【中圖分類號】K27 【文獻標志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2018）02-0077-08

1979年9月，國務院出臺加工貿(mào)易①第一個正式文件——《開展對外加工裝配和中小型補償貿(mào)易辦法》（國發(fā)〔1979〕220號，以下簡稱220號文）。220號文是改革開放初期關(guān)于加工貿(mào)易的第一個鼓勵性政策，是加工貿(mào)易最權(quán)威、最有分量的政策性文件。220號文頒布后加工貿(mào)易迅速發(fā)展，發(fā)揮了立竿見影的作用，但是很快再次面臨調(diào)整，加工貿(mào)易政策由鼓勵性政策調(diào)整為中性政策。

一、220號文的核心條款和主要內(nèi)容

《開展對外加工裝配和中小型補償貿(mào)易辦法》文本共4800多字，明確定義了加工貿(mào)易的形式，繼續(xù)肯定了加工貿(mào)易的作用，規(guī)定了加工貿(mào)易的原則性以及注意事項。其文本摘要如下：

開展對外加工裝配和中小型補償貿(mào)易，是較快地提高出口產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，改善產(chǎn)品質(zhì)量品種，擴大出口商品生產(chǎn)，增加外匯收入的有效途徑。它有利于發(fā)揮我國勞動力、自然資源和生產(chǎn)的潛力，擴大出口貨源，增加出口產(chǎn)品競爭能力。各地方，各有關(guān)部門（包括軍工部門，下同）要加強領(lǐng)導，解放思想，千方百計地把這項業(yè)務更多地開展起來，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻。

一、加工裝配業(yè)務，主要是由外商提供一定的原材料、零部件、元器件，必要時提供某些設(shè)備，由我國工廠按對方的要求進行加工或裝配，成品交給對方銷售，我方收取加工費。外商提供設(shè)備的價款，我方用工繳費償還。也可以采取靈活做法，運進的原料和運出的成品，各作各價，分別訂立合同，我方賺取差價，用差價即工繳費償還設(shè)備價款?！?/p>

中小型補償貿(mào)易，主要是指國家重點的大型補償貿(mào)易項目以外的一般輕紡產(chǎn)品、機電產(chǎn)品、地方中小型礦產(chǎn)品和某些農(nóng)副產(chǎn)品，由外商提供技術(shù)、設(shè)備和必要的材料，我方進行生產(chǎn)，然后用生產(chǎn)的產(chǎn)品償還。補償貿(mào)易原則上要用所生產(chǎn)產(chǎn)品償還，如須用其他商品償還的，屬于中央管理的商品由國家計委及外貿(mào)部審批；屬于地方管理的商品，由省市自治區(qū)審批。

二、對外開展加工裝配業(yè)務和中小型補償貿(mào)易，要以發(fā)展出口商品生產(chǎn)、增加外匯收入為主要目的。開展這項業(yè)務，要結(jié)合我國的實際情況，多搞勞動集約產(chǎn)品，不要片面追求自動化；要盡可能利用現(xiàn)有的廠房設(shè)備，同現(xiàn)有企業(yè)的挖潛、革新、改造結(jié)合進行。……

引進的技術(shù)和進口的設(shè)備，要進行周密的經(jīng)濟分析和成本核算，不能搞那些償還期過長、收匯少、沒有盈利甚至虧損的項目。

三、各地方、各部門要根據(jù)自己的條件和特點，制定發(fā)展規(guī)劃。要因地制宜地發(fā)展重點行業(yè)、重點產(chǎn)品，發(fā)展高級加工產(chǎn)品，逐步改變出口商品結(jié)構(gòu)。在繼續(xù)搞好加工裝配業(yè)務的基礎(chǔ)上，有些來料加工，要積極創(chuàng)造條件，爭取逐步改變?yōu)檫M料加工或使用國產(chǎn)原料，有些裝配業(yè)務要轉(zhuǎn)變提高國產(chǎn)零部件、元器件的比重，以至完全立足于國內(nèi)。

