鄭 琛,董 武

(北京行政學(xué)院，北京 100044)

一、京津冀應(yīng)急管理走向協(xié)同化

(一)京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是探索區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的重要抓手

2014年2月26日，習(xí)近平在北京聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)后強(qiáng)調(diào)：“實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要?！本┙蚣綉?yīng)急聯(lián)動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)三地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的重要實(shí)踐；是打通京津冀突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的大動(dòng)脈，更廣泛地激活三地應(yīng)急要素資源的必由之路；是探索區(qū)域良性互動(dòng)方式，推進(jìn)城市應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施相連相通、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補(bǔ)互促、應(yīng)急資源要素對(duì)接對(duì)流、公共科普資源共建共享、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控的重要抓手。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)最需要三地走目標(biāo)同向、措施一體、作用互補(bǔ)、利益相連的共建共享道路。京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)需要以京津冀城市群建設(shè)為載體，按照區(qū)域一體的原則，以提高三地應(yīng)急能力為重點(diǎn)、以應(yīng)急資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、構(gòu)建適用于區(qū)域聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，拓展三地在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中合作的深度和廣度。

(二) 京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是提高區(qū)域應(yīng)急管理整體能力的重要探索

區(qū)域一體化的全面推進(jìn)重塑傳統(tǒng)的政府間關(guān)系，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)加劇的同時(shí)也面臨區(qū)域公共問題的大量興起，而區(qū)域公共問題的解決依賴于區(qū)域應(yīng)急合力的形成[1](p.27)?！侗本┦小笆濉睍r(shí)期應(yīng)急體系發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步擴(kuò)大京津冀應(yīng)急管理工作的合作內(nèi)容和范圍，健全完善常態(tài)化合作交流和聯(lián)合應(yīng)急指揮工作機(jī)制，不斷細(xì)化空氣重污染、森林防火、極端天氣交通保障、防汛、地震、公共衛(wèi)生、動(dòng)植物疫情等領(lǐng)域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作流程，進(jìn)一步提高區(qū)域協(xié)同應(yīng)急處置能力?！?各地政府獨(dú)立的應(yīng)急能力不再能夠保一方平安，探索里應(yīng)外合、自動(dòng)補(bǔ)位機(jī)制，形成有力的區(qū)域聯(lián)動(dòng)合力，事關(guān)百姓福祉。三地需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作，只有加強(qiáng)區(qū)域組織協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)、健全區(qū)域應(yīng)急體制、完善法律法規(guī)、推進(jìn)區(qū)域重大防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)、加強(qiáng)區(qū)域?yàn)?zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)防范能力建設(shè)、提高區(qū)域整體防災(zāi)水平和抗災(zāi)能力、建立區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳教育長(zhǎng)效機(jī)制，才能全面提升京津冀區(qū)域抵御自然災(zāi)害和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。

二、京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的約束條件

京津冀三地的聚集性，使城市突發(fā)事件具有多樣性、時(shí)空耦合和鏈狀分布等群發(fā)性和整體聯(lián)動(dòng)性的新特征[2](pp.5-7)。加之互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代內(nèi)外環(huán)境的快速持續(xù)變化，三地應(yīng)急聯(lián)動(dòng)作為一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，面臨三個(gè)約束條件。

