極貧鎮(zhèn)的規(guī)劃創(chuàng)新

■ 許成義

在脫貧攻堅進入攻城拔寨階段的時代背景下，在規(guī)劃先行幾乎成為全民共識的前提下，如何讓規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅中“更有用”和“更精準”已然成為許多從業(yè)者思考的重要命題。文章從規(guī)劃組織方式、規(guī)劃理念、規(guī)劃編制體系和規(guī)劃內(nèi)容四個方面對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃創(chuàng)新提出了見解。

一、苗族地區(qū)的極貧鎮(zhèn)

大塘鎮(zhèn)地處貴州省黔東南苗族侗族自治州雷山縣東南部，鎮(zhèn)政府駐地于新橋村，距縣城12公里，S308省道貫境而過，雷山至榕江高速公路已開工建設(shè)，在鎮(zhèn)區(qū)設(shè)有互通立交，區(qū)位交通條件較好。全鎮(zhèn)轄32個行政村1個居委會，83個自然寨，總?cè)丝?5679人，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?8.8%，以苗族為主。境內(nèi)自然生態(tài)和歷史文化資源豐富（見圖1、圖2），鎮(zhèn)域東北部為雷公山國家自然保護區(qū)和雷公山國家森林公園的重要組成部分，景色宜人，是自然探險的首選之地；有1個省級歷史文化名村（新橋村）和8個國家傳統(tǒng)村落。因其境內(nèi)旅游資源豐富而獨特，與以千戶苗寨享譽中外的西江鎮(zhèn)遙相呼應(yīng)，有“北西江、南大塘”之稱。

圖1 獨樹一幟的“水上糧倉”

2013年5月24日，經(jīng)貴州省人民政府批準，雷山縣大塘鄉(xiāng)和桃江鄉(xiāng)撤銷，合并設(shè)置為大塘鎮(zhèn)。2016年9月8日，貴州省極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點包干脫貧攻堅啟動部署會在貴陽召開。會議決定根據(jù)貧困發(fā)生率、人均可支配收入、貧困人口規(guī)模和發(fā)展環(huán)境等情況，同時適當(dāng)考慮區(qū)域平衡和發(fā)展示范帶動作用的要求，對全省934個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行綜合評估，最終確定20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由貴州省委書記、省長等20名省級官員掛帥成立20支指揮組集中攻堅。雷山縣大塘鎮(zhèn)作為20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，由貴州省紀委書記掛帥指揮脫貧攻堅工作。為統(tǒng)籌推進大塘鎮(zhèn)脫貧攻堅、同步小康和經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展，需開展一輪適應(yīng)大塘鎮(zhèn)發(fā)展需要的規(guī)劃編制工作。

近期（2016-2020年），按照“脫貧是底線、致富是目標(biāo)”的要求，在處理好輸血與造血、脫貧與致富、精準扶貧與區(qū)域發(fā)展、外部給力與自我發(fā)力的前提下，確保到2018年全鎮(zhèn)現(xiàn)行貧困人口全部脫貧、貧困村全部出列、全鎮(zhèn)摘掉貧困帽；到2020年全鎮(zhèn)實現(xiàn)全面建成小康社會，各項工作在全省20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合排名中位列第三左右，為全省打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)同步全面小康作示范。

圖2 載歌載舞的民族節(jié)慶

遠期（2021-2030年），全面實現(xiàn)國內(nèi)苗文化旅游名鎮(zhèn)、貴州省脫貧攻堅可持續(xù)發(fā)展示范鎮(zhèn)、黔東南州城鎮(zhèn)體系中心鎮(zhèn)、雷山縣富裕和諧美麗新鎮(zhèn)的目標(biāo)任務(wù)。

