PPP模式在撫仙湖保護治理融資中的問題與建議

【摘要】對撫仙湖的保護治理是極其重要且迫切的課題，而資金是各類保護治理項目順利推進(jìn)的重要保障。玉溪市提出要建立多元化資金投入機制，要通過PPP模式吸引和鼓勵社會資金參與，然而從現(xiàn)行運作實踐看，項目審批、社會資本方、政策變化和金融機構(gòu)等均存在一些制約，在撫仙湖保護治理融資中要運用好PPP模式融資，應(yīng)從改善外部環(huán)境和項目依法依規(guī)運作著力。

【關(guān)鍵詞】PPP 撫仙湖 融資 問題 建議

撫仙湖是我國最大的深水型淡水湖泊，蓄水量達(dá)206億立方米，占云南省九大高原湖泊總蓄水量的68.2%，是我國內(nèi)陸水質(zhì)最好、蓄水量最大的深水型貧營養(yǎng)淡水湖泊。“十三五”期間，圍繞環(huán)湖生態(tài)修復(fù)、截污治污、面源污染控制、入湖河道及村落環(huán)境綜合治理、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)五大類70多個項目，撫仙湖保護治理擬估算投資145億元。玉溪市委市政府明確提出要建立“中央引導(dǎo)，地方為主，市場運作，社會參與”的多元化資金投入機制，在積極爭取撫仙湖得到中央水質(zhì)較好湖泊專項資金等支持的同時，也要通過政府和社會資本合作模式（PPP）吸引和鼓勵社會資金參與，積極爭取將更多撫仙湖項目納入中央和省級PPP項目庫，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。然而，從玉溪市現(xiàn)行運作的PPP項目實踐看，PPP模式在撫仙湖保護治理融資中也存在一些問題亟待有關(guān)部門的關(guān)注。

一、存在的問題

（一）項目審批流程較長，配套設(shè)施及專業(yè)人才缺乏

一是審批環(huán)節(jié)多、時間長。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》規(guī)定，PPP項目操作流程包括5個階段和19個節(jié)點，要涉及發(fā)改委批復(fù)、環(huán)評、

國土、規(guī)劃和城投公司等多個環(huán)節(jié)和部門，項目審批流程周期較長。二是第三方咨詢、評估等專業(yè)配套機構(gòu)和人才缺乏。PPP生命周期中涉及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應(yīng)文件、評審文件、談判文件、項目合同等多種專業(yè)文書，但目前許多缺乏專業(yè)資質(zhì)和從業(yè)經(jīng)驗的PPP咨詢機構(gòu)跟風(fēng)進(jìn)入市場，導(dǎo)致PPP咨詢服務(wù)市場魚龍混雜，真正符合PPP項目流程專業(yè)要求的第三方咨詢等專業(yè)配套機構(gòu)十分缺乏。

（二）社會資本參與門檻限制較高，民營資本參與度很低

從玉溪市現(xiàn)行運作的PPP項目看，對社會資本的要求較高，門檻導(dǎo)致民營資本參與度很低。如，某污染底泥疏挖及處置工程（PPP）項目對社會資本參與的財務(wù)要求：1）注冊資本不低于10億元人民幣；2）截止2015年12月31日，總資產(chǎn)不低于50億元人民幣，凈資產(chǎn)不低于10億元人民幣；3）最近連續(xù)三年每年均為盈利、經(jīng)營性現(xiàn)金凈流量均為正值，上年末資產(chǎn)負(fù)債率小于85%，沒有處于財產(chǎn)被接管、凍結(jié)、破產(chǎn)或其他不良狀態(tài)，無重大不良資產(chǎn)或不良投資項目，提供會計師事務(wù)所或?qū)徲嫏C構(gòu)審計的財務(wù)審計報告。4）具有較強的投融資能力，銀行授信額度或自有資金不低于20億元人民幣。5）業(yè)績要求2011年以來參與投資過兩個合同金額不少于10億元人民幣的工程項目（以合同協(xié)議書為準(zhǔn)）。對社會資本方的高門檻要求導(dǎo)致目前玉溪市PPP項目的中標(biāo)體基本上是中國建筑、中電建、中鐵等國有大型建筑類央企，而民營資本參與度很低的狀況。