四、開展加工裝配和中小型補償貿(mào)易，要依靠各地方、各部門放手去辦。有條件的地方，都可以承接加工裝配和中小型補償貿(mào)易業(yè)務，不受現(xiàn)行口岸商品經(jīng)營分工的限制?！?/p>

引進技術(shù)和設(shè)備進口，產(chǎn)品不涉及國外市場配額和用匯100萬美元以下的項目，由省、市、自治區(qū)研究確定，報國家計委，并抄報國家經(jīng)委、進出口管理委員會、外貿(mào)部和主管部備案。

五、搞對外加工裝配和中小型補償貿(mào)易，要做到產(chǎn)銷見面，各有關(guān)部門協(xié)同動作，一致對外。接受加工裝配和補償貿(mào)易的工廠，有權(quán)參加對外談判、交流技術(shù)，必要時派人出國考察，并同外貿(mào)公司一起，對外簽訂合同，在生產(chǎn)和交貨方面，直接承擔執(zhí)行合同的責任?！?/p>

六、加工裝配和中小型補償貿(mào)易是整個對外貿(mào)易的組成部分。外貿(mào)部門要把開展這項業(yè)務作為自己的任務，充分利用各種渠道，廣為聯(lián)系客戶，積極組織來料來件和設(shè)備的進口，組織成品的出口交貨。有關(guān)加工裝配和中小型補償貿(mào)易的進出口數(shù)字，一律計入國家進出口貿(mào)易總額中，各種對外加工裝配和中小型補償貿(mào)易收入，都作為國家出口收匯。各承辦單位和企業(yè)，要按時向外貿(mào)部門和銀行提供有關(guān)進出口業(yè)務的統(tǒng)計憑證或報表。外貿(mào)部門和銀行要在統(tǒng)計報表中專項進行統(tǒng)計。

七、各地方、各有關(guān)部門要選擇條件適合的企業(yè)，作為專廠專車間，承擔加工裝配業(yè)務，開展中小型補償貿(mào)易。這些單位，要實行獨立的核算制和嚴格的責任制。這些單位的出口產(chǎn)品部分，只考核合格率、履約率、交貨率和創(chuàng)匯額，完成這四項指標，即作為全面完成計劃。

八、加工裝配和中小型補償貿(mào)易的外匯收入，要在銀行單獨開戶，單獨結(jié)匯，以利于考核企業(yè)經(jīng)營活動的成果?！?/p>

九、加工裝配收入的工繳費外匯，留15%給企業(yè)，用于進口必要的技術(shù)設(shè)備和原材料，支付出國洽談業(yè)務、交流技術(shù)、培訓人員和業(yè)務考察等費用。留15%給企業(yè)的所在地方，由省、市、自治區(qū)適當分給地、縣一部分。

十、加工裝配和補償貿(mào)易所得的外匯收入，除按規(guī)定留成和特別規(guī)定者外，其余部分必須按規(guī)定上繳?！?/p>

十一、加工裝配和中小型補償貿(mào)易所需原材料（包括輔料和包裝物料）、零部件、設(shè)備的進口、一律免征關(guān)稅和工商稅，也不實行加成作價?！?/p>

十二、承擔加工裝配的企業(yè)，其加工裝配所得純收入，在三年內(nèi)，國營企業(yè)免征工商稅、免繳利潤，集體企業(yè)免繳工商稅和所得稅。

十三、工繳費外匯收入和中小型補償貿(mào)易在償還期內(nèi)的外匯收入，在結(jié)匯時，按優(yōu)惠的折合率計算，每一美元按三元付給企業(yè)。

某些加工裝配和中小型補償貿(mào)易，在開展初期，由于條件限制，所得收入不足以抵償實際費用或成本，而這項業(yè)務又有發(fā)展前途的，經(jīng)省、市、自治區(qū)或外貿(mào)部同意，可以在兩年之內(nèi)，給予必要的補貼。經(jīng)省、市、自治區(qū)同意補貼的，在地方財政中解決；經(jīng)外貿(mào)部同意補貼的，由外貿(mào)部解決。

