應(yīng)急避護場所規(guī)劃策略探討—以肇慶高新區(qū)為例

■ 劉 飛 張容芳

應(yīng)急避護場所是城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)的重要組成部分，場所的規(guī)劃分布影響著城鎮(zhèn)的應(yīng)急避難能力和規(guī)避風(fēng)險的水平。文章以肇慶高新區(qū)為研究對象，通過研究高新區(qū)應(yīng)急避護現(xiàn)狀情況，總結(jié)其現(xiàn)狀及問題，并提出規(guī)劃策略。

肇慶高新區(qū)以沖積平原為主，地質(zhì)為亞粘土沖積層，地質(zhì)條件差，并且區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)多，避護防災(zāi)難度較大。目前，高新區(qū)應(yīng)急避護重點仍停留在“軟件”建設(shè)方面，規(guī)劃的廣度和深度不夠。因此，按照《綱要》開展應(yīng)急避護場所建設(shè)規(guī)劃不僅是肇慶高新區(qū)應(yīng)急防災(zāi)的“硬件”建設(shè)的指引，同時也是進一步迎合工業(yè)新城建設(shè)發(fā)展形勢的必然要求。

一、肇慶高新區(qū)應(yīng)急避護場所現(xiàn)狀

肇慶高新區(qū)現(xiàn)有應(yīng)急避護場所75個。其中，室內(nèi)應(yīng)急避護34個，建筑面積11290平方米，室外應(yīng)急避護場所41個，總有效面積16公頃。但是符合《綱要》要求的應(yīng)急避護場所僅有15個，包括9個室外應(yīng)急避護場所和6個室內(nèi)應(yīng)急避護場所，而且應(yīng)急避護場所主要集中分布在中心城區(qū)。

（一）可利用資源分析

1.室外應(yīng)急避護場所

室外應(yīng)急避護場所適用于地震及其它需要室外避護場所的突發(fā)事件，受災(zāi)人員的疏散和安置，主要為公園、廣場、學(xué)校操場、體育場等室外空曠場所。

（1）公園、廣場：分布不均，有效面積不足

肇慶高新區(qū)現(xiàn)狀公園與廣場共4個，總占地面積約為10.15公頃，分布集中于中心服務(wù)區(qū)。中心服務(wù)區(qū)的公園、廣場共2個，占地面積共8.35公頃，占全區(qū)比重的82.26%；中心服務(wù)區(qū)公園與廣場多為區(qū)級公園，缺乏社區(qū)級等其他綠地作為緊急應(yīng)急避護場所，避護層級缺失。另外，雖然目前公園廣場的總規(guī)模達10.15公頃，但公園內(nèi)多為山體或茂密樹林，實際有效面積可利用率僅為27.8%。

（2）學(xué)校操場：分布均勻，規(guī)模差異明顯

目前，肇慶高新區(qū)共有9處學(xué)校設(shè)置有標準操場，現(xiàn)有學(xué)校標準操場數(shù)量為23處，學(xué)校操場總占地面積約12.4公頃。肇慶高新區(qū)各類操場建設(shè)差異明顯，如中小學(xué)操場面積最大值約4萬平方米，最小值僅為3000平方米；2所高等?？茖W(xué)校操場規(guī)模分別為1.2公頃和1.6公頃。

（3）體育場：數(shù)量缺乏，配套設(shè)施明顯不足

圖1 現(xiàn)狀室外避護場所可利用資源分布圖

圖2 現(xiàn)狀室內(nèi)避護場所可利用資源分布圖

目前，肇慶高新區(qū)在建公共體育場有2處，其中大旺文體中心為市級應(yīng)急避護場所，將軍山體育公園為區(qū)級應(yīng)急避護場所；現(xiàn)狀尚無面積較大公共體育場，需在未來規(guī)劃建設(shè)的配置上予以完善。

2.室內(nèi)應(yīng)急避護場所

室內(nèi)應(yīng)急避護場所適用于自然災(zāi)害中的氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害及其他需要室內(nèi)避護的突發(fā)事件發(fā)生時，受災(zāi)人員的緊急疏散和臨時安置，主要包括學(xué)校、福利設(shè)施、文化設(shè)施等室內(nèi)場所和條件較好的人防工程等室內(nèi)場所。

（1）學(xué)校：分布均勻，缺乏配套設(shè)施

目前，肇慶高新區(qū)共有學(xué)校9處，總建筑面積約24萬平方米，其中大旺中學(xué)總建筑面積最大，為8.8萬平方米，占全區(qū)約36.6%；中心服務(wù)區(qū)的學(xué)校共3處，總建筑面積13.3萬平方米，占全區(qū)比重的55.4%。肇慶高新區(qū)現(xiàn)狀學(xué)校分布相對均勻，覆蓋率相對較高。

