加強煙草專賣行政執(zhí)法探析

隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，全民普法意識的不斷增強，人民群眾對行政執(zhí)法的公正、高效辦案給予了越來越多的關(guān)注和期望。煙草行業(yè)是特殊的行業(yè)，煙草專賣執(zhí)法也是行政執(zhí)法中比較特別，而隨著煙草專賣管理力度的不斷加大，對于專賣執(zhí)法的要求也在不斷提高。

一、煙草專賣執(zhí)法中法的適用相關(guān)問題

具體來講，法的適用就是國家的司法機關(guān)和國家授權(quán)的行政機關(guān)及其工作人員，按照法定的職權(quán)和程序，將法律規(guī)范運用于公民或組織的專門活動，即司法和行政執(zhí)法。煙草專賣行政主管部門作為國家授權(quán)的行政機關(guān)，對應(yīng)的法的適用即行政執(zhí)法。法的適用主體主要為司法和行政機關(guān)，法的遵守主體主要為社會大眾。國家實行煙草專賣制度，制定相關(guān)煙草專賣法律法規(guī)，必然需要煙草專賣行政主管部門加以執(zhí)行以實現(xiàn)。而在煙草專賣執(zhí)法過程中，法的適用又應(yīng)遵循一定的要求和原則。

（一）基本要求

1. 正確。首先是事實認(rèn)定要正確，這就要求我們在專賣執(zhí)法過程中必須深入調(diào)查研究，全面客觀地掌握證據(jù)材料，做到事實清楚，證據(jù)充分確鑿，反映在煙草專賣執(zhí)法辦案過程中，主要體現(xiàn)在立案偵查階段。其次是定性要準(zhǔn)確，在查清事實的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)煙草專賣法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定劃清合法與違法、違反此法與彼法的界限，反映在煙草專賣執(zhí)法案件中，主要體現(xiàn)為對案件的討論定性階段。再次是處理要正確，根據(jù)案件性質(zhì)和有關(guān)的法律規(guī)定，對案件作出處理，務(wù)必要做到裁決公正、寬嚴(yán)適度、不枉不縱。

2.合法。合法包括程序合法和實體合法。程序方面，處理案件的每一個環(huán)節(jié)、步驟都要依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行操作，不準(zhǔn)濫用職權(quán)，更不準(zhǔn)超越職權(quán)；實體方面，對案件的認(rèn)定和處理結(jié)果公平、公正，符合法律規(guī)定，體現(xiàn)法律精神，真正做到罰當(dāng)其罪。在煙草專賣執(zhí)法中，合法的行政執(zhí)法必須是程序合法與實體合法的統(tǒng)一，兩者缺一不可。

3.及時。在現(xiàn)代社會，及時是效率的一個體現(xiàn)，效率是現(xiàn)代社會衡量工作質(zhì)量的一項重要標(biāo)準(zhǔn)，煙草專賣執(zhí)法亦不例外。這就要求在執(zhí)法中不斷改進(jìn)工作、提高效率、及時處理相關(guān)案件，不得隨意拖延、積壓案件。但是，并不能在講究及時和效率的前提下犧牲公正和質(zhì)量。所謂及時與效率，是在遵守法定期限、保證辦案質(zhì)量的前提下體現(xiàn)出來的。

（二）基本原則

1.以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩是法的適用首先必須遵循的原則。煙草專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法的每一個階段、每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)時刻遵守，以保證執(zhí)法的正確性和權(quán)威性。

2.公民在適用法律上一律平等。對于煙草專賣執(zhí)法來說，一律平等意味著任何個人、組織在適用煙草專賣法律法規(guī)時一律平等，也要求專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法行政、文明執(zhí)法，公平、公正地對待每一個案件，堅決防止“因人而異”處理案件、人情案、關(guān)系案的發(fā)生。

3.依法行政原則。煙草專賣行政主管部門的設(shè)立和煙草專賣執(zhí)法權(quán)的設(shè)定，是由《國務(wù)院組織法》、《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》等相關(guān)法律法規(guī)加以明確授權(quán)的，執(zhí)法內(nèi)容必須是確定的、有法律依據(jù)的。

二、煙草專賣執(zhí)法必須遵守的程序和期限

為了規(guī)范行政行為，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其它組織合法權(quán)益，我國行政法律、法規(guī)、規(guī)章對行政程序和期限都作了嚴(yán)格的規(guī)定，有以下程序和期限必須嚴(yán)格遵守：

（一）行政處罰中應(yīng)當(dāng)遵守的程序和期限。煙草專賣行政管理機關(guān)對已經(jīng)立案的案件，應(yīng)當(dāng)指派兩名以上（含兩名）執(zhí)法人員負(fù)責(zé)辦理，查處案件應(yīng)出示省級以上（含省級）煙草專賣行政管理機關(guān)核發(fā)的檢查證件；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，實施先行登記保存需先經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，先行登記保存物品應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出處理決定；在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，執(zhí)法人員必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和依據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。