(一) 災(zāi)害體系與應(yīng)急管理的不對(duì)稱性

根據(jù)公共安全科學(xué)界提出的公共安全體系的“三角形”模型，突發(fā)事件、承災(zāi)載體、應(yīng)急管理是基本的三要素，其中分布著災(zāi)害要素。災(zāi)害要素既包括突發(fā)事件所蘊(yùn)含的物質(zhì)、能量和信息，也包括承災(zāi)載體所蘊(yùn)含的災(zāi)害要素，突發(fā)事件和承災(zāi)載體構(gòu)成了災(zāi)害體系。在模擬時(shí)代，強(qiáng)大的政府管理會(huì)擊敗弱小的突發(fā)事件，會(huì)迅速高效地控制承災(zāi)載體的受損范圍和影響，即使發(fā)生巨災(zāi)，如糧食危機(jī)或山洪冰雪，只要有龐大的政府干預(yù)介入，只要有負(fù)責(zé)任的干部在現(xiàn)場(chǎng)與群眾同進(jìn)退，其結(jié)果多數(shù)會(huì)朝著企穩(wěn)向好的方向發(fā)展。然而在近二十多年中，最典型的數(shù)次恐怖襲擊,破壞分子以一敵萬，給一個(gè)城市帶來的毀滅性破壞已不言而喻。這種災(zāi)害體系與應(yīng)急管理的不對(duì)稱性給京津冀三地應(yīng)急管理工作帶來的關(guān)鍵問題就是：應(yīng)急管理的投入與公共安全的水平不再成正比。具體而言，不是各地單純地增加應(yīng)急裝備的投入，單一的應(yīng)急指揮軟硬件建設(shè)，簡(jiǎn)單地提高政府工作人員應(yīng)急能力就能保證有效避免或應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

(二) 應(yīng)急管理系統(tǒng)的復(fù)雜性

應(yīng)急管理屬于一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，由大量遵從少數(shù)簡(jiǎn)單規(guī)則(如“以人為本、居安思危、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、依法規(guī)范、快速反應(yīng)、依靠科技”的原則，“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則)的管理主體組成，但不同的管理主體的應(yīng)急響應(yīng)動(dòng)作(如一個(gè)簡(jiǎn)單的上傳下達(dá)的命令和指示)能夠在突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)引發(fā)一系列行動(dòng)和連鎖反應(yīng)。一個(gè)發(fā)生在北京、天津、河北任何一地的突發(fā)事件，都會(huì)有數(shù)百位參與應(yīng)急管理的工作人員做出信息傳遞、資源調(diào)配、任務(wù)下達(dá)的簡(jiǎn)單行動(dòng)，指揮系統(tǒng)根據(jù)突發(fā)事件發(fā)展變化出現(xiàn)的新情況做出持續(xù)反應(yīng)，不斷地加工和生產(chǎn)信息，多響應(yīng)主體之間呈現(xiàn)出更強(qiáng)的異質(zhì)性、更豐富的網(wǎng)絡(luò)性、更強(qiáng)的相關(guān)性和更大的適應(yīng)性，增加了管理系統(tǒng)的復(fù)雜性。

(三) 災(zāi)害體系的不確定性

突發(fā)事件的下一刻會(huì)發(fā)生什么？承災(zāi)載體的下一步會(huì)出現(xiàn)什么狀況？沒有人能夠精確預(yù)測(cè)。已經(jīng)發(fā)生的事件常常是不確定的開端。在模擬時(shí)代，對(duì)突發(fā)事件的成功干預(yù)與預(yù)測(cè)的能力直接相關(guān)，政府可以很好地提早預(yù)測(cè)國(guó)家和社會(huì)將要發(fā)生的重大事件及可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患；但當(dāng)前在充滿復(fù)雜性的應(yīng)急管理系統(tǒng)中，一個(gè)未能預(yù)見到的下一步有可能會(huì)在短時(shí)間內(nèi)改變態(tài)勢(shì)及應(yīng)對(duì)機(jī)制。從一定程度上講，當(dāng)前災(zāi)害要素具有較強(qiáng)的不可預(yù)測(cè)性。

基于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代應(yīng)急管理面對(duì)的不對(duì)稱性、復(fù)雜性、不確定性三個(gè)新的約束條件，京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)需要新的整體性解決方案，以適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)。本研究選擇“脆弱性”的視角和工具破題，探究新條件下災(zāi)害發(fā)生時(shí)，京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的哪些環(huán)節(jié)或部位最易首先被破壞并可能導(dǎo)致系統(tǒng)整體受損。

