公共價(jià)值導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧績效評價(jià)研究
——基于恩施州少數(shù)民族貧困地區(qū)的實(shí)證*

殷麗梅，楊紫銳

(西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 400715)

2013年11月，自習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想以來，精準(zhǔn)扶貧不斷推進(jìn)，已上升成為國家基本方略。中央和各級政府不斷出臺指導(dǎo)意見，全國各地積極廣泛實(shí)踐，扶貧開發(fā)進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。學(xué)術(shù)界關(guān)于該領(lǐng)域的研究主要集中在政策解讀、存在的問題及原因分析、貧困瞄準(zhǔn)方法探討、精準(zhǔn)扶貧路徑與對策分析以及地區(qū)個(gè)案分析。[1][2]關(guān)于扶貧績效的研究，主要有非感知模式和感知模式，前者注重成本效益分析等客觀信息，后者強(qiáng)調(diào)滿意度等公眾主觀判斷。由于政策起步晚、實(shí)施時(shí)間短，對于精準(zhǔn)扶貧績效研究相對較少，集中于綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性的文件。例如《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出開展貧困地區(qū)群眾扶貧滿意度調(diào)查，建立對扶貧政策落實(shí)情況和扶貧成效的第三方評估機(jī)制；范笑天(2016)指出建立多角度評價(jià)視角，涵蓋以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為主的目標(biāo)性評價(jià)、以成本—效益評價(jià)為主的效率評價(jià)和以民眾及相關(guān)人士的主觀認(rèn)識為內(nèi)容的主觀評價(jià)。[3]

同時(shí)，由于政府績效評價(jià)偏重于工具理性，追求效率至上，忽略了價(jià)值理性，往往存在偏差。而公共價(jià)值理念注重體現(xiàn)公眾需求，關(guān)注公平、合作與可持續(xù)，與精準(zhǔn)扶貧所倡導(dǎo)的精準(zhǔn)性、合力推進(jìn)、生計(jì)可持續(xù)發(fā)展、效率與公平兼顧的理念一致。因此，構(gòu)建并完善獨(dú)立、科學(xué)、規(guī)范的精準(zhǔn)扶貧績效體系尤為重要。本文基于公共價(jià)值理論，構(gòu)建了地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用AHP分析法和滿意度調(diào)查法，實(shí)證研究了湖北省恩施州少數(shù)民族貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧感知績效，對于持續(xù)高效地推進(jìn)扶貧方略具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共價(jià)值理念的內(nèi)涵及其在精準(zhǔn)扶貧中的體現(xiàn)

(一)公共價(jià)值理念的內(nèi)涵

(二)精準(zhǔn)扶貧中公共價(jià)值的體現(xiàn)

扶貧治理的實(shí)質(zhì)是社會治理，脫貧致富必須實(shí)現(xiàn)提升社會治理效率、促進(jìn)維護(hù)社會治理公正的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧有別于過去的粗放式扶貧，更加重視基層貧困人口的公共訴求，針對貧困原因和需求開展差異化的幫扶，提升扶貧效率，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，具體看來涉及扶貧對象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個(gè)精準(zhǔn)”，通過提高貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶的瞄準(zhǔn)效率，切實(shí)提高脫貧成效。

