梁曼莉 王銘

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及資源稟賦及生態(tài)文明建設(shè)的多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，時(shí)間跨度大、范圍廣、技術(shù)手段要求高。如何高效地獲取大范圍內(nèi)的自然資源實(shí)物量、質(zhì)量及其變化情況，揭示自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題及隱患是審計(jì)工作面臨的亟待解決和探索的新問(wèn)題。

一、新技術(shù)使用面臨的主要問(wèn)題

自然資源資產(chǎn)審計(jì)是當(dāng)前生態(tài)文明體制建設(shè)下的審計(jì)新探索，國(guó)內(nèi)外沒(méi)有先行參考，具體的審計(jì)工作需要根據(jù)責(zé)任追究主體任職區(qū)域的自然資源稟賦情況，因地制宜，研究、試行科學(xué)高效的技術(shù)方法，完成責(zé)任追究主體任職區(qū)域在任職期間自然資源資產(chǎn)的客觀變化情況的核查以及責(zé)任取證等工作。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不同于以往的常規(guī)審計(jì)工作，它旨在監(jiān)測(cè)、核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)實(shí)物量的變化情況和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)、自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)權(quán)限及相關(guān)資金管理使用情況，總體把握領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后，所轄區(qū)域主要自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況，揭示問(wèn)題，分析原因，嚴(yán)肅查處重大失職、瀆職和重大違法、違紀(jì)、違規(guī)問(wèn)題。由于自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和特殊的時(shí)效性，致使實(shí)際審計(jì)工作的開(kāi)展面臨著諸多技術(shù)問(wèn)題。

（一）觀測(cè)與數(shù)據(jù)獲取有難度。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作是以市、縣（不包括自治區(qū)）為單位開(kāi)展的，在幾百平方公里到幾千平方公里的國(guó)土面積上，如何實(shí)現(xiàn)大面積的快速觀測(cè)，并保持統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑也是試點(diǎn)工作面臨的重要問(wèn)題之一。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作主要是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)變化情況和生態(tài)環(huán)境變化情況進(jìn)行審查，如何明晰自然資源資產(chǎn)實(shí)物其變化的原因，取得相關(guān)客觀事實(shí)依據(jù)，這是自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作面臨的核心問(wèn)題。

（二）專(zhuān)業(yè)技術(shù)較為復(fù)雜。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水資源、礦產(chǎn)資源等諸多行業(yè)和部門(mén)。如何采集面向行業(yè)的宏觀數(shù)據(jù)并科學(xué)權(quán)威地處理這些數(shù)據(jù)，從而找出查處問(wèn)題的客觀依據(jù)，也是自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作面臨的又一大難題。

（三）時(shí)空相關(guān)導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定模糊。自然資源資產(chǎn)審計(jì)查處的問(wèn)題具有時(shí)間相關(guān)性。領(lǐng)導(dǎo)任期的交替具有不確定性，自然資源資產(chǎn)管理問(wèn)題具有時(shí)間特性。如河道采砂、PM2.5問(wèn)題的暴露都具有季節(jié)性以及延續(xù)性。如何根據(jù)揭示的自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題開(kāi)展具有針對(duì)性的工作，也對(duì)審計(jì)工作提出了挑戰(zhàn)。自然資源資產(chǎn)審計(jì)查處的問(wèn)題具有空間相關(guān)性，領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任區(qū)域本身具有空間位置至特點(diǎn)，對(duì)于審計(jì)區(qū)域界定以及問(wèn)題區(qū)域界定需要綜合位置因素。

（四）傳統(tǒng)審計(jì)方法的不足。自然資源資產(chǎn)審計(jì)是一項(xiàng)全新的審計(jì)工作，傳統(tǒng)的審計(jì)方法雖然值得借鑒，但是由于所涉及領(lǐng)域自身的特點(diǎn)，傳統(tǒng)方法體現(xiàn)出諸多不足。自然資源資產(chǎn)的審計(jì)關(guān)注的是區(qū)域內(nèi)大范圍、連續(xù)性分布的各類(lèi)自然資源的現(xiàn)狀及其變化情況，需要處理的數(shù)據(jù)量大，數(shù)據(jù)格式多樣，有一定的時(shí)效性要求，且需要精確的位置信息加以輔助。