三、京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性

京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的本質(zhì)是契約行政[3]，是組織之間形成新的協(xié)作關(guān)系。京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是在政府主導(dǎo)的區(qū)域合作模式下，北京市政府、天津市政府、河北省政府作為區(qū)域合作的主要參與方，通過簽訂《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》這樣的政府契約來推動(dòng)政府間合作的一種區(qū)域行政方式。在合作協(xié)議的框架下，形成了一系列契約型文件，逐漸形成了京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前，京津冀三地政府主要簽訂了七類聯(lián)動(dòng)協(xié)議：電力應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制(《京津冀電力應(yīng)急救援協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》)、環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制(京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議)、冰雪災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制(《京津冀冰雪災(zāi)害天氣交通保障應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案》)、空氣污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制(《京津冀核心區(qū)域空氣重污染預(yù)報(bào)會(huì)商及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案(試行)》)、安全生產(chǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制(《關(guān)于建立京津冀區(qū)域安全生產(chǎn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的協(xié)議》)、水污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制(《2017年京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控工作方案》和《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制》)、衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制(《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》)。

近年來，以“脆弱性”(Vulnerability)為核心概念的災(zāi)害研究新范式出現(xiàn)，并得到現(xiàn)實(shí)與理論界的廣泛認(rèn)同。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，脆弱性是指對(duì)危險(xiǎn)暴露程度及其易感性和抗逆力尺度的考量。即面對(duì)災(zāi)害時(shí)，自身存在較易遭受傷害和損失的因素。目前學(xué)界的共識(shí)是脆弱性一方面來源于地理、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等物理因素，另一方面來源于社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)狀況、政治體制和應(yīng)急管理的薄弱。劉鐵民鑒于我國(guó)對(duì)事故災(zāi)難的管理體制和應(yīng)急管理的實(shí)際情況，把脆弱性按來源屬性分為自然、技術(shù)、社會(huì)和管理四類[4]。本文選取公共行政學(xué)和應(yīng)急管理的學(xué)科視角：突發(fā)事件中的脆弱性產(chǎn)生于政策缺乏有效執(zhí)行、行動(dòng)能力有限，這導(dǎo)致應(yīng)急管理功能在突發(fā)事件的早期沒有得到實(shí)現(xiàn)。災(zāi)害從來都不是“自然”的產(chǎn)物，而是人類社會(huì)制度中的脆弱環(huán)節(jié)所致[5]。本文的脆弱性主要指北京、天津和河北三地，當(dāng)暴露在災(zāi)害的沖擊下時(shí)，區(qū)域易受到傷害并蒙受重大損失的系統(tǒng)特性。京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是提高區(qū)域性“有備程度”的重要舉措，也是防止在非常態(tài)情況下“組織失效”的必由之路。結(jié)合聯(lián)合國(guó)減災(zāi)委的報(bào)告《與風(fēng)險(xiǎn)共生：全球?qū)彶闇p災(zāi)行動(dòng)卷》的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，即風(fēng)險(xiǎn)=危險(xiǎn)源×脆弱性/應(yīng)對(duì)力，本文聚焦災(zāi)害演化過程的公共行政因素分析，認(rèn)為京津冀跨區(qū)域突發(fā)事件的破壞程度或風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性成正比。研究借鑒布萊克等人提出的“壓力-釋放”模型(PAR)[6](p.284)，結(jié)合應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)，提出應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制脆弱性累積的分析框架(參見圖1)。

