遼寧省北票市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

董娜 畢洪麗 王安琪

【摘要】遼寧省北票市于2014年開始拉開了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的序幕，隨后在2016年全面推進(jìn)了此項(xiàng)工作的實(shí)施，有效解決了土地面積不準(zhǔn)、界線不清等問(wèn)題，保障了農(nóng)民權(quán)益，更為重要的是其促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建起了“農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收”的新格局。但盡管如此，在土體流轉(zhuǎn)過(guò)程中，北票市的土地流轉(zhuǎn)仍然存在諸多方面的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn) 土地承包

一、北票市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不重視

地方政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)政策的不重視主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策落實(shí)的滯后性上，即領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)于北票市政府出臺(tái)的土地流轉(zhuǎn)政策既不能夠?qū)⒄叩木裰髦荚趯?shí)際的工作中傳遞出去，也不能結(jié)合北票市政府出臺(tái)的土地流轉(zhuǎn)政策來(lái)推動(dòng)縣區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度的改革。例如北票市政府推出了在每個(gè)村建立存繼土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的政策，但是北票市前街村、河北村等都沒有切實(shí)的落實(shí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的政策，即便是有建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站也沒有切實(shí)的發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的作用。地區(qū)政府作為北票市政府與農(nóng)戶之間溝通的橋梁，沒有充分發(fā)揮政策轉(zhuǎn)達(dá)的作用，促使很多農(nóng)民對(duì)于北票市土地流轉(zhuǎn)政策不了解，而農(nóng)戶對(duì)于土地流轉(zhuǎn)政策不了解就勢(shì)必導(dǎo)致了北票市政府的土地流轉(zhuǎn)政策無(wú)法落實(shí)到實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，從而嚴(yán)重影響北票市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工程的發(fā)展以及北票市土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)改革進(jìn)程的推進(jìn)。

地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不重視還體現(xiàn)在多數(shù)鄉(xiāng)村政府對(duì)于上級(jí)傳遞下來(lái)的政策只是以簡(jiǎn)單的張貼的形式進(jìn)行宣傳，一來(lái)這種宣傳方式的傳播范圍極窄，很多農(nóng)戶在日常生活中并不會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村政府張貼的這種宣傳性內(nèi)容感興趣，更何況很多農(nóng)戶很少會(huì)經(jīng)過(guò)張貼地點(diǎn)。二來(lái)，北票市各級(jí)鄉(xiāng)村農(nóng)戶由于自身發(fā)展視野存在一定的局限性，單純意義上的土地流轉(zhuǎn)政策張貼對(duì)于大部分的農(nóng)戶來(lái)講，根本無(wú)意于紙上談兵，因?yàn)檗r(nóng)戶對(duì)這些政策的認(rèn)識(shí)不深刻，或者說(shuō)鄉(xiāng)村地方政府對(duì)這些政策的利好、風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容不能夠清晰的向農(nóng)戶闡述清楚，所以就導(dǎo)致很多的農(nóng)戶即便是閱讀了政策，也無(wú)法理解政策里面的深刻內(nèi)涵，更別說(shuō)要從自身生產(chǎn)的層面出發(fā)去考量未來(lái)發(fā)展的可能性。

（二）農(nóng)戶承包積極性不足

當(dāng)前，北票市農(nóng)民對(duì)于承包土地的積極性是非常低的，這種消極的土地承包心理主要來(lái)源于兩個(gè)方面：首先是農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益低下，在生活質(zhì)量普遍提高的情況下，依靠種田來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)效益滿足不了一些農(nóng)戶對(duì)于生活水平的需求。尤其是在外出務(wù)工人員年均收入明顯要高于農(nóng)戶種田的平均收入的情況下，自然那就會(huì)有大批的農(nóng)戶選擇外出打工，而不是留在村中通過(guò)承包土地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)種植面積來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的增收。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，尤其是北票市周邊鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，很多農(nóng)戶的農(nóng)耕仍然是靠天吃飯，或者說(shuō)即便是一些農(nóng)戶擁有良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，但是由于近年來(lái)北票市一直連年干旱，農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有安全感，對(duì)于自身的能力又缺乏自信，所以就使得很多的農(nóng)戶對(duì)于北票市土地流轉(zhuǎn)政策的推出無(wú)動(dòng)于衷，在很多農(nóng)民看來(lái)，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)比正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)要大，所以大多數(shù)農(nóng)戶秉持著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于超出自己現(xiàn)有能力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是避而遠(yuǎn)之的。

