馮道軍

摘要：農(nóng)民問題是中國革命和建設(shè)的根本性問題。建國以來，伴隨土地制度的改革和經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民身份制度也經(jīng)歷了多次變遷，每一次變遷意味著農(nóng)民身份有新的內(nèi)涵。在中國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，從現(xiàn)實(shí)意義和理論價值上來說，研究農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化及制度變遷都是必要的。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民身份；制度變遷；現(xiàn)代化

民間流傳的《擊壤歌》有云：“日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食?！弊钌鷦拥貙懻諅鹘y(tǒng)社會中國農(nóng)民形象。農(nóng)民身份的確定來自兩個方面：一是在生產(chǎn)和共同生活過程中形成的社會關(guān)系身份；其二是以親情為紐帶的婚姻或生育而產(chǎn)生的血緣關(guān)系身份。身份制是個新的概念，其中的“制”，顯然就是制度之意。身份制是國家集中和動用社會資源，是社會有秩序生活的（行為）制約準(zhǔn)則，是協(xié)調(diào)社會流動的工具。農(nóng)民身份的形成是國家制度安排的結(jié)果，由規(guī)范、法規(guī)、法律認(rèn)可一系列的制度體系。新中國成立以來，農(nóng)民身份制度經(jīng)歷了階級化、結(jié)構(gòu)化、社會化到可能的公民化等多次變遷。農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變除受經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的影響外，還受其他很多因素的制約，尤其是與土地制度密切相關(guān)，他并不是獨(dú)立發(fā)生的。

一、新中國成立以來農(nóng)民身份變遷的階段分析

建國以來，隨著國家建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的占比不斷縮小，國家不斷從農(nóng)業(yè)文明走向工業(yè)文明，小農(nóng)社會結(jié)構(gòu)日漸式微，尤其是改革開放以來，為了尋求更大的發(fā)展空間，越來越多的農(nóng)民在國家人口流動政策的松動、農(nóng)業(yè)綜合比較收益的降低等實(shí)際狀況的影響下走出鄉(xiāng)村。

（一）農(nóng)民可自由流動的制度寬松階段（1949～1957年）

1947年，《中國土地法大綱》的頒布，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)與革命的積極性。解決人民的吃飯等問題是新中國成立之后面臨的最緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。土地改革所取得的成功經(jīng)驗(yàn)在這樣的背景之下就上升為中國國家制度的層面。根據(jù)“耕者有其田”的原則，1950年，《中華人民共和國土地改革法》正式頒布，農(nóng)民成為土地的主人，面貌煥然一新，在政治、經(jīng)濟(jì)上翻了身，徹底廢除了兩千多年來的封建剝削制度，地主階級消滅了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到解放。到1952年底，我國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到827.2億元。隨后，國家制定實(shí)施五年發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新的軌道，原有的工業(yè)積累和城市職工數(shù)量無法滿足城市快速的增長需求。為此，為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的需要，大量的農(nóng)民開始從農(nóng)村進(jìn)入城市?！肮裼芯幼『瓦w徙的自由”也在1954年頒布的《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)民政治地位也有了憲法保障?！耙晃濉睍r期，據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每年大約有300萬農(nóng)民涌人城市。新中國成立初期，正是農(nóng)民這一社會主體的參與，國家提前超額完成了“一五”計(jì)劃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)以及工礦企業(yè)都取得了較快的發(fā)展。

（二）農(nóng)民身份逐漸禁錮的制度約束階段（1958～1978年）

由于城市并沒有做好大量農(nóng)民進(jìn)入城市的充分準(zhǔn)備，在農(nóng)民有效地支持城市建設(shè)的同時，特別是在糧油食品等基本生活資料供應(yīng)上出現(xiàn)了嚴(yán)峻問題。為保證城市糧食供應(yīng)，《中華人民共和國戶口登記條例》于1958年頒布，實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制去控制人口自由流動。在以后的憲法修改中更是取消了公民居住和遷徙的自由。與此同時，國家的很多政策都是鼓勵城市發(fā)展的，政府很多政策更是傾斜城市，使農(nóng)村和城市處在兩種不同的制度體系下。正是基于這種制度安排，我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)，農(nóng)民身份特征開始突顯。在身份上城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民分為兩個截然不同的社會群體，城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民享受到更多的公共資源配置和基本公共服務(wù)，而農(nóng)村是明顯滯后的。在國家權(quán)力的強(qiáng)力控制下，城鄉(xiāng)互動的制度壁壘由此確立，國家的政策驅(qū)動從而將農(nóng)民和市民牢牢地束縛在各自的空間。