二、規(guī)劃組織方式創(chuàng)新

考慮到脫貧攻堅任務(wù)重、工作時間緊，為充分發(fā)揮各編制單位規(guī)劃技術(shù)優(yōu)勢，創(chuàng)造一流的規(guī)劃成果，在整個編制過程中采取“一家組織，多家編制，配合協(xié)調(diào)，共同推進”的規(guī)劃組織方式（見圖3）。即由貴州省住建廳統(tǒng)籌組織規(guī)劃編制工作，包括確定工作內(nèi)容和深度、提供規(guī)劃設(shè)計條件、組織規(guī)劃評審等；在此基礎(chǔ)上，組織幾家對口幫扶規(guī)劃設(shè)計單位，分別按照各自技術(shù)優(yōu)勢開展相應(yīng)規(guī)劃編制工作，共同研討帶有共性的問題，共享規(guī)劃成果；各編制單位及時配合“大塘極貧鎮(zhèn)作戰(zhàn)部”做好扶貧項目規(guī)劃論證，并與大塘鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門協(xié)調(diào)好有關(guān)的規(guī)劃建設(shè)問題；結(jié)合脫貧攻堅緊迫性特點，采取總規(guī)、詳規(guī)、城市設(shè)計、各類專項規(guī)劃同步配合、共同推進的工作方式，確保最終規(guī)劃成果能按時按質(zhì)達到預(yù)期目標(biāo)。

三、規(guī)劃理念創(chuàng)新

（一）綠色生態(tài)理念

圖3 規(guī)劃組織方式

牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，辯證處理好發(fā)展和生態(tài)的關(guān)系，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，走“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)型發(fā)展新路。綠色生態(tài)理念強調(diào)“綠色生產(chǎn)”和“綠色消費”，以“綠色經(jīng)濟”為發(fā)展模式，以“綠色生活”為行為特征，建設(shè)“綠色城鎮(zhèn)”。主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、道路交通和資源利用等方面。

（二）人文發(fā)展理念

突出民族特色，加強歷史文化遺產(chǎn)保護與人文傳承，促進傳統(tǒng)文化資源與現(xiàn)代文化資源融合發(fā)展、傳統(tǒng)文化保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相得益彰。發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

（三）城鄉(xiāng)等值理念

鄉(xiāng)村與城市只有生活空間與生活方式的不同，但是在收入水平、公共服務(wù)和社會保障水平及生活便利程度上，應(yīng)該與城市具有相同的價值和相同的生活質(zhì)量。城鄉(xiāng)等值理念是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、服務(wù)均等、公平發(fā)展的核心思想。

（四）精明增長理念

樹立精明增長理念，尊重城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，重視城鎮(zhèn)內(nèi)涵與承載力，摒棄過去以規(guī)模擴張為主導(dǎo)的發(fā)展模式，走集約節(jié)約的發(fā)展道路，實現(xiàn)城鎮(zhèn)有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、獨具特色的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)。

四、規(guī)劃編制體系創(chuàng)新

緊緊圍繞脫貧攻堅要求，統(tǒng)籌考慮近期脫貧與長遠發(fā)展的關(guān)系，進一步明確發(fā)展目標(biāo)和實施路徑，本次規(guī)劃采取以總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、法定規(guī)劃為核心、非法定規(guī)劃為補充的規(guī)劃編制體系?？傮w規(guī)劃作為統(tǒng)籌近期與遠期、建設(shè)規(guī)劃與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的總規(guī)劃，是全鎮(zhèn)未來發(fā)展建設(shè)的總綱領(lǐng)。法定規(guī)劃是規(guī)劃實施的主要依據(jù)，也是保障非法定規(guī)劃中建設(shè)項目實現(xiàn)空間落位的載體，由“鎮(zhèn)域、鎮(zhèn)區(qū)、村莊”三個層面的相關(guān)法定規(guī)劃作支撐，層層分解與落實總體規(guī)劃和非法定規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)。非法定規(guī)劃主要針對重要行業(yè)與重點地區(qū)，既是對接不同幫扶部門的行業(yè)行動計劃，也是一定程度上彌補法定規(guī)劃局限性的重要補充。

五、規(guī)劃內(nèi)容創(chuàng)新

（一）法定規(guī)劃內(nèi)容創(chuàng)新

1.鎮(zhèn)域?qū)用?/p>

鎮(zhèn)域規(guī)劃聚焦“縣城帶動、鎮(zhèn)村聯(lián)動、文旅興鎮(zhèn)、綠色發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，加強與交通、產(chǎn)業(yè)、科教文衛(wèi)、易地扶貧搬遷等專項規(guī)劃的對接，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。一是發(fā)揮交通先行引導(dǎo)作用；二是突出鎮(zhèn)村統(tǒng)籌聯(lián)動作用；三是強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐作用；四是夯實設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)作用；五是加大民生保障兜底作用。