十四、開展加工裝配和中小型補償貿(mào)易的企業(yè)，一定要注意改善經(jīng)營管理，加強經(jīng)濟核算。在同外商洽談業(yè)務時，要精確地核算成本，計算合理的盈利。

承擔對外加工裝配和中小型補償貿(mào)易的企業(yè)，可以采取計件工資、基本工資和獎勵或定額加獎勵等工資形式。……

十五、已經(jīng)開展加工裝配和中小型補償貿(mào)易的企業(yè)，根據(jù)需要，可以派人出國聯(lián)系業(yè)務，學習技術(shù)，也可以邀請國外廠商前來洽談業(yè)務，交流技術(shù)，幫助培訓人員。為了簡化審批手續(xù)，地方企業(yè)經(jīng)省、市、自治區(qū)批準，部屬企業(yè)經(jīng)主管部門批準，即可辦理出入境手續(xù)。

十六、根據(jù)加工裝配和中小型補償貿(mào)易的需要，鐵路、公路、水運、空運、港口等運輸部門，要優(yōu)先安排運力。交通部門要開辟新的航線，開辦定期班輪，把運輸安排好，保證按合同規(guī)定的時間發(fā)運和接卸。外貿(mào)部外運公司要把這項業(yè)務的運輸，納入自己的工作范圍，按正常外貿(mào)運輸渠道，統(tǒng)一接受委托，組織運輸。如國內(nèi)運力不足，應當允許客戶租用外輪到我港口接卸貨物。……

十七、開展加工裝配和中小型補償貿(mào)易所需的人民幣資金，應盡先由地方、部門和企業(yè)從更新改造資金、技術(shù)措施費、利潤留成收入中解決，或者由地方和部門從自籌資金中解決。所需少量外匯資金，由地方和企業(yè)用地方外匯、外匯留成或中國銀行發(fā)放短期外匯貸款解決。加工裝配和中小型補償貿(mào)易所需外匯貸款的審批手續(xù)要簡化。

十八、開展加工裝配和中小型補償貿(mào)易，需要國內(nèi)提供一定的原料、輔料、包裝物料和建筑材料，需要保證燃料、動力，各地方、各有關(guān)部門要按照出口優(yōu)先的原則，予以安排?！?/p>

十九、加工裝配和中小型補償貿(mào)易的設(shè)備和物資，在運輸、生產(chǎn)和儲存過程中必須辦理保險時，要在簽訂的協(xié)議和合同中加以規(guī)定，要明確各方、各段應負的責任。

二十、加工裝配和中小型補償貿(mào)易，由于生產(chǎn)方面未履行合同而引起的索賠，在企業(yè)、地方或部門外匯留成中支付；由于非生產(chǎn)方面未履行合同而引起的索賠，由有關(guān)責任方面支付。對外商未履行合同的索賠，由外貿(mào)部門負責辦理。所有各方面的經(jīng)濟責任，都應當在合同中明確規(guī)定。

二十一、各地方、各有關(guān)部門和企業(yè)，在工作中要注意調(diào)查研究，分析行情，積累資料。外貿(mào)、銀行等部門和駐外經(jīng)濟機構(gòu)要經(jīng)常提供國際商情資料，國內(nèi)上下左右都要經(jīng)常互通情報，交流資料，溝通情況。

二十二、加工裝配和中小型補償貿(mào)易涉及許多部門，要有專門機構(gòu)進行統(tǒng)一安排，綜合平衡。全國這項業(yè)務，由國家計劃委員會對外加工裝配辦公室負責聯(lián)系推動。各省、市、自治區(qū)，各有關(guān)部門要有相應的機構(gòu)，把各方面的力量組織在一起，協(xié)同動作，督促檢查，總結(jié)經(jīng)驗，及時解決存在的問題，推動這項業(yè)務的開展。國務院各有關(guān)部門要根據(jù)本辦法的精神，制定相應的實施辦法，具體貫徹執(zhí)行。