（二）行政復(fù)議和行政訴訟中應(yīng)當(dāng)遵守的程序和期限。在行政復(fù)議中，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理之日起七日內(nèi)將復(fù)議申請書副本發(fā)送被申請人，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請書之日起六十日內(nèi)作出復(fù)議決定。在行政訴訟中，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀；行政機關(guān)不服人民法院第一審判決的，上訴期限為判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)，不服人民法院第一審裁定的，上訴期限為裁定書送達(dá)之日起十日內(nèi)。

三、煙草專賣執(zhí)法中的“剛?cè)岵?/p>

專賣管理人員的執(zhí)法行為不是一般的行為動作，而是一種法律行為，必需是在法律的規(guī)范內(nèi)，依照法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)力和程序執(zhí)行職務(wù)。在實踐中，有部分專賣稽查隊員認(rèn)為，專賣執(zhí)法過程中首先要突出“剛性”和“強制”，對于制售假煙的違法分子必須堅決打擊，不然就體現(xiàn)不出執(zhí)法的權(quán)威。這種觀點雖有一定道理，但并不全面。煙草專賣執(zhí)法從其屬性上來看，確實具有一定的強制性，但“強制”并不等于“武斷”和“粗暴”，我們在嚴(yán)格執(zhí)法的同時，也有必要講究方式方法，保證執(zhí)法公開、公正、公平，只有當(dāng)被處罰者口服并且心服之時，才能更好的體現(xiàn)行政處罰的效果。要達(dá)到以上要求，我們在實踐中應(yīng)當(dāng)注意以下三個方面：一是實行開放式的案件審理制度。開放、透明的審理制度是贏得被處罰者信任的首要條件，也是我們加強行政執(zhí)法監(jiān)督，防止執(zhí)法腐敗的機制保障。二是用好法律規(guī)定的行政處罰自由裁量權(quán)。近十年來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，新生事物不斷涌現(xiàn)，與此相比，我們實行的煙草專賣法律法規(guī)相對滯后，有些具體規(guī)定比較模糊，這就產(chǎn)生了一個問題，一部分案件可能會在適用法律上有交叉或在處罰尺度有爭議，對此我們一般不要輕易定調(diào)下結(jié)論，而應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體討論后再作出客觀公正的處罰決定，遇到確實疑難的問題，還應(yīng)當(dāng)及時向上級部門請示匯報。三是充分尊重違法當(dāng)事人的權(quán)利。根據(jù)行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，在行政處罰過程中，當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、行政復(fù)議、行政訴訟、重大案件聽證的權(quán)利，違反辦案程序剝奪當(dāng)事人的上述權(quán)利將會導(dǎo)致行政處罰決定無效，對此我們應(yīng)當(dāng)引起足夠的警惕。

在煙草專賣執(zhí)法過程中，我們查處違法行為不是執(zhí)法的目的，而是教育違法者的一種手段，最終的目的是促使經(jīng)營者不違法、少犯規(guī)。因此，在平常的執(zhí)法實踐中，作為管理者的我們要注意把煙草專賣法律法規(guī)教育貫穿于執(zhí)法的全過程，并將執(zhí)法的重心由事后查處向事前引導(dǎo)規(guī)范轉(zhuǎn)變，只有這樣，煙草專賣執(zhí)法才能起到事半功倍的效果。

四、煙草專賣執(zhí)法的局限性和專賣執(zhí)法人員素質(zhì)存在的問題

煙草專賣法是1991年頒布的，到現(xiàn)在，外部環(huán)境發(fā)生了很大的變化，而煙草專賣法一直沒有隨著形勢的變化進(jìn)行修改，難以完全適用現(xiàn)實經(jīng)濟生活。對于一些違法經(jīng)營處罰力度不夠，不足以起到對違法者和懲戒作用。專賣執(zhí)法的局限性是導(dǎo)致非法卷煙屢打不止的重要原因。由于煙草的職權(quán)有限，威懾力小，存在“取證難，追查難，查處難”的三大難題。新時期的卷煙經(jīng)營違法現(xiàn)象有以下幾種特點：一是打法律的“擦邊球”，利用煙草專賣執(zhí)法的局限性，把非法卷煙放在別處，經(jīng)營場所只“擺包為樣”，而我稽查人員無權(quán)對經(jīng)營場所以外的地方實行搜查，因此無法大量查獲，無法取證。而且對于上不了刑法條款的違法經(jīng)營，煙草部門只能做罰款處理后放行，打擊沒有力度。二是交易手段隱蔽，有的違法大戶只對幾個熟悉的經(jīng)營戶進(jìn)行違法銷售，形成違法交易秘密網(wǎng)，不易查處。三是利用現(xiàn)代手法違法販假售假，非法卷煙販運車除加強偽裝外，還有先進(jìn)的通訊聯(lián)絡(luò)工具，經(jīng)營形式趨于多樣化復(fù)雜化，手段越來越高明，有的用高級轎車或特殊車輛販運非法卷煙躲避檢查。四是抗拒檢查，暴力抗法的事件時有發(fā)生。