（2）福利設(shè)施：數(shù)量少，建設(shè)規(guī)模小

肇慶高新區(qū)現(xiàn)有福利設(shè)施共2處：大旺敬老院和居家養(yǎng)老服務(wù)中心，建筑面積分別為1339平方米、1100平方米，大旺敬老院位于大旺公園、社會工作局辦公樓附近，交通便利；居家養(yǎng)老服務(wù)中心位于華僑新城內(nèi)，服務(wù)全區(qū)老年人。

（3）文化設(shè)施：布局均衡，配套不足

肇慶高新區(qū)的文化設(shè)施共27處，主要為社區(qū)文化室，建設(shè)分布較均勻，但建設(shè)規(guī)模差異明顯，其中瓦窯文化室庇護有效面積達9000平方米，而最小的文化室只有100平方米，為一村1組黎家文化室、一村2組蔣家文化室等7間，其余規(guī)模多在1000～3000平方米間。肇慶高新區(qū)文化設(shè)施雖然建筑較多，但尚未建設(shè)相應(yīng)的應(yīng)急避護配套設(shè)施，亟待利用。

（4）人防設(shè)施：數(shù)量少，配套不完善

肇慶高新區(qū)建成人防設(shè)施共有1處，是由高新區(qū)華陽房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)的華陽嘉園住宅小區(qū)，建筑面積約5880平方米。在建的人防設(shè)施有3處，分別是陽光未來城小區(qū)人防設(shè)施面積2528㎡；御東方小區(qū)人防面積10058㎡；大旺國際廣場二期人防面積4892㎡。

（二）現(xiàn)狀主要問題

1.數(shù)量少，分布不均，服務(wù)半徑不足

肇慶高新區(qū)固定應(yīng)急避場所幾乎都集中分布在中心城區(qū)，按照《綱要》要求，固定應(yīng)急避場所服務(wù)半徑為2000米以內(nèi)，不足以全覆蓋高新區(qū)。目前肇慶高新區(qū)現(xiàn)狀室外固定應(yīng)急避護場所人均有效面積為2.56平方米，基本滿足《綱要》中室外固定應(yīng)急避護場所人均有效面積2～4平方米。現(xiàn)狀室內(nèi)應(yīng)急避護場所有效建筑面積僅有3960平方米，人均建筑面積0.396平方米，遠遠滿足不了《綱要》中室內(nèi)應(yīng)急避護場所人均建筑面積3～5平方米，而且室內(nèi)應(yīng)急避護場所幾乎都集中分布在中心城區(qū)，無法滿足整個高新區(qū)的現(xiàn)狀需求。肇慶高新區(qū)現(xiàn)狀應(yīng)急避護場所存在較大的服務(wù)缺口，加之未來城市發(fā)展需求，現(xiàn)狀應(yīng)急避護場所已不能滿足肇慶高新區(qū)，需在規(guī)劃中進一步統(tǒng)籌增加。

圖3 現(xiàn)狀室外應(yīng)急避護場所服務(wù)半徑示意圖

圖4 現(xiàn)狀室內(nèi)應(yīng)急避護場所服務(wù)半徑示意圖

2.綜合防災(zāi)能力弱，配套設(shè)施不充足

通過研究分析相關(guān)部門提供的資料以及現(xiàn)場調(diào)研資料，發(fā)現(xiàn)肇慶高新區(qū)現(xiàn)狀各類應(yīng)急避護場所的配套設(shè)施普遍存在以下問題：

（1）大部分應(yīng)急避護場所缺少指揮場所、供水、供電、環(huán)衛(wèi)、應(yīng)急廁所、應(yīng)急棚宿區(qū)、物資儲備及設(shè)施、指引標示、醫(yī)療衛(wèi)生、停車場等基本配套設(shè)施。

（2）除中心服務(wù)區(qū)外，應(yīng)急避護場所已建場地和建筑，質(zhì)量、環(huán)境較差，缺少維護保養(yǎng)，導(dǎo)致多處被荒廢，同時也未按《綱要》的標準設(shè)置，需要經(jīng)過一定改造后才能符合要求。