對國外廠商提供修理勞務活動，收取外匯費用的，比照本辦法有關(guān)各條辦理。

二、從139號文到220號文

加工貿(mào)易并不是完全的新興事物。在 20世紀50年代中期，國家外貿(mào)部門試行了進口部分棉花，加工成棉布和棉針織品出口的做法，這種貿(mào)易方式被稱為“以進養(yǎng)出”①。1963年和1964年，“以進養(yǎng)出”的出口額均占當年全國出口總額的30%。①“文化大革命”期間，“以進養(yǎng)出”曾一度遭到破壞而中斷，1971年又恢復經(jīng)營，規(guī)模很小，僅限于沿海幾個主要口岸。1977年隨著中央高層的出訪，中國對外開放的戰(zhàn)略決策在高層已經(jīng)逐步明確，利用外資搞建設(shè)，引進國外的技術(shù)和管理經(jīng)驗顯得尤為迫切。1978年5月，華國鋒等中央領(lǐng)導人指示：加工裝配業(yè)務要大搞快搞，要制定具體辦法，把路子走通。②1978年興起的出國考察潮被認為是中國對外開放決策的巨大推手，在這波考察潮中尤為引人注目的是赴港澳、日本和西歐五國的三次考察，作為中共高層派出的為對外開放決策尋求參照和良方的“先頭兵”和“探路者”，其中一路為國家計委副主任段云為組長的港澳經(jīng)濟貿(mào)易考察組。港澳經(jīng)濟貿(mào)易考察直接催生了利用港澳、開展加工貿(mào)易的決策。6月3日，中央政治局聽取和討論了代表團起草的《港澳經(jīng)濟考察報告》?！秷蟾妗诽岢觯骸案郯慕?jīng)濟依靠大搞加工裝配，十幾年內(nèi)，有了相當快的發(fā)展。加工工業(yè)的發(fā)展，帶動了整個經(jīng)濟的增長。南朝鮮、新加坡和臺灣省也走這條道路。因此，我們要充分利用港澳這一有利條件和貿(mào)易渠道，大搞對外加工裝配業(yè)務，要放手搞，要很快搞?！雹垡試鴦赵焊笨偫砉饶翞閳F長的西歐五國考察團，也在給中央的報告中建議：放手大搞來料加工和裝配業(yè)務，以進養(yǎng)出。④這些建議得到華國鋒等中央領(lǐng)導人的同意和支持。鄧小平也支持搞加工貿(mào)易，鄧小平視察天津時就強調(diào)：“搞來料加工、引進新技術(shù)，要大批組織……從上海、天津、廣東搞起，幾百成千個搞起來，搞富搞活。為什么大家等著，等著就搞死了?！雹菁庸べQ(mào)易能夠彌補國門打開后，一般貿(mào)易留下的大片空白地。當時外貿(mào)，只靠外貿(mào)部門十幾個專業(yè)公司就使十幾億人口的中國外貿(mào)有大的發(fā)展，那是絕不可能的，需要各種形式的對外貿(mào)易。⑥

各部委貫徹落實中央領(lǐng)導的指示，6月，國家計委、經(jīng)委、外貿(mào)部等部委，邀請廣東、上海等8個地方和香港華潤公司、澳門南光公司的相關(guān)同志召開座談會，出臺了加工貿(mào)易的第一個政策文件——《開展對外加工裝配業(yè)務試行辦法》（以下簡稱139號文），大約2500多字。139號文肯定和認可加工貿(mào)易在利用外資、引進技術(shù)管理等方面的積極作用，對加工貿(mào)易的形式、工繳費⑦外匯收入的留成使用、工繳費外匯結(jié)匯、加工貿(mào)易企業(yè)的審批以及免征工商稅、海關(guān)的查驗放行等22個方面作了原則性和方向性的規(guī)定。在機構(gòu)設(shè)置上，139號文指出：從國家計委、經(jīng)委、外貿(mào)、輕工等部門派人組成聯(lián)合加工裝配辦公室。⑧辦公室在國家計委辦公，負責研究和制定加工裝配業(yè)務的具體規(guī)定。辦公室由國家計委領(lǐng)導，對外稱“國家計委對外加工裝配辦公室”，⑨這是加工貿(mào)易的第一個主管單位。