圖1 區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制脆弱性累積的分析框架

區(qū)域性致災(zāi)因子是跨區(qū)域突發(fā)事件形成和擴(kuò)散的必要條件，而應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性是跨區(qū)域事件爆發(fā)和升級(jí)的根源，在同一致災(zāi)強(qiáng)度下，突發(fā)事件的發(fā)展和影響范圍隨著應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性增強(qiáng)而擴(kuò)大。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)脆弱性是處于動(dòng)態(tài)變化之中的，變化的壓力來自應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的事前、事中、事后全過程。區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制脆弱性累積過程受三個(gè)因素的影響，三因素之間不斷迭代將會(huì)影響突發(fā)事件的發(fā)生過程以及造成傷害的后果。第一個(gè)因素是根本因素，也是行政力量最早作用于突發(fā)事件的觸點(diǎn)，即事件處置的權(quán)力、組織結(jié)構(gòu)和相關(guān)資源的可得性，在跨區(qū)域突發(fā)事件發(fā)生前期，處置權(quán)越早明確，指揮部組成部分越科學(xué)，資源來源越易得，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性越低，更有利于阻礙突發(fā)事件的繼續(xù)發(fā)酵、衍化；如果權(quán)力、組織、資源的可得性低，聯(lián)動(dòng)機(jī)制啟動(dòng)的必要條件缺乏，就會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)脆弱性增加，同時(shí)傳導(dǎo)至第二個(gè)影響因素——?jiǎng)討B(tài)壓力。動(dòng)態(tài)壓力的因素是指應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的整體性的充分程度，是指在區(qū)域協(xié)同處理跨區(qū)域突發(fā)事件的過程中整體性共享、處理、研判事件信息的實(shí)現(xiàn)程度、各地響應(yīng)流程的統(tǒng)一程度，以及應(yīng)急響應(yīng)能力的一致性。如果信息、流程、能力這三個(gè)子要素都不缺乏，那么聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性降低，可有效增強(qiáng)突發(fā)事件響應(yīng)的時(shí)效性；如果第二階段動(dòng)態(tài)壓力的要素缺乏則會(huì)造成根本因素與動(dòng)態(tài)壓力迭代，聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性升級(jí)，進(jìn)言之，如果遇到任何不安全情景，突發(fā)事件的升級(jí)擴(kuò)散一觸即發(fā)。不安全情景是影響應(yīng)急聯(lián)動(dòng)脆弱性的第三個(gè)因素，是指應(yīng)急聯(lián)動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)響應(yīng)主體的任務(wù)、責(zé)任、邊界的收斂性。如若現(xiàn)場(chǎng)最基本的救援單位能釋放任務(wù)確定、責(zé)任清晰、邊界互明的機(jī)制，則事態(tài)可控；如各救援單位不能保證救援力量的完備性和交叉工作的協(xié)同性，則情景要素不收斂，將會(huì)使事態(tài)處于極危險(xiǎn)的境地。所以，該模型分析了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制經(jīng)受突發(fā)事件壓力層層疊加的過程，同時(shí)也表明，只要在每一個(gè)階段應(yīng)急聯(lián)動(dòng)都能較好地釋放聯(lián)動(dòng)行為即可減輕事件帶來的嚴(yán)重后果，甚至可以阻斷事件升級(jí)擴(kuò)大的動(dòng)力。

運(yùn)用區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制脆弱性累積的框架對(duì)京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)在一定程度上降低了各地分散、孤立、單一響應(yīng)機(jī)制的脆弱性，但整體的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍存在較高的脆弱性。

(一)京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的權(quán)力、組織、資源易得性較低

京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的指導(dǎo)性文件是《北京市 天津市 河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》，此協(xié)議是2014年由北京市政府應(yīng)急辦、天津市政府應(yīng)急辦、河北省政府應(yīng)急辦共同制訂的。京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)不同于2009年建立的全國(guó)首個(gè)省級(jí)區(qū)域應(yīng)急合作機(jī)制——泛珠三角區(qū)域內(nèi)9省(區(qū))應(yīng)急合作，泛珠三角合作成員是由福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9個(gè)省級(jí)城市組成，而京津冀是由一個(gè)省、兩個(gè)直轄市組成，同時(shí)直轄市之一是首都，三地組成結(jié)構(gòu)的特殊性決定了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的難度非常大。京津冀地理位置的特殊性決定了跨區(qū)域突發(fā)事件情景的復(fù)雜性，一旦多災(zāi)種、多風(fēng)險(xiǎn)要素的巨災(zāi)發(fā)生，影響范圍之廣、影響程度之深難以預(yù)料，在處置的第一時(shí)間需要得到授權(quán)級(jí)別之高、需要構(gòu)建指揮組織之強(qiáng)、需要調(diào)動(dòng)資源范圍之廣，靠目前的三地應(yīng)急辦簽訂的合作協(xié)議遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能得到及時(shí)和充分的指導(dǎo)、規(guī)范和滿足，這增加了京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性。