從近幾年煙草專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的問題，我們清醒地看到這樣一種現(xiàn)實：煙草專賣執(zhí)法人員的法律意識遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到依法治國，依法行政的要求。究其原因，一是執(zhí)法人員良莠不齊，觀念落后，法制意識淡薄，法律素質(zhì)偏低；二是執(zhí)法人員職業(yè)道德和修養(yǎng)不夠高，受利益驅(qū)動，以權(quán)謀私；三是執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究機制不夠健全；四是缺乏主人翁意識。在實際工作中哦們不難發(fā)現(xiàn)，在一些煙草專賣執(zhí)法人員思想觀念中存在將行政管理與行政執(zhí)法當(dāng)作“管老百姓”、“把持權(quán)力”的錯誤觀念。因而一些煙草專賣執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時缺乏公正執(zhí)法的法律服務(wù)意識，甚至出現(xiàn)濫用職權(quán)、吃拿卡要，甚至越權(quán)，失職，貪贓枉法，侵害被服務(wù)對象的合法權(quán)益還不以為然。當(dāng)然更談不到“嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)”。

五、加強專賣執(zhí)法隊伍素質(zhì)的幾點建議

怎樣提高煙草專賣執(zhí)法隊伍素質(zhì)，為適應(yīng)新形勢、尋求新發(fā)展、實現(xiàn)新跨越，勇攀新高峰，在實踐中逐漸摸索出一條以制度提升素質(zhì)、以素質(zhì)保障專賣執(zhí)法隊伍的強企發(fā)展之路。

（一）加強對專賣執(zhí)法隊伍責(zé)任追究。加大煙草專賣執(zhí)法隊伍過錯責(zé)任追究力度，只要在專賣執(zhí)法中出現(xiàn)執(zhí)法過錯的，不管涉及到哪個部門，哪個人，都要嚴(yán)肅查辦。要抓住執(zhí)法犯法、徇私枉法等嚴(yán)重侵害群眾利益，損害煙草形象的典型案件，毫不手軟地進(jìn)行處理，從而起到“懲處一個人，教育一大片”的警示作用。

（二）加強對專賣執(zhí)法隊伍教育培訓(xùn)。做好教育培訓(xùn)工作是提高專賣執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力的根本保證，也是隊伍建設(shè)的治本措施。教育專賣執(zhí)法人員時刻警醒自己，要以維護國家利益和消費者利益為榮，以損害國家利益和消費者利益為恥，愛崗敬業(yè)，牢記使命。要有計劃、有安排的把教育培訓(xùn)工作作為一項長期任務(wù)來抓，并把教育培訓(xùn)工作貫穿到實際工作當(dāng)中，不斷加強和提升專賣人員的法制意識，真正做到警鐘常鳴，切實建立不想腐敗、不敢腐敗、不能腐敗和不能違紀(jì)、不敢違紀(jì)、不想違紀(jì)的長效教育機制，增強專賣管理人員的防腐能力。

（三）加強對專賣執(zhí)法隊伍考核考評。要進(jìn)一步細(xì)化和量化獎罰分明的專賣執(zhí)法隊伍工作考核標(biāo)準(zhǔn)，實行差異化績效考核，加大考核力度，拉大收入差距，增強員工的危機意識。詳細(xì)記錄考核中的每件事情及結(jié)果，使其對自己及他人的工作業(yè)績心中有數(shù)，以此來激勵專賣執(zhí)法人員的工作積極性。要認(rèn)真監(jiān)管專賣人員的行為規(guī)則，對工作人員在執(zhí)法當(dāng)中違紀(jì)行為要嚴(yán)厲處罰。

（四）加強專賣執(zhí)法隊伍社會形象。樹立煙草專賣執(zhí)法隊伍良好形象，就要不斷加強學(xué)習(xí)、更新思想觀念，忠于職守、公平、公正。要著裝整齊、舉止端莊、文明禮貌、熱情服務(wù)、勤政高效。必須加強規(guī)范意識，時刻牢記文明執(zhí)法行為規(guī)范，這是對專賣人員的基本要求。要做到嚴(yán)格公正執(zhí)法，把人性化執(zhí)法與剛性化管理相結(jié)合，從而使市場秩序健康發(fā)展。

作者簡介：黃永光，漢族，廣西陸川縣，1982年10月出生，研究方向：法律，工作單位：廣西壯族自治區(qū)玉林市煙草專賣局，郵編：537000。