蔡如鵬

人口政策此前的調(diào)整效果均不如預(yù)期，這次的鼓勵能否激發(fā)出更強(qiáng)的生育意愿，仍然存疑

近日，遼寧省政府出臺文件表示，將完善生育家庭稅收、教育、社會保障、住房等政策，探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策，完善計(jì)劃生育獎勵假制度和配偶陪產(chǎn)假制度等，成為第一個提出鼓勵生育政策的省份。

此舉的背后，是自2016年全面放開二孩政策實(shí)施兩年多來，中國出生人口數(shù)遠(yuǎn)不及預(yù)期的尷尬。

有專家預(yù)計(jì)，隨著人口出生率的不斷降低，將有更多的地區(qū)效仿遼寧，加入鼓勵生育的行列。他們認(rèn)為，當(dāng)前中國的人口政策已經(jīng)走到面臨重大調(diào)整的關(guān)口，如不及時調(diào)整，人口下降很可能將成為阻礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大因素。

生育意愿下降

中國自2016年1月1日起，開始實(shí)施全面放開二孩政策。當(dāng)年，全國出生人口為1786萬，比2015年多出生131萬人，成為2000年以來出生人口最多的年份。但這一增勢并沒有得到延續(xù)。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年全國出生人口1723萬人，比2016年減少了63萬。在這1700多萬新生兒中，有超過一半都是二孩，一孩的比例只有四成多一點(diǎn)。與2016年相比，二孩的人數(shù)增加了162萬，一孩則減少了249萬。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授蘇劍分析，一孩的生育主體是80后、90后，一孩比例下降，說明中國新生代的生育愿望已經(jīng)很弱，同時這一類育齡婦女人口數(shù)也在大幅度下降。這意味著在目前的人口政策下，中國人口出生基本上不具備可持續(xù)性，未來中國的出生人口還將繼續(xù)快速下降。

針對二孩數(shù)有所增加，蘇劍認(rèn)為，目前二胎增加主要是70后、80后婦女搶生的結(jié)果。這類搶生應(yīng)該集中在二孩政策放開后的兩三年，此后這類生育行為將消失。因此，2018年或者最晚2019年，二孩數(shù)量將大幅度減少。

蘇劍的觀點(diǎn)得到了不少學(xué)者的認(rèn)可。他們認(rèn)為，2016年出生人數(shù)突然上升很可能是一次性的，因?yàn)榈却诙サ姆驄D在政策改變后馬上利用了該政策。但隨著上述群體生育意愿的集中釋放，二孩的數(shù)量會出現(xiàn)明顯的下降。

陜西省統(tǒng)計(jì)局日前發(fā)布報(bào)告稱，2017年該省生育二孩婦女近八成為25-34歲的育齡婦女，但隨著時間推移，未來幾年這部分育齡婦女的生育意愿逐漸釋放后，新進(jìn)入這部分年齡組的育齡婦女人數(shù)逐漸減少，二孩出生人數(shù)也會下降。

人口大省河南的情況也非常類似。該省統(tǒng)計(jì)局的分析報(bào)告顯示，2017年全省二孩出生人數(shù)首次超過一孩。未來幾年河南省人口發(fā)展的基本特征是人口總量緩慢增長，人口出生率逐年下降，老齡化進(jìn)程加快，勞動力資源所占比重逐年下降，人口紅利將逐漸減弱。

中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州領(lǐng)導(dǎo)的課題組，曾承擔(dān)了原國家衛(wèi)計(jì)委委托的“單獨(dú)二孩”“全面二孩”政策影響預(yù)判研究工作。他告訴《中國新聞周刊》，“二孩政策實(shí)施以來，二孩出生人數(shù)在預(yù)期內(nèi)，但新生兒的總數(shù)卻低于預(yù)期?！?/p>

王廣州說，這主要是由于一孩生育率下降過快造成的。“總的來看，二孩出生數(shù)量的增加和一孩出生數(shù)量的減少，二者相抵，造成總和生育率提升不明顯。”

全面放開二孩后，第二年出生人口數(shù)就出現(xiàn)下降，生育率遠(yuǎn)不如預(yù)期，這出乎很多人的預(yù)期?！罢l也沒料到老齡化會來得這么快，現(xiàn)實(shí)比以往預(yù)估的更嚴(yán)峻。”北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華分析，政策決策者和生育群體思維方式的差異，是造成落差的重要原因。