(二) 京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的信息、流程、能力整合性低

三地應(yīng)急辦層面的合作機(jī)制主要有聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、合作交流機(jī)制和聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議由三地輪流主辦，2014年8月簽署協(xié)議并召開第一次聯(lián)席會(huì)議，2015年10月23日在天津召開了第二次聯(lián)席會(huì)議，至今未見第三次聯(lián)席會(huì)議的舉辦。分析原因，京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒有常設(shè)的組織管理機(jī)構(gòu)，合作協(xié)議中規(guī)定“主辦方設(shè)秘書處，負(fù)責(zé)會(huì)議籌備組織，牽頭落實(shí)聯(lián)席會(huì)議決定的各項(xiàng)工作”，這樣就沒有一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)、常設(shè)秘書長(zhǎng)、常設(shè)的秘書處辦公地點(diǎn)負(fù)責(zé)三地跨區(qū)域重大突發(fā)事件信息的報(bào)備、跟蹤、接收?qǐng)?bào)告與傳遞，影響應(yīng)急響應(yīng)工作流程的整合、應(yīng)急能力的交流、互補(bǔ)和強(qiáng)化。常態(tài)下沒有組織負(fù)責(zé)提交供三地總結(jié)反思的區(qū)域應(yīng)急管理合作情況的報(bào)告和建議，非常態(tài)下缺乏常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)快速有效地啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)流程，增加了京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性。

現(xiàn)有京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制基本做到了系統(tǒng)內(nèi)跨區(qū)域合作，但是跨地區(qū)同時(shí)跨部門的穩(wěn)定協(xié)作關(guān)系尚未形成，這就給復(fù)合型突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)增加了機(jī)制的脆弱性。當(dāng)前電力系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)、安全生產(chǎn)系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制已有探索，集中在松散的會(huì)商決策機(jī)制、調(diào)度指揮機(jī)制、資源支援機(jī)制、新聞宣傳機(jī)制，但跨系統(tǒng)的信息、流程、能力共享機(jī)制有待進(jìn)一步完善，跨領(lǐng)域的社會(huì)資源需要整體性整合，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的互聯(lián)互通在區(qū)域多部門之間尚有一條鴻溝，將會(huì)是影響應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織脆弱性的重要因素。