（三）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

隨著近年來(lái)北票市各種土地流轉(zhuǎn)中心、托管中心的建立，很多農(nóng)戶在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)交易中得到了個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的保障，相關(guān)運(yùn)行機(jī)制也比較完善，不僅讓農(nóng)戶能夠?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)有清晰的認(rèn)識(shí)，而且供需信息發(fā)放平臺(tái)的出現(xiàn)也極大程度的推動(dòng)了土地供需雙方彼此之間的土地流轉(zhuǎn)交易。但北票市有很多鄉(xiāng)村政府的在農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際交易過(guò)程中仍然存在諸多漏洞，如一些鄉(xiāng)村在土地流轉(zhuǎn)交易上采用傳統(tǒng)的口頭交易方式，既沒有科學(xué)的交易公證，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的評(píng)估也不準(zhǔn)確，不僅嚴(yán)重傷害了農(nóng)戶的切身利益，同時(shí)對(duì)土地需求者的土地使用也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

縱觀北票市這些土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制不健全的鄉(xiāng)村之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的情況一方面是政府不作為，而另一方面則是因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知不足組。從鄉(xiāng)村政府不作為上來(lái)看，雖然北票市正在積極的推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展，但是畢竟北票市政府不能直接對(duì)各鄉(xiāng)村的農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的利好宣傳，這些工作自然就要落到各級(jí)鄉(xiāng)村政府的身上，但是有一部分鄉(xiāng)村政府對(duì)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展沒有提起足夠的重視，既沒有完成北票市政府對(duì)各級(jí)鄉(xiāng)村政府提出的要求，同時(shí)也沒有形成推動(dòng)農(nóng)戶土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展的自覺，或者干脆說(shuō)這些鄉(xiāng)村政府管理者本身就對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒有清晰的認(rèn)識(shí)，自然就不會(huì)或者不知道該如何完成上級(jí)交給的任務(wù)。其次從農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知不足上來(lái)看，其實(shí)很多農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都保持著一種極端的審慎態(tài)度，除非自己確實(shí)有明顯的能力擴(kuò)大自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，否則很多農(nóng)戶都不會(huì)輕易的選擇擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一來(lái)是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)乃是農(nóng)戶生存的根基，所以如果要讓農(nóng)戶拿生存的根基去冒險(xiǎn)的話，很多沒有安全感的農(nóng)戶沒有這樣的膽魄。二來(lái)鄉(xiāng)村政府的不作為促使很多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)等全新的生產(chǎn)理念持懷疑的態(tài)度，尤其是在一些鄉(xiāng)村政府與農(nóng)戶之間的關(guān)系并不十分和諧的情況下，很多農(nóng)戶對(duì)于鄉(xiāng)村政府張貼出來(lái)的所謂鼓勵(lì)農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)的政策是不信任的，自然就很少會(huì)有農(nóng)戶選擇擴(kuò)大自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。

（四）監(jiān)管力度不足

土地流轉(zhuǎn)牽涉到農(nóng)戶的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益以及農(nóng)戶的生活基本保障，雖然說(shuō)目前北票市出臺(tái)了相應(yīng)的政策鼓勵(lì)農(nóng)戶、企業(yè)積極的實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易，從而促進(jìn)北票市農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。但是目前有一個(gè)非常嚴(yán)峻的問(wèn)題擺在北票市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的面前就是北票市缺少對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和崗位。雖然北票市近年來(lái)構(gòu)建了一些土地流轉(zhuǎn)中心以及土地托包中心，但是從法律上來(lái)講，這些組織機(jī)構(gòu)所起到的只有橋梁的作用，卻沒有也不能對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易起到監(jiān)管的作用，這也就使得北票市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在明顯的監(jiān)管隱患，農(nóng)民的權(quán)利無(wú)法得到良好的保證。