加工貿(mào)易是運用靈活貿(mào)易形式，發(fā)展生產(chǎn)、擴大出口，增加外匯收入的新途徑，有利于發(fā)揮我國勞動力和生產(chǎn)的潛能，在較短時間內(nèi)取得了十分明顯的效果。特別是沿海省、市、自治區(qū)具有發(fā)展此項業(yè)務的廣闊空間，國務院有關(guān)部門也積極開展這項工作。根據(jù)上海、廣東、廣西、江蘇、北京、天津、山東、浙江8個省、市、自治區(qū)的不完全統(tǒng)計，1978年7月至年底，5個多月，同外商簽訂加工裝配和補償貿(mào)易合同698項，其中來料加工和來件裝配661項，補償貿(mào)易37項。這些合同全部實現(xiàn)后，收取外匯2億零700萬美元，扣除設(shè)備價款本息，凈收外匯1億2千3百萬美元。從國別和地區(qū)來看，在已簽合同中，港澳地區(qū)504項，6700萬美元，占54%；日本99項，5000萬美元，占41%；歐美95項，510萬美元，占5%。①毗鄰港澳的廣東，更是在開展加工貿(mào)易方面“先走一步”，迅速發(fā)展。139號文頒布前后，港澳商人已經(jīng)進入珠三角一帶的公社、縣，開始洽談加工貿(mào)易事宜，1978年6、7月間，已經(jīng)有一批項目進入了定協(xié)議、簽合同的階段。從139號文出臺到1978年底，短短半年，廣東加工貿(mào)易簽訂151個項目，可收加工費14，331萬美元。②1979年，廣東加工貿(mào)易井噴式發(fā)展，僅僅第一季度，就簽約197個項目，合同總金額11，373萬美元，可收加工費9，440萬美元。

開展加工貿(mào)易，在國際上引起了很大反響。港澳工商界和社會輿論普遍表示歡迎，認為這是中國經(jīng)濟政策的一項重大轉(zhuǎn)變，有利于吸收外資、引進先進技術(shù)，發(fā)展出口產(chǎn)品生產(chǎn)，把對外貿(mào)易做好做活，加快經(jīng)濟建設(shè)的步伐。許多國外和港澳廠商，懷有很大的興趣，前來洽談貿(mào)易。

經(jīng)過一年的實踐探索，加工貿(mào)易也出現(xiàn)了一些問題，為此深入調(diào)查研究加工貿(mào)易的開展情況非常必要。1979年6月，國家計委對外加工裝配辦公室、外貿(mào)部、上海出口辦和廣東外經(jīng)辦的6人組成考察小組，到香港、澳門就利用港澳地區(qū)開展加工貿(mào)易調(diào)研，又實地了解珠海、深圳、東莞等市、縣開展加工貿(mào)易的情況。考察組給國務院提交了考察報告，肯定廣東加工貿(mào)易取得的成績時，指出了存在的問題，比較普遍存在著執(zhí)行合同不夠嚴肅、產(chǎn)品質(zhì)量低、交通運輸跟不上、審批手續(xù)復雜、各有關(guān)部門之間相互配合不夠等等問題。珠海和澳門商人合作興建的香洲毛紡廠，就因為“不了解澳門加工裝配的情況，簽訂模糊合同，導致在貸款利率、設(shè)備引進、加工費的確定、中方技術(shù)人員培訓經(jīng)費等方面主動權(quán)掌握在外方，中方吃虧和遭受損失”。③一部分干部錯誤地認為搞加工裝配，是“把資本家請進來剝削我們”，因而對待客戶的關(guān)系上，片面強調(diào)斗爭。有的把我駐外機構(gòu)反映客戶對我工作方面的意見，說成是“背后拆臺”、“吃里扒外”、“成了資本家的幫手”……等等。這種思想狀態(tài)，對開展加工裝配和補償貿(mào)易是很不利的。④當時還出現(xiàn)了加工貿(mào)易與正常貿(mào)易如何擺等更宏觀的問題，考察組明確指出：加工貿(mào)易是對外貿(mào)易的組成部分，是根據(jù)國際貿(mào)易慣例采取的一種靈活貿(mào)易方式，必須大搞。再一次從宏觀上定義加工貿(mào)易的性質(zhì)，加工貿(mào)易與正常對外貿(mào)易的關(guān)系，就加工貿(mào)易的管理，加強計劃性，避免盲目性方面作出了說明。