自然資源資產(chǎn)審計(jì)給傳統(tǒng)的審計(jì)工作帶來(lái)了一系列新的問(wèn)題。在數(shù)據(jù)和資料的使用方面，傳統(tǒng)審計(jì)大多使用已有的報(bào)表和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而自然資源資產(chǎn)的審計(jì)數(shù)據(jù)量大，需要使用相關(guān)的職能部門(mén)已有的分類(lèi)、分布、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)圖表、遙感影像數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)和導(dǎo)航定位數(shù)據(jù)。為了滿(mǎn)足時(shí)效性要求，需要快速有效的綜合處理這些數(shù)據(jù)，以專(zhuān)業(yè)的技術(shù)手段獲取自然資源資產(chǎn)的信息，并通過(guò)空間分析的相關(guān)算法對(duì)被審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)、核實(shí)。因此，自然資源資產(chǎn)審計(jì)必須引入新的技術(shù)方法，提高審計(jì)效率，節(jié)省人力物力資源。

二、地理信息技術(shù)的分類(lèi)

地理信息技術(shù)又稱(chēng)“3S”技術(shù)，其技術(shù)核心由遙感技術(shù)（RS）、地理信息系統(tǒng)技術(shù)（GIS）和全球?qū)Ш蕉ㄎ患夹g(shù)（GNSS）三大地學(xué)技術(shù)組成。地理信息技術(shù)可以很好地解決自然資源資產(chǎn)審計(jì)所面臨的技術(shù)問(wèn)題，將審計(jì)人員從傳統(tǒng)的審計(jì)模式中解放出來(lái)，極大提高審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的精準(zhǔn)度和工作效率。

（一）遙感技術(shù)。遙感技術(shù)依據(jù)地物對(duì)太陽(yáng)光電磁波普吸收的差異，通過(guò)成像手段來(lái)客觀反映地球表面的客觀情況。其具有大面積的同步觀測(cè)特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)遙感影像幅寬范圍內(nèi)的同步觀測(cè)；具有時(shí)效性特點(diǎn)，獲取信息的速度快，周期短，可根據(jù)衛(wèi)星軌道性質(zhì)實(shí)現(xiàn)地表區(qū)域的持續(xù)性監(jiān)測(cè)或周期性監(jiān)測(cè)；具有數(shù)據(jù)的綜合性和可比性特點(diǎn)，能動(dòng)態(tài)反映地面事物的變化，遙感探測(cè)能周期性、重復(fù)地對(duì)同一地區(qū)進(jìn)行對(duì)地觀測(cè)，這有助于人們通過(guò)所獲取的遙感數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)并動(dòng)態(tài)地跟蹤地球上許多事物的變化；具有經(jīng)濟(jì)性，傳統(tǒng)獲取地表信息，多依靠測(cè)繪手段，耗時(shí)費(fèi)力，成本巨大。遙感技術(shù)獲取信息受條件限制少，不受氣候條件和自然環(huán)境的影響，可以深入到自然條件惡劣或無(wú)人區(qū)域。

特別需要指出的是，遙感技術(shù)可根據(jù)遙感探測(cè)所獲取的是同一時(shí)段、覆蓋大范圍地區(qū)的遙感數(shù)據(jù)來(lái)綜合地展現(xiàn)地球上許多自然與人文現(xiàn)象，宏觀地反映地球上各種事物的形態(tài)與分布，真實(shí)地體現(xiàn)地質(zhì)、地貌、土壤、植被、水文、人工構(gòu)筑物等地物的特征，全面地揭示了地理事物之間的關(guān)聯(lián)性。并且這些數(shù)據(jù)在時(shí)間上具有相同的現(xiàn)勢(shì)性。同時(shí)還可以根據(jù)時(shí)相變化來(lái)探測(cè)地物變化信息。

自然資源審計(jì)中可以以遙感影像為數(shù)據(jù)源，獲取領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的客觀時(shí)空分布狀況，通過(guò)多時(shí)相持續(xù)性監(jiān)測(cè)獲取自然資源資產(chǎn)時(shí)空變化信息，最終反映實(shí)際的自然資源資產(chǎn)時(shí)空分布和變化情況。