“改革開放40年，除了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來生育觀念的改變。部分年輕人已經(jīng)改變了生育觀，不認(rèn)為孩子多了是一件好事，在觀念上對生一個孩子或者不婚、裸婚、同性婚都更加包容。”陸杰華說。

這位社會學(xué)者認(rèn)為，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在不斷影響生育意愿?！氨热鐡嵊⒆拥某杀驹絹碓礁撸欢€城市的高房價，都成為生育上一個不可逾越的鴻溝。此外，大部分年輕人具有多樣性的人生目標(biāo)，人生目標(biāo)多元了，不見得就認(rèn)為生孩子或者多生孩子是其必經(jīng)的事情。社會保障體系的逐漸完善，也使得過去養(yǎng)兒防老觀念逐步弱化?！?/p>

在王廣州看來，生育意愿下降，不是單一政策問題，而是多項(xiàng)因素造成的。這些因素包括隨著育齡婦女受高等教育等原因，不斷推遲生育年齡，或者生育二孩意愿降低。此外，像房價、教育支出等因素導(dǎo)致的高養(yǎng)育成本，也使得生育意愿下降。

他表示，人口生育率下降，本身屬于社會發(fā)展趨勢和規(guī)律的表現(xiàn)，生育率快速下降會導(dǎo)致人口老齡化程度快速提升，從長期看會導(dǎo)致非常突出的人口結(jié)構(gòu)性問題。因此，如何適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，制定和完善相應(yīng)的配套政策，顯得比較迫切。

出臺鼓勵政策

事實(shí)上，在遼寧省之前，全國多個地方已經(jīng)出臺了多項(xiàng)鼓勵生育的政策。

比如，天津市提出對符合二孩政策的職工增加30天生育津貼；湖北宜昌按照“限額內(nèi)報(bào)銷”辦法，“對合法生育第二個及以上孩子的對象，以縣市區(qū)為單位，落實(shí)住院分娩基本生育免費(fèi)服務(wù)，城區(qū)按每例2500元標(biāo)準(zhǔn)，并適時調(diào)整”；湖北仙桃全面實(shí)施基本生育免費(fèi)服務(wù)，對符合政策家庭，生育二孩可獲1200元補(bǔ)助。

其中，最具代表性的是新疆石河子市。為鼓勵生育二孩，今年6月，石河子市對原來的鼓勵政策進(jìn)行了升級，又出臺了5項(xiàng)新政策。這些新政策包括：二胎產(chǎn)假延長至98天；產(chǎn)假工資按用人單位上年度職工月平均繳費(fèi)工資計(jì)發(fā)；產(chǎn)前檢查算作勞動時間；可請產(chǎn)前假兩個半月，工資按80%計(jì)發(fā)；可請哺乳假3個月至1年，不影響晉級、調(diào)整工資并計(jì)算工齡。

而在之前，石河子市已經(jīng)為生二孩的家庭提供了一大波“福利”。比如，生育二孩的家庭，可領(lǐng)取順產(chǎn)500元/戶、剖宮產(chǎn)1000元/戶的住院分娩補(bǔ)助。此外，在二孩0-3歲期間，每戶還將給予適量奶粉補(bǔ)貼。

“從懷孕前后，到孕產(chǎn)期、產(chǎn)后，甚至到孩子進(jìn)入小學(xué)，都能享受到相應(yīng)的免費(fèi)服務(wù)與照料?！笔幼邮腥丝谂c計(jì)劃生育委員會相關(guān)工作人員在接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時說。之前他們經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于是否要二孩，除了經(jīng)濟(jì)方面的考量外，很多家庭更主要的顧慮，是沒有時間和精力去照顧第二個孩子，“這些政策就是為了解決廣大家長的后顧之憂”。

7月5日，遼寧第一個從省級層面提出了鼓勵生育的政策。這些政策包括推進(jìn)生育保險和基本醫(yī)療保險合并實(shí)施，完善計(jì)劃生育獎勵假制度和配偶陪產(chǎn)假制度。同時，鼓勵雇主為孕期和哺乳期婦女提供靈活工作時間安排及必要的便利條件等。