139號文是試行文件不是正式文件，經(jīng)過一年的實踐和認識的逐步發(fā)展，出臺正式文件，讓加工貿(mào)易順利開展顯得迫在眉睫。根據(jù)國務院財政經(jīng)濟委員會副主任李先念的指示，1979年7月，國家計委、經(jīng)委、進出口委員會、外貿(mào)部四個單位聯(lián)合召集加工貿(mào)易起步較早的廣東、福建、上海、深圳、珠海、港澳等地再次召開座談會。各地方、各有關(guān)部門肯定了139號文調(diào)動了各方面發(fā)展靈活貿(mào)易的積極性，對我國開展加工貿(mào)易起了很大的推動作用?！疤貏e是沿海地區(qū)的許多工業(yè)企業(yè)，由于允許他們參加對外談判，產(chǎn)銷可以直接見面，并且給予若干優(yōu)惠待遇，對《試行辦法》非常歡迎。”①總的看是個比較好的文件，但是由于工作剛開始，沒有經(jīng)驗，《試行辦法》還有不完善之處；經(jīng)過近一年的實踐，也出現(xiàn)了若干新的情況，因此對《試行辦法》要作修改和補充。

針對加工貿(mào)易認識上的偏差和顧慮重重，國家計委副主任段云在座談會上指出，“有的同志覺得加工裝配和中小型補償貿(mào)易項目小打小鬧，沒有多少來頭。有的同志怕加工裝配影響計劃內(nèi)出口產(chǎn)品的收購，怕影響進料加工生產(chǎn)的安排，總之顧慮很多。其實國外市場很大，我出口貨有限，所占比重很小。港澳市場上，我國輕工業(yè)品出口只占6%，出口價并沒有因為數(shù)量少，就賣到好的價錢。加工裝配這項工作，發(fā)展的前景很廣闊，絕不能把它看輕了，看小了，看得可有可無，無足輕重”。②針對加工貿(mào)易以中小型項目為主，如果審批權(quán)集中在中央各部委會影響項目進展的效率，規(guī)定“各地成交的1000多個項目，90%左右是引進設(shè)備100萬美元以下的，因此100萬美元以下的項目，由省市自治區(qū)研究確定”。③實際上就是把加工貿(mào)易的經(jīng)營權(quán)、審批權(quán)下放給地方，邁出了改革高度集中指令性計劃外貿(mào)體制的一步。外貿(mào)部門“應當把開展加工裝配業(yè)務作為擴大出口貿(mào)易的一個重要組成部分，協(xié)助有關(guān)地區(qū)和單位多成交，多承攬一些生意”。④