（3）中心服務(wù)區(qū)內(nèi)，雖然應(yīng)急避護場所很多，但是應(yīng)急通道不明確，現(xiàn)狀道路情況不明朗，人車混流嚴重。

總體而言，肇慶高新區(qū)目前的應(yīng)急避護場所配套設(shè)施尚未完善，未能符合《綱要》要求，需要在未來規(guī)劃中加以優(yōu)化、完善。

3.現(xiàn)狀資源豐富，利用率需提升

從規(guī)模上看，肇慶高新區(qū)現(xiàn)狀室外應(yīng)急避護場所可用資源為34公頃，實際使用資源為15.16公頃，已利用率為43%?，F(xiàn)狀室內(nèi)應(yīng)急避護場所可用資源為20.40萬平方米，實際使用資源為9939平方米，已利用率僅為4.8%。

肇慶高新區(qū)現(xiàn)有20處室外應(yīng)急避護場所可用資源中只利用了6處，利用率為30%；而室內(nèi)應(yīng)急避護場所可用資源15處中已利用的僅為6處，利用率僅為40%?？梢钥闯?，肇慶高新區(qū)目前豐富的現(xiàn)狀可用資源并未得以充分利用，可在規(guī)劃中充分考慮。

二、應(yīng)急避護場所規(guī)劃策略

（一）高標準建設(shè)，差異化設(shè)置

考慮肇慶高新區(qū)的城市性質(zhì)和人口密度，應(yīng)高標準建設(shè)應(yīng)急避護場所，以保障城市安全。但高新區(qū)內(nèi)各片區(qū)的功能定位和人口分布差異較大，因此在全區(qū)高標準配建的前提下，結(jié)合各片區(qū)的特征，適當差異化調(diào)整人均建設(shè)指標。

1.結(jié)合人口密度進行微調(diào)

相關(guān)研究顯示，災(zāi)害發(fā)生時人口密度越大的區(qū)域災(zāi)害損失量越大，因而根據(jù)人口密度適度調(diào)整人均避護面積指標很有必要。通過對高新區(qū)內(nèi)各片區(qū)人口密度分布及早晚通勤人口分析，可以看出各片區(qū)人口分布差異性大，人口密度較高的片區(qū)為中心服務(wù)區(qū)和南部商務(wù)區(qū)；北部和南部工業(yè)區(qū)人口分布密度較低。因此，各片區(qū)的人均避護面積應(yīng)結(jié)合人口分布密度進行適當差異化設(shè)置。

2.結(jié)合功能定位進行微調(diào)

根據(jù)肇慶高新區(qū)總體規(guī)劃，中心服務(wù)區(qū)定位為整個高新區(qū)提供服務(wù)配套，集聚了為生產(chǎn)、生活服務(wù)的行政辦公與商業(yè)、娛樂等大中型服務(wù)設(shè)施。產(chǎn)學(xué)研配套服務(wù)區(qū)定位為發(fā)展中高端生產(chǎn)服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，加強研發(fā)、孵化等功能的培育，在此建設(shè)科研基地，打造區(qū)域科研合作示范基地。這兩片區(qū)的功能定位較高，更需要完善的公共設(shè)施配套體系作為有力支撐，因此適當提高這兩片區(qū)的應(yīng)急避護場所配建標準，以保障城市健康安全發(fā)展。

3.結(jié)合災(zāi)害情況進行微調(diào)

從災(zāi)害類型上看，肇慶高新區(qū)目前常發(fā)災(zāi)害集中表現(xiàn)為自然災(zāi)害和生產(chǎn)生活火災(zāi)。自然災(zāi)害中氣象災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害年發(fā)生頻率較高。

據(jù)統(tǒng)計，2013年6月～2017年共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害6次；2007～2016年，總發(fā)生火災(zāi)58次，其中發(fā)生電氣火災(zāi)20次，占34.48%，火災(zāi)主要原因為電氣線路短路；生產(chǎn)作業(yè)火災(zāi)16次，占27.58%，主要原因是化工材料企業(yè)機械設(shè)備故障。因此在本次應(yīng)急避護場所規(guī)劃中，應(yīng)針對自然災(zāi)害和火災(zāi)應(yīng)急避護場所進行重點規(guī)劃和統(tǒng)籌，同時針對居住區(qū)多設(shè)置自然災(zāi)害應(yīng)急避護場所，化工產(chǎn)業(yè)區(qū)則多設(shè)置易燃易爆危險品應(yīng)急避護場所，以滿足各地避護人員不同災(zāi)害類型的需求。

4.指標差異化調(diào)整結(jié)果

根據(jù)《綱要》要求，肇慶高新區(qū)室外固定應(yīng)急避護場所人均3㎡/人，室內(nèi)應(yīng)急避護場所人均4㎡/人，緊急應(yīng)急避護場所要按照場所服務(wù)范圍內(nèi)的晝夜最大人口峰值進行設(shè)置，人均有效避護面積1㎡。