根據(jù)規(guī)劃，遼寧省的目標(biāo)是把生育率從2015年的0.9，提高到2020年的1.4、2030年的1.8。

不少學(xué)者認(rèn)為，這一政策是遼寧人口形勢發(fā)展的必然。

“生育率更低、老齡化更嚴(yán)重、流動外遷加劇等問題，都集中體現(xiàn)在這一個過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期國營企業(yè)發(fā)展較好的省份上?！蓖鯊V州在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，遼寧的現(xiàn)狀只是當(dāng)下中國的一個縮影，未來各地可能都會出現(xiàn)這種情況。

另據(jù)媒體報(bào)道，目前國家衛(wèi)健委正在組織專家，研究在全國施行獎勵生育的可能性，測算對不同孩次家庭給予獎勵所能帶來對刺激生育的不同效果。據(jù)悉，這項(xiàng)研究預(yù)計(jì)將在今年年底完成，屆時可能上報(bào)有關(guān)部門。

如何鼓勵生育？

世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，降低生育率比較容易做到，但要提升生育率卻要難得多。中國該出臺什么樣的政策鼓勵生育，已經(jīng)成為學(xué)界和輿論討論的焦點(diǎn)話題。

針對目前各地已經(jīng)出臺的鼓勵政策，就有輿論認(rèn)為，這些福利主要集中在延長產(chǎn)假、生育補(bǔ)貼等方面，仍屬于“小恩小惠”，如果不能從根本上解決影響生育意愿的難題，生育率難以得到提高。

比如說，托幼問題是廣大家庭普遍關(guān)注的問題，二孩政策實(shí)施以后，相當(dāng)一部分家庭想生不敢生，就是擔(dān)心孩子生出來以后沒有人照顧。據(jù)相關(guān)研究測算，托幼問題如果得到妥善解決，二孩的出生率會提高8個百分點(diǎn)左右。

全國政協(xié)委員、原國家衛(wèi)計(jì)委副主任王培安在今年全國兩會前接受記者采訪時表示，國家有關(guān)部門正在加緊進(jìn)行調(diào)查研究，將制定國家嬰幼兒（主要指0-3歲）發(fā)展的規(guī)劃，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定推動和支持嬰幼兒事業(yè)發(fā)展的政策措施，預(yù)計(jì)今年年內(nèi)能夠出臺。

還有一些學(xué)者認(rèn)為，除了興建托兒所、提供各種生育福利之外，最根本、最重要的政策，是直接的財(cái)政補(bǔ)貼以及減免稅收。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授梁建章就提出，對于普通家庭來說，如果不通過財(cái)政補(bǔ)貼的手段降低生育成本的話，人們是不會多生的，只有真金白銀人們才會提高他們的生育意愿。

在梁建章看來，每個國家用于補(bǔ)貼有孩子家庭的財(cái)政補(bǔ)貼占GDP的比例，和這個國家的生育率成正相關(guān)?！笆澜缙渌麌叶冀o了GDP的1%～5%，獎勵生育真正比較成功的北歐國家，給了GDP的5%。所以中國很有可能至少要用GDP的2%～5%來獎勵生育，才能把生育率提升到一個相對比較好的水平。”

當(dāng)前中國的GDP是80萬億元，5%就是4萬億元。這是一個非常大的數(shù)字，但梁建章認(rèn)為，如果分?jǐn)偟街袊鴥蓛|多的孩子，每個人每年也就只有一萬多元?！拔覀冎来蟪鞘袚狃B(yǎng)小孩的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個數(shù)字，所以這個數(shù)字說起來多，但是其實(shí)不多，我們真的需要這么大的獎勵力度，才能提升一部分人的生育意愿?！?/p>

個稅優(yōu)惠也被認(rèn)為是提高生育意愿的有效政策之一。南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所教授原新在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“如果把個人個稅的起征點(diǎn)按照家庭收入情況征收的話，就是很好的支持政策。例如，一位先生的太太不工作，兩個孩子在撫養(yǎng)，掙2萬的工資，4個人一平均，起征點(diǎn)5000元不用交稅了，但是現(xiàn)在要養(yǎng)家就要交完稅后養(yǎng)家。”

今年6月，全國人大公布了個人所得稅法修正案草案（征求意見稿），提到“子女教育支出”一項(xiàng)的扣除。不過，草案并未對“子女教育支出”做詳細(xì)說明。

中國人口與發(fā)展研究中心副研究員黃匡時曾專門向全國人大遞交過報(bào)告，建議減免個稅，鼓勵生育。

他對《中國新聞周刊》說，比如每撫養(yǎng)一個孩子或每贍養(yǎng)一個老人，征稅的最低標(biāo)準(zhǔn)可以提高1000元，實(shí)際贍養(yǎng)老人的子女享受稅收減免；針對孩子的稅收減免，夫妻雙方共享，單親家庭享受全部額度。