（三）央企強談判能力和定價能力制約了金融機構(gòu)的參與積極性

玉溪市PPP項目社會資本方中國建筑、中電建、中鐵等國有大型建筑類央企，實力較強，與金融機構(gòu)合作態(tài)度較為強勢，往往一個項目同時會向多家銀行洽談融資合作，在金額、期限、利率、資本金等方面提出較為苛刻的要求。如利率方面，從已提款的PPP項目貸款看，最高的PPP項目貸款利率5.39%，提款金額3600萬元，僅占全市全部PPP項目提款額的0.54%，大部分PPP項目貸款利率執(zhí)行基準(zhǔn)利率。現(xiàn)行格局一方面對金融機構(gòu)授信獲批等經(jīng)營活動帶來了很大的壓力，導(dǎo)致獲批難度增加；另一方面造成多家金融機構(gòu)爭搶同一個項目的情況經(jīng)常出現(xiàn)，一定程度上導(dǎo)致金融資源的浪費。

（四）新政解讀的不一導(dǎo)致政策導(dǎo)向的不明朗暫緩了項目的融資進(jìn)程

2017年11月10日，財政部發(fā)布《財政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），嚴(yán)格了PPP項目庫的管理，對存量項目退庫、新項目入庫的條件，項目資本金的合規(guī)性作出了嚴(yán)格要求。2017年11月17日，國資委發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號），以規(guī)范中央企業(yè)有序參與PPP項目并有效防范經(jīng)營風(fēng)險。對此目前各界的解讀不一致，財政部及國資委也沒有更細(xì)化的解讀或文件下發(fā)，造成金融機構(gòu)出于合規(guī)性、風(fēng)險控制等多方面考慮，在等待政策的明朗化，以及各金融機構(gòu)上級行的指導(dǎo)文件以實施下一步行動，程度不一地暫緩了PPP項目的融資合作進(jìn)度。

（五）新政對PPP參與各方均提出了更高的要求，金融機構(gòu)面臨較多的不確定性

一是對于政府付費和可行性缺口補助模式的PPP項目，92號文著重強調(diào)按效付費，對于銀行來說，還款資金來源就有一部分不確定性。二是92號文要求2018年3月31前完成項目管理庫集中清理工作，已入庫的PPP項目有哪些會被清理出庫，尚未入庫的項目，其入庫進(jìn)度是否會因此項清理工作而推遲，都存在不確定性，而入庫是PPP項目融資最重要的基本條件之一，這給金融機構(gòu)帶來較大的不確定性。如，某大道改造工程，2016年10月簽訂PPP合同，目前僅完成投資2000萬元，由于項目被清退出庫，對社會資本方造成了巨大的影響，如不能解決好入庫問題，項目很可能被擱置。三是192號文要求央企累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%，對于央企入滇中標(biāo)PPP項目并開展相關(guān)工作的企業(yè)，是否有涉及這方面的問題，金融機構(gòu)很難獲取相關(guān)信息，在項目支持中難以把握好合規(guī)尺度。四是一般PPP項目授信期限較長，按照規(guī)定人大出具的政府支出責(zé)任納入年度財政預(yù)算和中期財政規(guī)劃的批復(fù)的時間與貸款期限不匹配，政府在合作期各年的支付責(zé)任是否連續(xù)、平穩(wěn)，是否每年均納入財政預(yù)算的信息批露不充分，是否存在財政支出壓力集中前移或后推的情形，均難以確定。