（二）GIS技術(shù)。GIS是一種特定的空間信息系統(tǒng)，是在計(jì)算機(jī)軟硬件系統(tǒng)的支撐下，對(duì)整個(gè)或部分地球表層（包括大氣層）空間中的有關(guān)地理信息分布質(zhì)量、儲(chǔ)量數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)、管理、處理分析、顯示和描述的技術(shù)系統(tǒng)。地理信息系統(tǒng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在獨(dú)特的空間數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和有效的數(shù)據(jù)集成，豐富的地理空間分析功能，快速的空間定位搜索和復(fù)雜的空間查詢(xún)功能，強(qiáng)大的圖形生成和可視化表達(dá)手段，地理過(guò)程演化模擬和空間決策支持功能等。

借助地理信息平臺(tái)，通過(guò)定位、對(duì)比、計(jì)算及綜合分析方法可以得出自然資源的數(shù)量、變量、質(zhì)量、屬性等信息。GIS技術(shù)在“3S”技術(shù)體系中扮演著大腦的角色，是數(shù)據(jù)處理和分析中心。統(tǒng)計(jì)分析和數(shù)據(jù)空間可視化展示、空間疊加分析、緩沖區(qū)分析、查詢(xún)分析等功能可以為自然資源資產(chǎn)審計(jì)業(yè)務(wù)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

在自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作中，內(nèi)業(yè)借助RS技術(shù)和GIS技術(shù)核實(shí)自然資源資產(chǎn)客觀變化情況，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行取證，并有必要在確定疑點(diǎn)區(qū)域的基礎(chǔ)上，通過(guò)地位測(cè)繪技術(shù)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)可疑區(qū)域情況。

三、地理信息技術(shù)在實(shí)際中的應(yīng)用

應(yīng)用國(guó)產(chǎn)高分衛(wèi)星影像地物識(shí)別技術(shù)，核實(shí)縣域耕地和基本農(nóng)田面積數(shù)據(jù)真實(shí)性。通過(guò)對(duì)審計(jì)區(qū)域內(nèi)各時(shí)間節(jié)點(diǎn)衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)時(shí)序監(jiān)測(cè)分析，掌握審計(jì)期間區(qū)域耕地分布和基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)際情況，審查土地資源管理的約束性指標(biāo)以及目標(biāo)責(zé)任制完成情況，主要包括區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)完成情況，進(jìn)而核實(shí)本級(jí)政府與上級(jí)人民政府簽訂的年度耕地及基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)中基本農(nóng)田保護(hù)面積數(shù)據(jù)的真實(shí)性和合規(guī)性，是否存在以次充好、隨意增減和數(shù)據(jù)做假的問(wèn)題。操作步驟如下：

（一）采集被審計(jì)單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)形成審計(jì)比對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)調(diào)閱采集審計(jì)區(qū)域內(nèi)國(guó)土部門(mén)審計(jì)相關(guān)年度土地變更調(diào)查、基本農(nóng)田劃定、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)、土地利用規(guī)劃等文件和業(yè)務(wù)矢量數(shù)據(jù)庫(kù)等資料，掌握審計(jì)區(qū)域耕地及基本農(nóng)田的面積、空間分布和近年變化數(shù)據(jù)。

（二）高分衛(wèi)星遙感影像提取審計(jì)區(qū)域土地宏觀分類(lèi)和重點(diǎn)核實(shí)對(duì)象數(shù)量、分布等矢量數(shù)據(jù)。一是高分衛(wèi)星影像前期處理。即對(duì)于原始衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)進(jìn)行影像質(zhì)量檢查、挑選、糾正、拼接、融合等前期處理，形成覆蓋整個(gè)審計(jì)域面積的多時(shí)間節(jié)點(diǎn)、多分辨率、多屬性遙感影像數(shù)據(jù)集。二是宏觀地類(lèi)分布數(shù)據(jù)提取。即采用面向?qū)ο竽Ｐ图叭斯じ深A(yù)的方法，利用專(zhuān)業(yè)GIS分析處理軟件提取審計(jì)區(qū)域內(nèi)耕地、林地、水域和建設(shè)用地等主要地類(lèi)的分布和面積數(shù)據(jù)。三是野外數(shù)據(jù)測(cè)繪采樣，主要包括樣線和樣方等取樣。即采用分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方式，設(shè)計(jì)采樣線，以及確定樣方的數(shù)量、位置和大小，按照野外采樣操作規(guī)程進(jìn)行采樣，填寫(xiě)野外采樣表和矢量屬性表；四是提升分類(lèi)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，即通過(guò)野外調(diào)查樣地進(jìn)行分析不斷檢查與改進(jìn)，提高結(jié)果數(shù)據(jù)的質(zhì)量和準(zhǔn)確度。五是根據(jù)影像作業(yè)塊的分類(lèi)、合并結(jié)果數(shù)據(jù)，按縣級(jí)各類(lèi)型生成面積統(tǒng)計(jì)，并進(jìn)行土地用地著色、制圖，形成審計(jì)區(qū)域宏觀地類(lèi)分布面積矢量數(shù)據(jù)庫(kù)。