（五）二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約農(nóng)民真正擺脫對(duì)土地的依賴

雖然近年來(lái)北票市響應(yīng)國(guó)家號(hào)召一直在著力打造社會(huì)主義新農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的結(jié)合，不過(guò)當(dāng)我們?cè)诔姓J(rèn)北票市努力結(jié)果的同時(shí)也必須清楚的認(rèn)識(shí)到，目前來(lái)說(shuō)北票市仍然是以二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為主要特點(diǎn)。從大多數(shù)的農(nóng)戶角度上來(lái)看，以小生產(chǎn)為主的農(nóng)村生活已經(jīng)是大多數(shù)農(nóng)戶半輩子的生活習(xí)慣，那么要想打破這種幾十年的習(xí)慣促進(jìn)這些農(nóng)戶形成規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)著實(shí)是非常困難的。而且人對(duì)于未知中有一種下意識(shí)的抗拒心理，因?yàn)槲粗馕吨L(fēng)險(xiǎn)和不安全，那么在農(nóng)戶現(xiàn)有生活水平相對(duì)來(lái)說(shuō)能夠滿足農(nóng)戶基本生存需求的情況下，去打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的觀念，重新來(lái)過(guò)，自然是難上加難，更何況土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)這種比較現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展理念是難以在因循守舊的農(nóng)戶心里扎根的。

所以說(shuō)，北票市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展之所以始終無(wú)法落實(shí)到村屯農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際生產(chǎn)中，主要就是因?yàn)槎?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習(xí)慣束縛了農(nóng)戶的思想，制約了農(nóng)戶無(wú)法真正擺脫對(duì)土地的依賴，所以很多農(nóng)戶對(duì)于土地流轉(zhuǎn)不支持，對(duì)于土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)沒興趣。

二、促進(jìn)北票市土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化基層干部和農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)政策培訓(xùn)

北票市政府可以針對(duì)地方基層干部組織土地流轉(zhuǎn)政策的培訓(xùn)課程，或者調(diào)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)方面的專家深入到地方，對(duì)地方基層干部的土地流轉(zhuǎn)政策認(rèn)知進(jìn)行深入的強(qiáng)化，只有基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)對(duì)村屯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義有足夠的認(rèn)知，基層干部才能夠切實(shí)的將北票市土地，流轉(zhuǎn)政策落實(shí)到實(shí)際的基層工作中去。當(dāng)然，當(dāng)基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)有深刻的認(rèn)知之后還要通過(guò)多元化的宣傳方式來(lái)轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思想觀念，要讓農(nóng)戶看到土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)將會(huì)給農(nóng)戶帶來(lái)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益，借助于廣播、培訓(xùn)、農(nóng)民大會(huì)等形式，向農(nóng)戶告知并解釋北票市政府出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)政策的意義以及這些政策中可能對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生的直接影響，只有基層干部、農(nóng)戶都對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策有了深刻的認(rèn)知之后，北票市土地流轉(zhuǎn)政策中的內(nèi)容才能夠在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得良好的體現(xiàn)。

（二）激勵(lì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)承包積極性

經(jīng)濟(jì)收益是調(diào)動(dòng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的核心因素，只有農(nóng)民實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效益提高了農(nóng)民才會(huì)有動(dòng)力、有想法的去通過(guò)流轉(zhuǎn)承包來(lái)達(dá)到擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益的目的。