（三）農(nóng)民身份開始淡化的制度創(chuàng)新階段（1978至今）

為限制城市發(fā)展，國家通過對戶口遷移控制的手段來實(shí)現(xiàn)，這種方式從形式上看是成功的，但也付出了很高的代價，從而喪失了很多城市發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷的機(jī)會?！秶鴦?wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》于1984年的頒發(fā)，這意味著戶籍管理制度改革控制的方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的途徑是由指標(biāo)控制向準(zhǔn)入條件控制過渡。受中國改革開放政策的影響，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)二元隔絕的社會結(jié)構(gòu)逐步松動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和規(guī)模工業(yè)得到了空前的發(fā)展。為引導(dǎo)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)有序流動， 1994年，《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》的頒布，標(biāo)志著我國流動就業(yè)憑證管理制度開始建立。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，對于符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要逐步解決好在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶。2010年，國家制定了2010～2020年中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要，提出城鄉(xiāng)的戶口登記制度要逐步統(tǒng)一建立。為積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革，2012年，國家下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》。從20世紀(jì)90年代開始，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商的人口越來越多，城鄉(xiāng)人口的自由流動，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展獲得了新的活力，但城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并沒有從根本上改變，農(nóng)民仍然無法真正獲得市民身份，無法享受同城鎮(zhèn)居民相同的待遇，合法權(quán)益不能得到充分保護(hù)。此外，制度性歧視仍然存在，奇異的 “農(nóng)民工”這一稱謂就是最鮮活的表現(xiàn)。

二、中國農(nóng)民身份制度變遷的原因透視

農(nóng)民身份制度變遷的主導(dǎo)者是政府，從發(fā)展歷程上看，政府是通過正式制度來推動的， 政府做出這樣的選擇也是考慮及對比不同制度安排成本和收益后進(jìn)行的，是在認(rèn)為投入產(chǎn)出有利的情況下提供新的制度安排的意愿和能力的過程。除此之外，非正式制度因素在中國農(nóng)民的身份制度變遷中也起到不可忽視的作用。

（一）交易成本：制度變遷的關(guān)鍵要素

新中國成立以來，農(nóng)民身份制度變遷的兩個關(guān)鍵變量是戶籍制度和土地制度。從交易成本理論分析看，要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的設(shè)定目標(biāo)，在運(yùn)行過程中一種制度交易成本就不能過高，否則，制度績效的發(fā)揮就會受到影響。建國初期，為使農(nóng)民獲得遷徙和生產(chǎn)自由，鞏固新生政權(quán)和解決吃飯問題，國家強(qiáng)制推行了土地改革。1958年，農(nóng)村全面建立起“一大二公”的人民公社體制，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一勞動和統(tǒng)一分配的體制，嚴(yán)重脫離了農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，導(dǎo)致控制更嚴(yán)格的戶籍制度的形成，農(nóng)民被固定在集體土地上，不能自由遷徙和流動，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)完全確定下來，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展嚴(yán)重受阻。對此，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不斷推行以及改革開放的不斷深入，整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展由封閉逐步走向開放，二元隔絕的城鄉(xiāng)社會慢慢被改變，實(shí)現(xiàn)了資源共享、信息互通和人員流動，減輕過于沉重的交易成本，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐加快。在這樣的背景下，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民—農(nóng)民工—產(chǎn)業(yè)工人”的身份變遷。

（二）非正式制度：制度變遷的影響要素

非正式制度是指人們在長期交往中無意識地形成的不成文的指導(dǎo)人們行為的道德觀念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣等。非正式制度對于正式制度發(fā)揮著支持、補(bǔ)充等作用，在特定的社會條件下，它也會形成強(qiáng)大的排斥力量。除了土地制度和戶籍制度這兩個正式制度外，在中國農(nóng)民身份制度變遷的非正式制度的影響因素中，觀念也是一個重要的變量。農(nóng)民在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維生，市民依靠商業(yè)經(jīng)營和手工藝維生，分別居住在農(nóng)村和城市，城市居民和農(nóng)民之間直接交往很少。加之城鄉(xiāng)差異化的生活方式和價值觀，使得進(jìn)城農(nóng)民缺乏歸屬感，對家鄉(xiāng)的農(nóng)村產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理依賴，極易產(chǎn)生強(qiáng)烈的戀土情節(jié)。城鄉(xiāng)二元化的制度安排，城市居民享有完善的社會福利，對于農(nóng)民來說，一切的需求都靠自我積累和解決。這樣的制度設(shè)計(jì)必然產(chǎn)生不同的行為結(jié)果，為維護(hù)自身群體的利益，很多市民對農(nóng)民產(chǎn)生強(qiáng)烈的偏見思想，擔(dān)心現(xiàn)享有的公共利益被分享，農(nóng)民市民化及相關(guān)政策更是抵制，嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。