(三) 京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的任務(wù)、責(zé)任、邊界收斂性低

當(dāng)特別重大、重大跨區(qū)域突發(fā)事件發(fā)生后，聯(lián)動(dòng)機(jī)制不斷受到上述根本因素、動(dòng)態(tài)因素的壓力，極有可能使三地的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)置于不安全的情景中，這時(shí)最后一道關(guān)卡就是各地各單位對(duì)聯(lián)動(dòng)任務(wù)、責(zé)任、邊界的明確程度。所謂應(yīng)急聯(lián)動(dòng)任務(wù)、責(zé)任、邊界的收斂狀態(tài)，是三地各任務(wù)模塊達(dá)到既相互銜接又沒有交叉的均衡狀態(tài)。目前，京津冀首份省級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案是2016年印發(fā)的《京津冀冰雪災(zāi)害天氣交通保障應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案》，預(yù)案在第2部分組織領(lǐng)導(dǎo)中規(guī)定了成員單位及其職責(zé)，包括三地應(yīng)急辦負(fù)責(zé)信息聯(lián)動(dòng)，三地交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)啟動(dòng)預(yù)案，三地公安交管部門負(fù)責(zé)交通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，三地氣象部門負(fù)責(zé)信息通報(bào)，三地宣傳部門負(fù)責(zé)輿情引導(dǎo)信息發(fā)布，三地屬地政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)物資、統(tǒng)籌后勤等任務(wù)，同時(shí)三地公安、民政、商務(wù)、衛(wèi)生、部隊(duì)、武警、鐵路、民航等參與聯(lián)動(dòng)，相關(guān)企業(yè)參與鏟冰除雪作業(yè)、交通運(yùn)輸、社會(huì)清障，貫穿預(yù)案始終的是屬地政府負(fù)責(zé)制。整合的前提是模塊分工足夠徹底。目前，京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)在各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)上仍未統(tǒng)一，造成了聯(lián)動(dòng)各階段面臨情境差距。例如天津市為了實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域內(nèi)重污染天氣應(yīng)對(duì)行動(dòng)的統(tǒng)一，自2013年至2016年11月對(duì)天津重污染天氣應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了三次修訂，對(duì)預(yù)警分級(jí)、啟動(dòng)條件進(jìn)行了修改和完善才實(shí)現(xiàn)了京津冀及周邊地區(qū)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)對(duì)行動(dòng)的統(tǒng)一。所以，面對(duì)特別重大和重大跨區(qū)域突發(fā)事件，三地在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上的稟賦不同，面臨的人口、交通、輿論壓力不同，醫(yī)療救助、救援物資、應(yīng)急裝備方面的優(yōu)劣勢(shì)皆不同，三地在自助基礎(chǔ)上的互助機(jī)制就存在多種救援組合方式、先后順序、輕重緩急的問題，這時(shí)條塊之間的任務(wù)、責(zé)任，聯(lián)動(dòng)的邊界問題將會(huì)凸顯，增加應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性。

四、京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制走向“指南針”模式

通過上述分析，在傳統(tǒng)的“預(yù)測(cè)-應(yīng)對(duì)”式應(yīng)急管理理念下，通過制定完備的應(yīng)急行動(dòng)地圖(類似于《京津冀冰雪災(zāi)害天氣交通保障應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案》的跨區(qū)域重特大突發(fā)事件預(yù)案)能夠提供應(yīng)急響應(yīng)的有效路徑；但在當(dāng)前京津冀深度合作背景下，構(gòu)建全面的突發(fā)事件情境可操作性較低，這決定了發(fā)布一份準(zhǔn)確同時(shí)具有時(shí)效性的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案難度極高，因此本文認(rèn)為未來京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制遵循的路徑應(yīng)當(dāng)是“指南針”模式。在不斷變化的復(fù)雜系統(tǒng)中嘗試用“地圖”進(jìn)行描述和規(guī)劃本身已存在陷阱，更無法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)已成為重要基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。用一個(gè)詳細(xì)的計(jì)劃來指導(dǎo)日新月異的北京、天津和河北三地可能出現(xiàn)的突發(fā)事件幾乎是不可能的，即使可以實(shí)現(xiàn)也會(huì)帶來不必要的高成本。地圖意味著掌握詳細(xì)的地形信息以及最佳的路徑，而指南針更靈活，每一個(gè)持有者都可以發(fā)揮最大的創(chuàng)造性和自主性，比起在既定的線路上前進(jìn)，可以更快找到出路抵達(dá)終點(diǎn)。應(yīng)對(duì)跨區(qū)域的突發(fā)事件，各地、各參與單位、各承擔(dān)主體，使用“聯(lián)動(dòng)指南針”找準(zhǔn)方向，將三地組織、資源、信息、能力、任務(wù)、責(zé)任凝聚在同一個(gè)目標(biāo)下，探索更豐富的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，更加充分、有效地導(dǎo)航繞過障礙，不需要每一次都回到聯(lián)動(dòng)的原點(diǎn)重新決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、執(zhí)行，要比按圖索驥更有價(jià)值，更有利于降低應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性。