國務院在綜合赴港澳加工貿(mào)易考察小組考察報告和加工貿(mào)易座談會等情況后，1979年9月，正式頒布《開展對外加工裝配和中小型補償貿(mào)易辦法》。與《試行辦法》對比，“不變”的是基本的目標和方向：就是繼續(xù)扶持和鼓勵加工貿(mào)易，促進出口，增加外匯；變化更明顯和突出。139號文2200多字，比較簡潔扼要，大都是原則性的條款和內(nèi)容；220號文擴充到4800多字，內(nèi)容做了比較大的補充和修改，完善了139號文容易引起歧義和模糊不清的內(nèi)容，補充了139號文沒有涉及的內(nèi)容，整體而言更細化和更完整，照顧到方方面面，比如進一步細化下放管理權(quán)限。

三、220號文的作用以及調(diào)整

從出臺文件的單位看，220號文是國務院發(fā)文，政府最高發(fā)文單位，權(quán)威性毋庸置疑，是開展加工貿(mào)易的“尚方寶劍”，而且是國務院唯一頒布的關(guān)于加工貿(mào)易的政策，以后關(guān)于加工貿(mào)易的政策都是相關(guān)部委出臺，220號文在加工貿(mào)易政策史上的地位可見一斑。進入20世紀80年代，220號文的具體優(yōu)惠條款隨著時間的推移，外部環(huán)境的變化而發(fā)生改變，但是無論客觀情況如何變化，220號文依然是加工貿(mào)易最主要的政策依據(jù)?！凹庸べQ(mào)易政策多變，各地紛紛反映加工貿(mào)易的政策依據(jù)是‘220號文”。①1988年在東莞召開的全國對外加工裝配會議上，廣東省外經(jīng)貿(mào)委再次提出“對外加工裝配業(yè)務時起時伏，受到各種因素的影響很大，外商投資也提心吊膽，220號文依然是主要的依據(jù)?！雹?/p>

220號文對促進加工貿(mào)易的快速發(fā)展起了立竿見影的作用，加工貿(mào)易爆發(fā)式增長。貫徹落實的第2年，加工貿(mào)易就迅猛發(fā)展，據(jù)中國銀行統(tǒng)計，1979年各地開展這項業(yè)務收到工繳費2856萬美元，1980年實收工繳費11220萬美元，比1979年增加近三倍，1981年凈收工繳費為18820萬美元，比上年又增加了67.7%。三年累計創(chuàng)匯額已經(jīng)超過33000萬美元。如果按工繳費占商品價值的比例推算，估計三年增加進出口商品總值在30億美元。③

1980年，按照國務院各部委的職責分工，原屬于國家計委領(lǐng)導的對外加工裝配辦公室移交給國家進出口管理委員會領(lǐng)導，名稱改為“國家進出口管理委員會對外加工裝配辦公室?！鞭k公室的工作范圍和職責不變。國家進出口管理委員會成為了加工貿(mào)易的第二個主管單位。1982年，國家機構(gòu)改革，國家進出口委員會、對外貿(mào)易部、對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部、國家外國投資管理委員會合并，設(shè)立對外經(jīng)濟貿(mào)易部，加工裝配辦公室的職責和功能轉(zhuǎn)入對外經(jīng)濟貿(mào)易部。對外經(jīng)濟貿(mào)易部是加工裝配的第三個主管單位。