三、中國農(nóng)民身份制度變遷的路徑選擇

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為農(nóng)民權(quán)利得不到保障。農(nóng)民身份的形成是國家制度性安排的結(jié)果，農(nóng)民問題的核心是身份問題。農(nóng)民向何處走？解決中國農(nóng)民問題的根本出路要給農(nóng)民與城市市民同等的國民待遇，取消針對農(nóng)民的種種帶有歧視性的身份制度，真正進(jìn)行一場利益調(diào)整革命，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的遷移自由、平等的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和財(cái)政分享。

（一）進(jìn)行戶籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的管理格局

城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距除資源稟賦等影響很大程度上是制度安排帶來的。建國以來，城市得以快速發(fā)展的根源是剝奪了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)的。統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，首先要在機(jī)會、權(quán)利、規(guī)則公平的原則指導(dǎo)下，打破不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化，改革城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉的二元戶籍制度。構(gòu)建一體化制度體系，營造公平的社會環(huán)境，剝離附加在戶籍制度上的不公平待遇，實(shí)現(xiàn)身份平等，消除身份歧視，享有平等的公民權(quán)，逐步把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

（二）實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建立城鄉(xiāng)一體化的財(cái)稅體制

新制度取代舊制度是利益調(diào)整的過程，降低交易成本是制度變遷的重要動力。在農(nóng)民身份的變遷過程中，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，充分發(fā)揮財(cái)政體制重要作用，要構(gòu)建起現(xiàn)代財(cái)政制度，改革稅制，完善稅收制度，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算編制，均衡城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展財(cái)政政策，改變過度向城市傾斜， 建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵機(jī)制建設(shè)。社會福利制度建設(shè)上，要牢固樹立城鄉(xiāng)一體化的理念，統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋， 在就業(yè)、福利補(bǔ)貼、社會保障等方面，取消城市市民和農(nóng)村居民的不均等政策。同時，要提高農(nóng)村公共財(cái)政的投向比例，加大農(nóng)村發(fā)展的投入，不斷增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，調(diào)配城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改變農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品的狀況，讓農(nóng)民共同分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

（三）發(fā)揮非正式制度的積極作用，構(gòu)建全民和睦相處的氛圍

利用好各種傳媒的宣傳影響作用，利用好大眾傳媒的導(dǎo)向功能，對推動我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的大政方針向社會全方位、多層次地宣傳解釋。要幫助廣大進(jìn)城農(nóng)民提升自信心，通過服務(wù)專欄、頻道等多種方式，向他們普及日常行為、規(guī)章制度、道德和法律等規(guī)范，提供有效的城市勞動力市場供求信息，解決進(jìn)城農(nóng)民的實(shí)際困難。要做好對城市市民的宣傳教育，消除歧視思想，在全社會營造起關(guān)心、幫助進(jìn)城農(nóng)村人口的社會氛圍。首先，從觀念上要改變農(nóng)民會搶占市民飯碗的思想。隨著農(nóng)民市民化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)民過往的生活和生產(chǎn)習(xí)慣改變了，身份也發(fā)生轉(zhuǎn)變，將會極大地拉動內(nèi)需，促進(jìn)社會發(fā)展。再者，要認(rèn)識到農(nóng)民進(jìn)城不是導(dǎo)致城市病問題的主要原因。城市基礎(chǔ)設(shè)施不足、短缺經(jīng)濟(jì)和超前福利等才是城市病產(chǎn)生的原因。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，各項(xiàng)運(yùn)行規(guī)則不斷重塑，國家競爭力的增強(qiáng)以及城市經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，將會有效解決城市短缺的問題。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村基層治理，構(gòu)建農(nóng)村居民互贏的生活共同體

農(nóng)民身份的變遷是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，村民自治是有中國特色的基層民主政治制度。隨著社會的不斷發(fā)展，中國農(nóng)村普遍實(shí)行村民自治制度，取得了卓越的鄉(xiāng)村治理績效，有力地推動了農(nóng)村基層民主建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，隨著城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，更多的農(nóng)民放棄耕種，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村社會也出現(xiàn)了一系列新需求、新情況和新矛盾。回應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的新要求，就必須創(chuàng)新農(nóng)村基層治理方式，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。不僅要讓進(jìn)城的農(nóng)民安安心心創(chuàng)業(yè)和務(wù)工，也要具備全局統(tǒng)籌的思維，讓在農(nóng)村種地的農(nóng)民一樣有盼頭和奔頭。要暢通村民的利益訴求渠道，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，全力維護(hù)好村民的集體利益，在重建現(xiàn)代文明鄉(xiāng)風(fēng)的過程中讓農(nóng)民全面提升，不斷豐富和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，著力構(gòu)建農(nóng)村居民互贏的生活共同體。

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（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院；上海同粲國際貿(mào)易有限公司）