通過上文的分析，對人口密度、災(zāi)害情況及功能定位等方面綜合考慮，將高新區(qū)各片區(qū)分為高、中、低三個等級標準；其中中等標準按《綱要》規(guī)定的人均建設(shè)指標設(shè)置，高等標準在中等的基礎(chǔ)上提高10%，相對應(yīng)低等指標在中等的基礎(chǔ)上下降10%。因此，通過差異化設(shè)置的肇慶高新區(qū)各類應(yīng)急避護場人均建設(shè)標準如下表所示。

肇慶高新區(qū)各類場所配置標準一覽表

（二）利用廠區(qū)空間，補給應(yīng)急場所

肇慶高新區(qū)總體定位為珠三角地區(qū)高新技術(shù)和先進制造業(yè)集聚發(fā)展的重要基地和技術(shù)創(chuàng)新基地，肇慶市工業(yè)經(jīng)濟中心，是以山水為特色的宜業(yè)宜居的現(xiàn)代科技工業(yè)城。肇慶高新區(qū)工業(yè)用地占總建設(shè)用地的48.76%，因此為工業(yè)片區(qū)配建有效的應(yīng)急避護場所，是肇慶高新區(qū)城市安全的有力保障。

隨著肇慶高新區(qū)新型工業(yè)化的繼續(xù)推進，區(qū)內(nèi)工廠已有從單純的生產(chǎn)工作向多方位的生態(tài)生活轉(zhuǎn)變的趨勢，廠區(qū)建設(shè)更強調(diào)生活交往空間的塑造。目前，肇慶高新區(qū)南、北部工業(yè)區(qū)的廣場綠地和學(xué)校較少，但也存在著一定規(guī)模的開放空間，如廠區(qū)綠化、廠前廣場、未利用的空地等，政府應(yīng)通過適當?shù)膬?yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)利用這些條件良好的開放空間建設(shè)應(yīng)急避護場所。同時建議片區(qū)規(guī)劃建設(shè)時，考慮應(yīng)急避護的安全需求，以相對均衡布局為原則，適當選取工業(yè)地塊提出規(guī)劃要求，促使工廠建設(shè)盡量有機結(jié)合公共綠地、體育場地等，集中配建不低于500平方米的開放空間，作為應(yīng)急避護場所。

（三）借鑒先進經(jīng)驗，劃分避護單元

防災(zāi)避護單元作為重大常見自然災(zāi)害發(fā)生時，政府和居民防災(zāi)避護的基本單元，其設(shè)置有利于政府組織管理和市民安全有序避難。防災(zāi)避護單元作為室內(nèi)外應(yīng)急避護場所設(shè)置的框架，防災(zāi)避護單元內(nèi)室內(nèi)外應(yīng)急避護場所的規(guī)模和分布要滿足單元內(nèi)避護人員的避護需求。借鑒日本防災(zāi)生活圈的劃分經(jīng)驗，綜合考慮肇慶高新區(qū)產(chǎn)城融合的發(fā)展模式，科學(xué)劃分防災(zāi)避護單元，確保災(zāi)害在單元內(nèi)能做到及時有效避護。

1.防災(zāi)避護單元范圍劃定

室外固定應(yīng)急避護場所可結(jié)合防災(zāi)避護單元統(tǒng)一安排，防災(zāi)避護單元按室外固定應(yīng)急避護場所2000米服務(wù)半徑，以行政區(qū)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理要求為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域性應(yīng)急避護道路、城鎮(zhèn)一、二級應(yīng)急避護道路，利用高速公路、城市主干道等進行分隔劃定。同時，將工業(yè)區(qū)均納入防災(zāi)避護單元，確保防災(zāi)避護單元全覆蓋，未納入防災(zāi)避護單元的部分偏遠、零散居民點可由鄰近單元提供應(yīng)急避護。

2.防災(zāi)避護單元內(nèi)容納人數(shù)確定

防災(zāi)避護單元內(nèi)容納人數(shù)基于單元內(nèi)常住城鎮(zhèn)人口20～30%進行配置。規(guī)劃在保持區(qū)城鎮(zhèn)常住人口總規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，對每個防災(zāi)避護單元內(nèi)城市總體規(guī)劃劃定的居住用地按人均居住用地36平方米進行反算單元內(nèi)城鎮(zhèn)常住人口。同時，對于連片的工業(yè)區(qū)，考慮到區(qū)內(nèi)應(yīng)急避護的需求同樣嚴峻、但人口潮汐變動較大，按人均工業(yè)用地500平方米進行反算單元內(nèi)城鎮(zhèn)常住人口，最終將兩者相加，得出公式：防災(zāi)避護單元內(nèi)城鎮(zhèn)常住人口=單元內(nèi)居住用地/36+單元內(nèi)工業(yè)用地/500。