圖4 設(shè)計策略

2.鎮(zhèn)區(qū)層面

鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃圍繞“貴州省文化生態(tài)旅游精品小鎮(zhèn)”這一目標(biāo)定位，從新功能、新格局、新模式三方面著手，走綠色生態(tài)、集約節(jié)約、彰顯特色的可持續(xù)發(fā)展道路。

新功能。針對鎮(zhèn)區(qū)功能混雜、相互干擾的問題，規(guī)劃采取“加、減、乘、除”的設(shè)計策略（見圖4），念好山字經(jīng)、打好文化牌、用好傳統(tǒng)底，排除非相關(guān)功能，做強旅游服務(wù)功能。

新格局。規(guī)劃采取“軸線合理延伸，空間有序拓展”的空間組織策略，北面蓮花片區(qū)積極融入縣城，實現(xiàn)同城發(fā)展，南面對接九十九產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)城融合，形成“一軸·三核·四區(qū)·五節(jié)點”的空間結(jié)構(gòu)（見圖5）。

新模式。規(guī)劃采取“政府主導(dǎo)、公司運營、協(xié)會（合作社）管理、居民參與”的旅游開發(fā)模式。通過合理分享利益，充分發(fā)揮利益鏈中各環(huán)節(jié)的優(yōu)勢，避免過度商業(yè)化，保護本土文化，增強當(dāng)?shù)鼐用竦淖院栏校ぐl(fā)各自潛能。

圖5 鎮(zhèn)區(qū)與縣城關(guān)系

圖6 核心區(qū)修建性詳細規(guī)劃平面圖

此外，為加強鎮(zhèn)區(qū)風(fēng)貌整體性和文脈延續(xù)性的管控，特增加了鎮(zhèn)區(qū)風(fēng)貌特色專項規(guī)劃。同時針對近期建設(shè)區(qū)域和需重點引導(dǎo)區(qū)域，分別制定了詳細規(guī)劃（包括控規(guī)和修規(guī)）（見圖6）和城市設(shè)計。

3.村莊層面

村莊規(guī)劃應(yīng)尊重自然，保護生態(tài)環(huán)境，傳承歷史文化與鄉(xiāng)風(fēng)民俗，塑造鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，貫徹多規(guī)融合的理念和方法，將發(fā)改、國土、農(nóng)林、水利等部門的規(guī)劃要求和建設(shè)項目在空間上統(tǒng)一起來，實現(xiàn)村莊規(guī)劃“一張圖”。根據(jù)貴州省關(guān)于村莊整治的要求，現(xiàn)狀農(nóng)村居民點可分為納入城鎮(zhèn)、保留發(fā)展、搬遷拆并三種類型，結(jié)合人居環(huán)境改善要求進行分類引導(dǎo)與控制，并對村民宅基地與土地資源進行整合，推動城鄉(xiāng)建設(shè)空間節(jié)約集約利用與高效合理布局，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）非法定規(guī)劃內(nèi)容創(chuàng)新

非法定規(guī)劃作為各幫扶部門的行業(yè)行動計劃，是助力大塘極貧鎮(zhèn)脫貧致富的重要力量。為避免由于條塊分割的管理體制原因，各幫扶部門負責(zé)編制實施的相關(guān)規(guī)劃種類繁多，不同類型規(guī)劃間缺乏統(tǒng)籌、相互矛盾，本次規(guī)劃以總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、易地扶貧搬遷、生態(tài)扶貧、教育醫(yī)療扶貧、兜底保障扶貧等各類專項規(guī)劃，確保各項規(guī)劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協(xié)調(diào)，在時序安排上科學(xué)有序，實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、空間坐標(biāo)、建設(shè)指標(biāo)統(tǒng)籌整合的“一張圖”管控。