第一北票市完全可以對(duì)地方予以大力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)升級(jí)等方面的支持，從側(cè)面促進(jìn)農(nóng)戶增收，只有這樣才能夠有效的提高農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)承包的關(guān)注度。第二從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來(lái)看，北票市完全可以通過(guò)點(diǎn)輻射面的方式，以一個(gè)村子或者眾多村子中心范圍為核心，推動(dòng)核心范圍周邊村子的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而帶動(dòng)周邊村落的整體發(fā)展。第三從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)升級(jí)上來(lái)看，北票市政府應(yīng)該和各地方基層政府達(dá)成良好的溝通，以地方的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，由北票市政府派遣專業(yè)的專家深入到村子中對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，強(qiáng)化用戶的生產(chǎn)技術(shù)，提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，農(nóng)戶自然而然的就會(huì)找到自信和安全感。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)北票市土地規(guī)范化管理

沒有規(guī)矩，不成方圓，制定完善的土地流轉(zhuǎn)法規(guī)很重要，將這些法規(guī)應(yīng)用到規(guī)范土地交易市場(chǎng)中來(lái)更重要。所以說(shuō)北票市應(yīng)該積極統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)管理制度和法律法規(guī)，要保證相關(guān)執(zhí)法人員能有法可依、有法必依，而且北票市政府出臺(tái)的土地流轉(zhuǎn)交易制度必須要切實(shí)的落實(shí)到各村屯政府，并且要通過(guò)村屯政府傳達(dá)到每一個(gè)農(nóng)戶那里，只有農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)有清晰的認(rèn)識(shí)才不會(huì)上當(dāng)受騙，才能夠依靠自己來(lái)保證自己的合法權(quán)益。

（四）設(shè)置土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督部門以保障農(nóng)民合法權(quán)益

設(shè)置土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督部門不僅要作為北票市土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的革新工作，而且還必須要切實(shí)的讓這些監(jiān)督部門能夠深入到北票市的各個(gè)村屯政府中，將第三方土地托管中心、農(nóng)戶、土地需求者等諸多土地流轉(zhuǎn)的參與者有機(jī)的統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，這樣不僅能夠保證土地流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范性和法律性，而且能夠切實(shí)的保證農(nóng)戶的合法權(quán)益不受損失，特別是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)交易合同的審閱上，很多農(nóng)民其實(shí)雖然大致了解合同內(nèi)容，但是由于法律意識(shí)淡薄、法律知識(shí)缺失，所以很可能在合同上存在諸多的漏洞，而這時(shí)候就需要土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督部門對(duì)供需雙方的土地流轉(zhuǎn)交易合同進(jìn)行審查，確保合同符合我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定且不侵犯供需雙方的自有利益。

（五）政府加大投資并健全農(nóng)民社會(huì)保障制度

北票市政府要加大投資力度，強(qiáng)化農(nóng)戶的社會(huì)保障制度，推動(dòng)北票市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改革與創(chuàng)新，通過(guò)這些途徑來(lái)解決農(nóng)戶的后顧之憂，進(jìn)一步拉近城鄉(xiāng)之間的距離，讓農(nóng)戶看到規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能夠帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益，只有這樣才能夠幫助農(nóng)戶打破原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念，為農(nóng)戶樹立土地流轉(zhuǎn)承包的信心，給予農(nóng)戶安全感，從而促進(jìn)北票市土地規(guī)?；a(chǎn)的整體發(fā)展。而且政府的投資不僅要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面還要用于健全農(nóng)民社會(huì)保障制度方面，要真正的讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村就享有城市社會(huì)保障的基礎(chǔ)，只有這樣才會(huì)有更多的年輕人愿意留在農(nóng)村，支持北票市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

作者簡(jiǎn)介：董娜（1997-），女，漢族，遼寧朝陽(yáng)北票人，現(xiàn)就讀于沈陽(yáng)工學(xué)院，研究方向：農(nóng)學(xué)；畢洪麗（1987-），女，漢族，黑龍江哈爾濱人，現(xiàn)任職于沈陽(yáng)工學(xué)院；王安琪（1998-），女，漢族，遼寧朝陽(yáng)北票人，現(xiàn)就讀于沈陽(yáng)工學(xué)院。