加工貿(mào)易從誕生起就面臨著外界的質(zhì)疑。比如“沖擊論”，破壞“計劃性”，認為加工貿(mào)易會沖擊一般貿(mào)易。按照220號文規(guī)定，加工貿(mào)易是對外貿(mào)易的組成部分。加工貿(mào)易與一般貿(mào)易應當互相支持、互相促進，互為補充，協(xié)調(diào)發(fā)展。但實際工作中，統(tǒng)購統(tǒng)銷外貿(mào)體制改革沒有啟動，加工貿(mào)易與一般貿(mào)易脫節(jié)，加工貿(mào)易沖擊、擾亂一般貿(mào)易等等質(zhì)疑之聲越來越大。經(jīng)營一般貿(mào)易的專業(yè)總公司不但掌握著外貿(mào)的經(jīng)營權(quán)，而且掌握著外經(jīng)貿(mào)的“話語權(quán)”。加工貿(mào)易的弊端不斷被放大，強調(diào)加工貿(mào)易帶來的負面影響。加工貿(mào)易政策很快出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向，由大力肯定扶持的“鼓勵”政策，轉(zhuǎn)為觀望、加強管理的政策，部分扶持政策開始調(diào)整糾正，甚至取消。1981年7月，國家進出口委頒布《關(guān)于執(zhí)行〈開展對外加工裝配和中小型補償貿(mào)易辦法〉的幾項規(guī)定》，最直接的調(diào)整就是取消加工貿(mào)易匯率優(yōu)惠和相關(guān)補貼，“從1981年1月1日起，來料加工裝配、補償貿(mào)易所收入的外匯，一律按1美元折合人民幣2.8元的內(nèi)部價格結(jié)算。與原結(jié)算規(guī)定相差2角錢不另補貼”。①《規(guī)定》還強調(diào)加強對加工貿(mào)易的管理，正確處理對外加工裝配同正常出口貿(mào)易之間的協(xié)調(diào)、配合，要在保證完成國家任務的基礎(chǔ)上，再安排來料加工裝配，220號文第一次調(diào)整。政策不是一蹴而就，也不是一勞永逸的。實踐不斷推動著政策調(diào)整，新的實踐推動著新的政策調(diào)整。

余論

從政策特征分析，220號文具有鼓勵性、初創(chuàng)性、地方性特征。引進外資的政策分為限制政策、鼓勵政策和中性政策，220號文呈現(xiàn)出鼓勵性的特征。加工貿(mào)易給予優(yōu)惠待遇，“減免進出口關(guān)稅和工商稅，三年內(nèi)免征工商稅和所得稅”，簡化審批手續(xù)，甚至給予“匯率的優(yōu)惠”，這是力度空前的優(yōu)惠政策。220號文是加工貿(mào)易的第一個正式文件，呈現(xiàn)初創(chuàng)性特征。當時國門剛剛打開，引進外資，發(fā)展對外貿(mào)易都處于剛剛起步的階段，由于傳統(tǒng)意識慣性和經(jīng)驗不足等原因，條款比較簡略，隨著實踐的發(fā)展，政策不斷調(diào)整和演變，越來越完善和成熟。1982年，海關(guān)總署出臺《海關(guān)對加工裝配和中小型補償貿(mào)易進出口貨物監(jiān)管和征免稅實施細則》，1987年國務院轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于抓住有利時機進一步發(fā)展來料加工裝配等業(yè)務請示的通知》。220號文呈現(xiàn)地方性特征。政策制定過程中參與方大多為沿海省市自治區(qū)，政策實施效果明顯的也是沿海地區(qū)，尤其是廣東，1979年開始實行“特殊政策、靈活措施”并試辦深圳、珠海、汕頭3個經(jīng)濟特區(qū)，加工貿(mào)易“一馬當先”，在廣東經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用 ，廣東加工貿(mào)易占全國大部分的份額，牢牢占據(jù)全國“一枝獨秀”的地位。

從政策預期的短期目標和長期目標來分析。220號文的預期目標是“發(fā)揮我國勞動力、自然資源和生產(chǎn)的潛力，擴大出口商品生產(chǎn)，增加外匯收入”。加工貿(mào)易“投資少、周期短、見效快”的引進外資和靈活貿(mào)易的方式，短期內(nèi)擴大外貿(mào)規(guī)模、增加就業(yè)以及提高勞動者收入水平的積極作用十分明顯，這些預期目標220號文已經(jīng)基本完成。從長遠看，加工貿(mào)易“兩頭在外”，依賴國際經(jīng)濟環(huán)境、勞動密集型短板、污染環(huán)境等等問題始終存在，達不到促進經(jīng)濟高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展的目標，終究是“過渡形式”。經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，訴求從高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量時期，加工貿(mào)易需要轉(zhuǎn)型升級，220號文的歷史使命也終究結(jié)束。

（王瑩，歷史學碩士，廣東省委黨史研究室副處長）