(一)優(yōu)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)開啟邏輯——提高資源易得性

“指南針”模式的第一個(gè)功能就是要實(shí)現(xiàn)在突發(fā)事件情勢(shì)不明朗的情況下，各單位皆明晰應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間采取怎樣的有效行動(dòng)。朱彧在《萍洲可談》中評(píng)述北宋廣州航海興旺的盛況時(shí)說道：“舟師識(shí)地理，夜則觀星，晝則觀日，陰晦觀指南針”，指南針是一舟人命所系。突發(fā)事件早期最大的特點(diǎn)就是“事態(tài)陰晦”，不明朗，而早期也是事件處置的關(guān)鍵時(shí)期。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的脆弱性就源于政策缺乏有效執(zhí)行，行動(dòng)能力有限，應(yīng)急管理功能在突發(fā)事件的早期沒有得到實(shí)現(xiàn)。這就需要各相關(guān)單位在跨區(qū)域突發(fā)事件爆發(fā)的第一時(shí)間按照聯(lián)動(dòng)中心的統(tǒng)一部署和要求接入聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)，及時(shí)共享事件信息，有效聚合決策需求，全面研判事件演化的風(fēng)險(xiǎn)，綜合提出關(guān)鍵的決策議題，進(jìn)入統(tǒng)一的決策流程，整合京津冀各地區(qū)各部門信息、人力和物資，在事件初期提高處置的科學(xué)性，減少因?yàn)樗缮⒅笓]產(chǎn)生的溝通成本、協(xié)調(diào)成本和決策成本，減少事件進(jìn)一步演化升級(jí)的概率。

(二) 構(gòu)建制度化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)生成機(jī)制——提高組織整合性

“指南針”模式的第二個(gè)功能是確定跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)中的角色分配問題。元代編制的“羅盤針路”將船行到什么地方，采用什么針位，一路航線都一一標(biāo)識(shí)清晰，保證了海上絲綢之路的安全無虞。京津冀區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生的突發(fā)事件情況復(fù)雜，多主體、多目標(biāo)、多階段特點(diǎn)明顯，需要聯(lián)動(dòng)中心設(shè)計(jì)任務(wù)分解、責(zé)權(quán)轉(zhuǎn)移、行動(dòng)協(xié)同的責(zé)權(quán)配置機(jī)制，通過權(quán)責(zé)配置的指南針有效規(guī)范和指導(dǎo)多主體協(xié)同合作的應(yīng)急行動(dòng)。構(gòu)建制度化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)生成機(jī)制，可以探索現(xiàn)場(chǎng)指揮官制度。目前京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案中只有對(duì)啟動(dòng)預(yù)案的規(guī)定，并無構(gòu)建統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的要求。預(yù)案中規(guī)定“各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制一般采用視頻會(huì)議會(huì)商形式，組織、指揮、協(xié)調(diào)三地冰雪災(zāi)害天氣交通保障應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作”，但針對(duì)跨區(qū)域突發(fā)事件沒有明確的指揮部生成流程。統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)來源于統(tǒng)一核心的指揮權(quán)，科學(xué)的聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)來源于核心現(xiàn)場(chǎng)指揮權(quán)對(duì)于各地參與部門的選擇和配置。目前預(yù)案中強(qiáng)調(diào)屬地化綜合研判，但責(zé)權(quán)清晰的整體性研判機(jī)制勢(shì)在必行，冬奧會(huì)京津冀深度合作背景下的三地協(xié)同應(yīng)急不同于松散的區(qū)域支援合作，需要由聯(lián)動(dòng)指揮部統(tǒng)一調(diào)配組織力量，組建聯(lián)動(dòng)中樞，制定并達(dá)成聯(lián)動(dòng)計(jì)劃，直至聯(lián)動(dòng)結(jié)束。

(三)部署模塊化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織配置規(guī)則——提高權(quán)責(zé)收斂性