（四）結(jié)合現(xiàn)狀資源，增加場所類型

室外應(yīng)急避護場所根據(jù)單元內(nèi)現(xiàn)狀可利用的應(yīng)急避護資源的情況，如學(xué)校操場、公園、廣場、體育場等。若單元內(nèi)現(xiàn)狀資源各處有效避護面積大于0.5公頃，則利用現(xiàn)狀資源提升為室外固定避護場所；若單元內(nèi)現(xiàn)狀有效避護場所總面積未能達到單元內(nèi)總規(guī)模，則選取規(guī)劃符合有效避護面積大于0.5公頃的學(xué)校、公園、廣場、體育場作為規(guī)劃新增室外固定避護場所，填補單元內(nèi)現(xiàn)狀室外應(yīng)急場所的不足。

室內(nèi)應(yīng)急避護場所根據(jù)單元內(nèi)現(xiàn)狀可利用的應(yīng)急避護資源的情況，如學(xué)校教學(xué)樓、體育場館、會展設(shè)施、福利設(shè)施、街道（社區(qū)）中心、地下空間等室內(nèi)設(shè)施，對單元內(nèi)室內(nèi)避護場所進行布局，形成以學(xué)校建筑、街道（社區(qū)）中心為主體體育場館、會展設(shè)施、福利設(shè)施、地下空間等為輔的多樣化場所類型。如單元內(nèi)現(xiàn)狀資源能滿足各處有效避護建筑面積大于0.05公頃，則利用現(xiàn)狀資源提升為室內(nèi)避護場所；若單元內(nèi)現(xiàn)狀有效避護建筑總面積未能達到單元內(nèi)總規(guī)模，則選取規(guī)劃的、符合有效避護建筑面積大于0.05公頃的學(xué)校教學(xué)樓、地下停車場、客運站、體育場館等作為規(guī)劃新增室內(nèi)避護場所，填補單元內(nèi)現(xiàn)狀室內(nèi)應(yīng)急場所的不足。

圖5 規(guī)劃室外避護場所布局及服務(wù)半徑分析圖

圖6 規(guī)劃室內(nèi)避護場所布局及服務(wù)半徑分析圖

（五）挖掘可用資源，提升服務(wù)能力

肇慶高新區(qū)存在少量人口稀少或者較為偏遠的地帶，這些地方應(yīng)急避護場所配套建設(shè)不足。從建設(shè)的經(jīng)濟性和實效性等方面綜合考慮，針對這些地帶，可以采用如下措施補充完善，提升場所服務(wù)能力。

1.服務(wù)不足的居住用地或者村莊

針對部分村莊和居住小區(qū)內(nèi)可利用應(yīng)急避護資源不足、且人口相對密集的區(qū)域，規(guī)劃可適當利用村內(nèi)空地、周邊空地，以及居住小區(qū)的綠地、室外停車場、運動場地等公共開敞空間，設(shè)置標志牌，作為臨時性避護場所，從而補充完善應(yīng)急避護場所。

2.服務(wù)不足的人口稀少地帶

部分村莊分布分散、人口稀少、離城區(qū)集中建設(shè)區(qū)較遠。因應(yīng)急場所建設(shè)利用率低或可用資源缺乏等諸多原因，未建設(shè)應(yīng)急避護場所。為彌補應(yīng)急避護服務(wù)的不足，該地帶可利用周邊非建設(shè)用地或者空地，進行配置臨時避護場所，滿足應(yīng)急避護需求。

應(yīng)急避護場所的建設(shè)不僅要嚴格遵循相關(guān)法規(guī)標準，更要充分考慮城鎮(zhèn)自身的特征。肇慶高新區(qū)現(xiàn)狀應(yīng)急避護場所數(shù)量少，分布不均，服務(wù)半徑不足，給城市安全造成了較大的隱患。針對高新區(qū)現(xiàn)狀特征，本文探討通過高標準配建，差異化設(shè)置；利用廠區(qū)空間，補給應(yīng)急場所；借鑒先進經(jīng)驗，劃分避護單元；結(jié)合現(xiàn)狀資源，增加場所類型；挖掘可用資源，提升服務(wù)能力等策略補充完善高新區(qū)的應(yīng)急避護場所建設(shè)，為同類地區(qū)應(yīng)急避護場所建設(shè)提供借鑒。