（六）地方法人金融機構(gòu)參與PPP項目合作面臨較多約束

一是受資本余額及貸款集中度的限制規(guī)定約束。以玉溪市注冊資本最大的地方銀行為例，該行單一客戶貸款金額也不能超過10億元，集團授信不能超過14億元，很難介入總投資金額較大的PPP項目。二是PPP項目大部分投資金額大、合作期限長，大部分項目的合作期限在15年以上，回收周期漫長，地方法人金融機構(gòu)信貸產(chǎn)品期限難以匹配。如，某銀行自營貸款的期限一般在5年以內(nèi)，農(nóng)信社以縣級為法人，大額貸款只能以社團貸款發(fā)放，監(jiān)管政策不允許對10年以上貸款發(fā)放社團貸款。三是PPP項目利率定價水平較低，因PPP項目投資回報率不高，社會資本方提出銀行貸款利率控制在基準(zhǔn)利率，甚至下浮一定比例，難以符合地方法人金融機構(gòu)項目貸款的利率定價要求。

二、相關(guān)建議

（一）完善PPP模式融資外部環(huán)境

一是專項立法明確PPP模式中政府、銀行及社會資本方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，降低項目參與者的風(fēng)險。二是推動PPP項目第三方評估機構(gòu)發(fā)展，銀行部門設(shè)立專門的PPP部門，引進(jìn)、培養(yǎng)專門人才，獨立承擔(dān)項目的調(diào)查、分析、篩選工作。三是改進(jìn)優(yōu)化流程，保障PPP模式的持續(xù)發(fā)展，科學(xué)評估PPP項目流程，持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化管理流程，保障PPP模式的持續(xù)發(fā)展。四是合理劃分各方風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任，探索建立科學(xué)的價格形成機制，形成長期穩(wěn)定的投資回報區(qū)間。五是支持和鼓勵民間資本進(jìn)入，整合民間資本優(yōu)勢，為民營企業(yè)參與PPP項目搭建平臺，拓寬PPP項目的融資渠道。六是構(gòu)建銀、政、企信息公示與共享平臺，建立完善公開透明的PPP項目信息披露制度，加大政府信息公開力度。七是對于存量項目清理，新老劃斷，并給予充分的過渡期，做好過渡期的存量風(fēng)險化解，鼓勵金融機構(gòu)在合規(guī)審慎前提下創(chuàng)新參與模式。八是建議監(jiān)管上放寬對PPP項目社團貸款的限制，給予地方法人金融機構(gòu)參與PPP項目建設(shè)的寬松政策空間。

（二）依法依規(guī)科學(xué)運用PPP模式融資

首先，目前PPP項目資本金的構(gòu)成模式大致為兩種：第一種是央企為了項目公司不并表，與基金公司、信托公司、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)合作成立投資基金，央企作為基金劣后級認(rèn)繳一小部分基金份額，由金融機構(gòu)認(rèn)繳大部分基金份額，由基金直接把籌集到的錢投到項目公司，認(rèn)繳注冊資本，這樣即實現(xiàn)項目資本金的籌集同時又可出表，是目前的主流模式；第二種是央企在集團層面籌集項目資本金，然后直接以股權(quán)形式把籌集到的資金全部投到項目公司，認(rèn)繳注冊資本。在92號文和192號文框架下，建議采用第二種模式對中標(biāo)央企予以約束，以滿足這兩個文件出臺初衷和要求。其次，建議地方政府強化物有所值論證、財承能力論證的強制性要求，認(rèn)真做好“兩個論證”，為金融機構(gòu)介入PPP項目提供合理、準(zhǔn)確的事實依據(jù)。加大對社會資本方參與PPP項目的前期審查力度，重點結(jié)合國資委192號文提及的對央企子公司參與PPP項目的禁止性條件，避免出現(xiàn)合規(guī)性風(fēng)險。針對市縣共同承擔(dān)政府支出責(zé)任的項目，要進(jìn)一步劃分市縣分擔(dān)的支出責(zé)任，并在財政承受能力論證報告及中長期財政規(guī)劃中明確細(xì)化。

參考文獻(xiàn)

[1]財政部.政府和社會資本合作模式操作指南[S].2014.

[2]李開孟，伍迪.PPP的層次劃分、基本特征及中國實踐[J].北京交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（7）.

[3]馬慶波，羅云芳.湖泊保護治理中的綠色金融探索——以云南撫仙湖為例[J].金融經(jīng)濟月刊，2017（11）.

基金項目：云南省教育廳科學(xué)研究基金項目“撫仙湖保護治理融資機制研究”（2016ZZX133）。