“指南針”模式的第三個(gè)功能是在其他輔助決策系統(tǒng)失靈的條件下，可以為現(xiàn)場(chǎng)救援主體提供科學(xué)有效的決策和行動(dòng)支持，即通過部署模塊化的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織配置規(guī)則，使每一支應(yīng)急隊(duì)伍都成為一個(gè)五臟俱全的行動(dòng)體，保證聯(lián)動(dòng)最末端主體的可靠性。此功能類似于電子羅盤彌補(bǔ)GPS信號(hào)受制于地形、地物遮擋，在導(dǎo)航、定位、測(cè)速、定向方面導(dǎo)致精度降低甚至失靈的問題，做到“丟星不丟向”。條塊的行政組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)我國(guó)常態(tài)化行政職能的履行和中央與地方關(guān)系的處理，但是不利于非常規(guī)突發(fā)事件的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)。目前的跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，囿于上下級(jí)、地區(qū)間政府部門領(lǐng)導(dǎo)與控制的關(guān)系，形成了多指揮層級(jí)、寬指揮幅度的組織結(jié)構(gòu)，不利于突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)對(duì)決策和行動(dòng)“穩(wěn)、準(zhǔn)、快”的要求，會(huì)產(chǎn)生部門協(xié)同的大量無效成本。所以，京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)需要在對(duì)三地資源綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立“模塊化應(yīng)急能力數(shù)據(jù)庫”“模塊化應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫”和“模塊化應(yīng)急任務(wù)數(shù)據(jù)庫”，這是導(dǎo)引應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的第三個(gè)“指南針”。任務(wù)、能力、資源的模塊化配置可以有效避免聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)隨事件發(fā)展演化帶來組織協(xié)作關(guān)系改變、增加合作成本和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的脆弱性。隨著救援需求、救援環(huán)境的改變，救援現(xiàn)場(chǎng)可以靈活進(jìn)行“任務(wù)-能力-資源”模塊的科學(xué)重組，調(diào)整確定協(xié)作模塊和協(xié)作結(jié)構(gòu)下的具體部門配置，而無需構(gòu)建一套新的聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)、聯(lián)動(dòng)關(guān)系和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

五、結(jié)語與討論

當(dāng)前，京津冀三地各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)編寫的各自應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案如雨后春筍般涌現(xiàn)，三地應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)基于復(fù)合突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)啟動(dòng)邏輯，統(tǒng)一應(yīng)急聯(lián)動(dòng)各要素的信息、流程和標(biāo)準(zhǔn)，建立模塊化的“任務(wù)-能力-資源”數(shù)據(jù)庫，提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的易得性、統(tǒng)一性和收斂性?；凇爸改厢槨蹦Ｊ剑梢噪S著事件現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)需求的變化多次改變組織結(jié)構(gòu)和組織配置方式，降低在不確定區(qū)域突發(fā)事件中應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織的脆弱性，降低特大、重大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)和破壞性。

習(xí)近平2016年在視察唐山時(shí)指出：“我國(guó)是世界上災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個(gè)基本國(guó)情?！本┙蚣綉?yīng)急聯(lián)動(dòng)事關(guān)三地人民生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)首都和諧穩(wěn)定，是衡量三地黨委領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)三地政府執(zhí)行力、評(píng)判地方動(dòng)員力的重要方面。

京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)本身是對(duì)行政體制改革的重要探索，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化深度合作的背景下，依靠一地的力量無法較好地應(yīng)對(duì)所有復(fù)雜局面，京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是提高區(qū)域性“有備程度”的重要舉措，也是防止在非常態(tài)情況下“組織失效”的必由之路，三地政府能夠在應(yīng)急體制機(jī)制創(chuàng)新上擁有更多樣的選擇。

總之，京津冀應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的理念根源于區(qū)域治理的主張，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域城市群發(fā)展階段與早期的粗放型城市化發(fā)展階段不同，地方政府間跨區(qū)域公共事務(wù)疊加和倍增的趨勢(shì)明顯，本質(zhì)上需要地方政府走向協(xié)作性公共治理，而應(yīng)急聯(lián)動(dòng)就是針對(duì)跨區(qū)域突發(fā)事件進(jìn)行的多元共治。當(dāng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的“指南針”模式形成后，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)未來的發(fā)展趨勢(shì)是更有效的全社會(huì)動(dòng)員，是更精細(xì)的資源配置和更加協(xié)同的政府間關(guān)系。