（三）衛(wèi)星遙感影像分析提取縣域特定作物和地類(lèi)面積數(shù)據(jù)。一是根據(jù)該縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、果業(yè)、國(guó)土以及統(tǒng)計(jì)部門(mén)提供的報(bào)告數(shù)據(jù)，結(jié)合宏觀地類(lèi)提取成果數(shù)據(jù)，評(píng)估確定特定作物遙感監(jiān)測(cè)對(duì)象，一般包括主要夏秋糧、林果、水域和建筑等，為后續(xù)分析核查耕地和基本農(nóng)田面積提供對(duì)比數(shù)據(jù)，特定對(duì)象一般選取2-3項(xiàng)為宜。二是主要依托高分衛(wèi)星數(shù)據(jù)，多光譜影像分辨率不低于8米，全色影像分辨率不低于2米，根據(jù)特定監(jiān)測(cè)對(duì)象的生長(zhǎng)覆蓋特性，選取相關(guān)時(shí)點(diǎn)和階段時(shí)序影像數(shù)據(jù)。三是野外取樣。即綜合衛(wèi)星影像質(zhì)量、審計(jì)區(qū)域面積大小和地面植被復(fù)雜度等因素，采用分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方式，設(shè)計(jì)采樣線，以及確定樣線采集點(diǎn)和樣方的數(shù)量、位置和大小，按照野外采樣操作規(guī)程進(jìn)行采樣，填寫(xiě)野外采樣表和矢量屬性表。四是特定作物和地貌的面積提取。即按照遙感分類(lèi)、分層抽樣、樣本解譯和面積推算等步驟，通過(guò)精確光譜特征識(shí)別，得出審計(jì)區(qū)域特定作物等地貌的分類(lèi)、分布和面積等數(shù)據(jù)。

（四）對(duì)比分析被審單位耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任面積數(shù)據(jù)的真實(shí)性。一是耕地面積核實(shí)，即將步驟2中宏觀地類(lèi)提取結(jié)果與該縣第二次土地調(diào)查、審計(jì)年度土地變更調(diào)查、審計(jì)年度基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)中對(duì)應(yīng)分類(lèi)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，判斷耕地、園地和林地等地類(lèi)面積、分布和年度變化等數(shù)據(jù)是否存在明顯異常，核查相關(guān)差異原因。二是基本農(nóng)田面積核實(shí)，即將步驟3中形成的特定地類(lèi)圖斑與上年度土地變更調(diào)查圖斑成果數(shù)據(jù)進(jìn)行GIS對(duì)比分析，判斷有無(wú)將非耕地或者低條件耕地劃入基本農(nóng)田的情況，形成差異圖斑和面積結(jié)果，結(jié)合統(tǒng)計(jì)部門(mén)農(nóng)、林、果等相關(guān)種植規(guī)模數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)部門(mén)和林業(yè)部門(mén)工作報(bào)告相關(guān)面積數(shù)據(jù)，綜合判斷核實(shí)基本農(nóng)田實(shí)際保有面積情況。

（五）延伸調(diào)查核實(shí)數(shù)據(jù)形成審計(jì)結(jié)論。延伸調(diào)查國(guó)土等主管部門(mén)和相關(guān)村組，驗(yàn)證相關(guān)面積差異的準(zhǔn)確性，確定是否存在基本農(nóng)田保護(hù)面積不實(shí)和數(shù)據(jù)造假的情況。分析形成上述問(wèn)題形成的原因，根據(jù)影像時(shí)間節(jié)點(diǎn)、部門(mén)職能分工、領(lǐng)導(dǎo)分工等因素綜合分析，確定相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)人員責(zé)任。上述差異以及特定作物面積監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可做為相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金延伸審計(jì)的重要線索。