此外，還有聲音呼吁實(shí)行“全面放開三孩”政策。今年全國兩會期間，全國人大代表、廣東國鼎律師事務(wù)所朱列玉就提交了放開三孩的議案。他認(rèn)為，只有這個辦法才能使人口穩(wěn)中有升。

朱列玉在議案中寫道，“中國生育率低于更替水平已達(dá)二十余年，如不盡快調(diào)整人口政策。增加人口，中國將會進(jìn)入低生育水平國家，故建議盡快全面放開三孩政策。”

事實(shí)上，在不少學(xué)者看來，面對新的人口發(fā)展態(tài)勢，漸進(jìn)式地調(diào)整計(jì)劃生育政策直至最后全面放開生育，已是一種必然的選擇。

全面放開生育？

改革開放后，中國的人口政策幾經(jīng)變化。1982年9月，計(jì)劃生育被定為基本國策，同年12月正式寫入憲法?！巴砘椤⑼碛?，少生、優(yōu)生”成為社會生活的常態(tài)。

2011年11月，全國各地全面實(shí)施“雙獨(dú)二孩”政策；2013年12月，一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個孩子的“單獨(dú)二孩”政策依法啟動實(shí)施；2016年1月1日，正式放開“全面二孩”。

但從實(shí)際效果看，歷次的生育政策調(diào)整并未改變?nèi)丝诎l(fā)展的基本趨勢，出生率偏低、老齡化加劇問題日益突出。

根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2015年中國總和生育率為1.62，不僅低于全球平均水平2.45，甚至還低于高收入經(jīng)濟(jì)體的1.67。2017年，中國新生嬰兒數(shù)比2016年少了63萬。與此同時，全國勞動年齡人口占比也從2016年的65.6%下降到64.9%，人口紅利不斷減少。

近年來，隨著人口形勢的不斷變化，中國的計(jì)劃生育政策要不要徹底放棄，改而實(shí)行全面放開的生育政策，一直是政府、學(xué)界與民間普遍關(guān)注和討論的一個焦點(diǎn)問題。

今年6月，中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇就在人力資源和社會保障部主管雜志《中國人力資源社會保障》上，發(fā)表了一篇題為《全面放開生育刻不容緩》的文章。呼吁調(diào)整現(xiàn)有的人口政策。

文章說，目前中國人口呈現(xiàn)出生率下降、出生規(guī)模下降、生育率下降、老齡化程度上升、經(jīng)濟(jì)主力人口萎縮的“三個下降、一個上升、一個收縮”格局，前景不容樂觀。

在周天勇看來，未來5年，中國青年人口將減少3000萬左右，經(jīng)濟(jì)主力人口收縮較大。中國有可能呈現(xiàn)出更快的老齡化速度，甚至要比日本、韓國和中國臺灣等國家和地區(qū)更快，比例更高。老齡化加快，將使經(jīng)濟(jì)增長放緩壓力進(jìn)一步加大，養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)會越來越嚴(yán)重，財(cái)政和金融體系的壓力和風(fēng)險也不斷加大。

面對嚴(yán)峻的形勢，周天勇認(rèn)為，“對生育了二胎的家庭，應(yīng)適當(dāng)給予個人所得稅退稅，從而達(dá)到鼓勵生育的目的”。此外，“由國家興辦義務(wù)托兒所和幼兒同，以降低和消除生育要放棄工作的機(jī)會成本”。

近日，關(guān)于全面放開生育政策的討論越來越多。

但與此同時，也有學(xué)者對全面放開生育后，究竟會對中國未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生什么樣的影響表示擔(dān)憂。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授李長安就認(rèn)為，一方面，全面放開計(jì)劃生育能不能遏制出生率下降的趨勢很難講，因?yàn)槭澜绺鲊慕?jīng)驗(yàn)證明，人口趨勢一旦形成，想要扭轉(zhuǎn)相當(dāng)困難；另一方面，這很可能會對全國人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響。因此，在全面放開計(jì)劃生育政策的同時，還必須未雨綢繆，加強(qiáng)對人口發(fā)展趨勢的科學(xué)預(yù)測，建立和完善人口變化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來沖擊的預(yù)防體系。