)的職責(zé)和工作內(nèi)容有著非常明晰的界定，并且韓國政府會對科技法律法規(guī)不斷進(jìn)行修訂，以保證韓國科技在各個流程和環(huán)節(jié)都能夠做到有法可依、有法必依。反觀中國，也有科技進(jìn)步法等科技法律法規(guī)，但是與韓國相比，中國的法規(guī)更多的是起著政策引導(dǎo)作用，而對具體的科技發(fā)展體系構(gòu)建、機構(gòu)職責(zé)、計劃設(shè)定和執(zhí)行等方面缺乏明確的界定，這就容易造成對相關(guān)條文進(jìn)行過度解讀或者誤讀的現(xiàn)象發(fā)生。因此，建議我國對科技進(jìn)步法進(jìn)行修訂，或者出臺類似于韓國《科學(xué)技術(shù)基本法》那樣的科技類根本大法，對我國的科技體系建設(shè)、發(fā)展和工作內(nèi)容進(jìn)行明確的說明，為國家創(chuàng)新體系的建設(shè)提供有力的法律保障。

5．2 強調(diào)科技管理體制改革，探索符合本國國情的科技發(fā)展道路

韓國科技管理部門雖然幾經(jīng)重組，但是始終沒有動搖韓國科技管理部門在科技政策、規(guī)劃和計劃中的主導(dǎo)地位，并且科技管理部門的地位日益提高。目前，韓國所有的國家科技規(guī)劃、執(zhí)行和評估工作都集中在以國家科學(xué)技術(shù)咨詢會議和科學(xué)技術(shù)信息通信部為中心的政府部門。管理權(quán)力的高度集中，有效保證了科技政策和科技活動的順利開展和高效運行。李明博政府對科技部門進(jìn)行改革的初衷是想要拆分科技部，將基礎(chǔ)科研和產(chǎn)業(yè)研究分開，我國當(dāng)年也有如此論調(diào)。但是事實證明，這樣不僅沒能達(dá)到目的，反而對實際科研情況造成了很多困擾。

對于中國、韓國這樣的集中制科技管理體系國家，與實行分散管理的美國等國家國情不同，所以為了保證科技政策的延續(xù)性和專業(yè)化管理職能，中韓兩國都必須堅持集中型國家科技計劃管理體制。

5．3 健全國家科技預(yù)測、科技水平評價及科技信息統(tǒng)計機制

韓國建立了專門的科技預(yù)測和技術(shù)水平預(yù)測機構(gòu)。這些機構(gòu)在韓國的科技政策決策中起著重要的支撐作用。建議我國以現(xiàn)有的科技戰(zhàn)略研究單位（如科技部下屬的中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院和中國科學(xué)技術(shù)信息研究所、中國科學(xué)院下屬的科技戰(zhàn)略咨詢研究院等單位）為依托，建立適合中國國情的科技戰(zhàn)略研究綜合體系。同時，為科學(xué)技術(shù)發(fā)展長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)在法律框架內(nèi)以法律條文的形式，賦予戰(zhàn)略研究和科技信息機構(gòu)明確的職責(zé)，提高科技預(yù)測及技術(shù)水平評價的能力。

在法律條文框架內(nèi)，韓國每年都進(jìn)行名目繁多的科學(xué)技術(shù)統(tǒng)計，對于這些統(tǒng)計信息，韓國采取完全開放和共享的態(tài)度，不僅讓業(yè)內(nèi)人士能夠參與，也讓普通國民能夠接觸并了解國家科技發(fā)展的政策和計劃實施的現(xiàn)狀。譬如在科技水平評價中，就加入了對民眾的調(diào)研，以及新聞媒體等公眾平臺信息的反饋。同時，以韓國科學(xué)技術(shù)企劃評價院為代表的科技管理部門，在其網(wǎng)站上及時公布各種國家科技政策、科技計劃及各項調(diào)查數(shù)據(jù)。反觀我國的科技統(tǒng)計，信息并不完全公開，很多是以出版書籍的形式進(jìn)行流通，這就限制了公眾參與。在保證不泄露國家各級科技秘密的前提下，現(xiàn)階段可考慮適當(dāng)放寬公布科技統(tǒng)計信息，擴大科技政策的影響力，體現(xiàn)科技進(jìn)步對社會經(jīng)濟發(fā)展的促進(jìn)作用，激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力。

5．4 保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力

韓國當(dāng)初并沒有走自主創(chuàng)新之路，而是選擇了先技術(shù)引進(jìn)、再模仿制造的道路，但是隨著經(jīng)濟和技術(shù)水平發(fā)展到一定程度，韓國政府開始注重引導(dǎo)企業(yè)走自主創(chuàng)新之路。在鼓勵企業(yè)競爭的同時，韓國政府也注意對企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)。比如韓國政府會牽頭組織企業(yè)購買民間專利，同時給予補貼，在企業(yè)開發(fā)專利產(chǎn)品之后，政府優(yōu)先購買，保證企業(yè)能夠推廣獲利，因此，在韓國擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的品牌，成為創(chuàng)業(yè)者最原始的動力。同時，韓國政府給予企業(yè)很多優(yōu)惠政策，培養(yǎng)企業(yè)自主創(chuàng)新意識，并鼓勵企業(yè)間合并，淘汰落后產(chǎn)能。而我國由于種種原因，在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)上一直顯得較為薄弱，國民保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的意識較為缺乏。因此了，我國應(yīng)加強對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，對于侵犯知識產(chǎn)權(quán)的個人或單位，必須從重從嚴(yán)從快進(jìn)行處罰，在全社會確實形成知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的良好氛圍，讓自主創(chuàng)新者能夠免除后顧之憂，全身心地投入到自主創(chuàng)新活動中，從而激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力。

5．5 引入市場競爭，促進(jìn)創(chuàng)新型企業(yè)成長

韓國政府鼓勵企業(yè)間的合理競爭，從而達(dá)到激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新活力。在“鯰魚效應(yīng)”的帶動下，韓國企業(yè)也積極主動地尋求和發(fā)展自主創(chuàng)新技術(shù)。而我國人口眾多，勞動力價格低廉，大部分企業(yè)依賴購買現(xiàn)有技術(shù)就可以保證企業(yè)盈利，所以對于投入研發(fā)經(jīng)費缺乏動力，對于研發(fā)活動的重要性缺乏預(yù)見。國內(nèi)一些行業(yè)雖然獲得了國家在各方面的扶持政策，但是由于企業(yè)自身創(chuàng)新動力不強，加之長期依賴政策保護(hù)，習(xí)慣于在低技術(shù)水平上進(jìn)行簡單模仿，導(dǎo)致企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的動力，反觀有些積極參加國際競爭的中國企業(yè)卻在激烈的市場競爭中得到了飛速發(fā)展。我國可借鑒韓國發(fā)展經(jīng)驗和政策，強化競爭機制，促進(jìn)創(chuàng)新型企業(yè)的成長，營造企業(yè)自主創(chuàng)新的競爭環(huán)境。