公共價(jià)值旨在表達(dá)公眾需求，堅(jiān)持民生導(dǎo)向。精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，以人為本是核心理念，分類幫扶是扶貧績效的關(guān)鍵。精準(zhǔn)性要求扶貧工作體現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口的訴求，對癥下藥，開展精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。精準(zhǔn)扶貧針對不同貧困地區(qū)和人口的貧困原因、脫貧條件和脫貧訴求進(jìn)行幫扶，因而精準(zhǔn)性與公共價(jià)值理念的目標(biāo)追求一致?！昂献魃a(chǎn)”強(qiáng)調(diào)政府、市場和公民共治的網(wǎng)絡(luò)治理模式，追求合作參與。[4]精準(zhǔn)扶貧要求兼顧政府的主導(dǎo)性作用和市場、社會力量的共同參與，鼓勵多元主體共同參與，加強(qiáng)扶貧資源的綜合治理，形成政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)的協(xié)作推進(jìn)效應(yīng)，提高扶貧精準(zhǔn)性和效率。[8][9]同時(shí)扶貧開發(fā)需要建立與貧困群體工商共建共享的機(jī)制，激發(fā)貧困人群的內(nèi)生動力，調(diào)動其主動性和積極性。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)所倡導(dǎo)的“政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會合力”模式正是“合作生產(chǎn)”的體現(xiàn)。持續(xù)性體現(xiàn)政策效果兼顧短期和長期利益。實(shí)現(xiàn)脫貧致富是精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)，因而解決貧困人口脫貧和脫貧后的生計(jì)可持續(xù)性是當(dāng)前扶貧工作需要面臨的問題。精準(zhǔn)扶貧兼顧立足當(dāng)前與謀劃長遠(yuǎn)，既要“雪中送炭”，又要“授之以漁”，要通過產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、持續(xù)扶貧增強(qiáng)貧困地區(qū)造血能力，通過智力能力扶貧鞏固和提升個(gè)人生計(jì)能力，阻斷貧困的代際傳遞；通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)讓扶貧開發(fā)實(shí)現(xiàn)“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。公平有效地提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的核心職能，公平公正也成為衡量公共服務(wù)部門績效的指標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧倡導(dǎo)精準(zhǔn)共享脫貧成果，推動全面建成小康社會。效率是衡量公共過程的產(chǎn)出及結(jié)果，精準(zhǔn)扶貧將貧困人口脫貧、人均收入翻番、“兩不愁，三保障”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升等作為目標(biāo)，推進(jìn)扶貧開發(fā)，正是重視政策效率的體現(xiàn)。

二、基于公共價(jià)值的精準(zhǔn)扶貧績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)

政府績效治理體現(xiàn)公共價(jià)值是合法性的本質(zhì)規(guī)定，因而滿足公眾需求是公共服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)原則。本文參照焦克源(2014)在農(nóng)村專項(xiàng)扶貧政策績效評估體系的構(gòu)建中，從貧困人口的需求角度出發(fā)所設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)之上從滿足貧困人口需求的“精準(zhǔn)性”、政策設(shè)計(jì)的“公平性”、尊重“合作生產(chǎn)”主體的“合作性”、政策效果的“持續(xù)性”和政策實(shí)施的“效率性”五個(gè)方面選取24個(gè)具體的評價(jià)因子，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策績效評價(jià)體系，詳見表1。

表1 基于公共價(jià)值理念的精準(zhǔn)扶貧政策績效評估指標(biāo)體系

三、評價(jià)方法與結(jié)論

(一)研究方法

本文擬采用層次分析法(AHP)確定評價(jià)指標(biāo)權(quán)重，得出各因子對整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程度，再利用滿意度問卷調(diào)查法對指標(biāo)的實(shí)施情況進(jìn)行資料收集、統(tǒng)計(jì)分析，最終得出調(diào)研地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施績效。其中，在公共價(jià)值導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧績效評估指標(biāo)體系中，通過AHP方法在貧困戶的意愿和實(shí)際需求的基礎(chǔ)上反映出貧困戶對各指標(biāo)重要性的判斷。運(yùn)用層次分析法通過建立層次結(jié)構(gòu)模型、構(gòu)造判斷矩陣和權(quán)重向量與一致性檢驗(yàn)三個(gè)步驟確定指標(biāo)權(quán)重。另外，本文采用Likert量表，基于各指標(biāo)現(xiàn)實(shí)情況設(shè)計(jì)了滿意度問卷，通過實(shí)地調(diào)研所收集的數(shù)據(jù)，對量表進(jìn)行信效度檢驗(yàn)，然后基于滿意度分析結(jié)果展開扶貧績效的評價(jià)研究。

(二)數(shù)據(jù)獲取

本研究采用2016年10月對湖北省恩施土家族苗族自治州實(shí)地調(diào)研。調(diào)查對象包括該州10位長期從事扶貧工作的工作人員和研究精準(zhǔn)扶貧的專家以及該地區(qū)的130戶貧困戶。

1.調(diào)研地點(diǎn)概況

恩施土家族苗族自治州，地處湖北、湖南、重慶三省市交匯之處，是我國最大的土家族聚居區(qū)域。該地區(qū)長期處于貧困落后狀況，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直處于低位運(yùn)行，是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》劃定的集中連片特困地區(qū)之一。湖北省恩施州屬于典型的老、少、邊、山、窮、庫地區(qū)，全州8個(gè)縣(市)都是國家級貧困縣(市)，是典型的全域貧困區(qū)，具有貧困程度深、致貧原因多的特點(diǎn)。該區(qū)域先后啟動了多項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧政策，不斷推動脫貧致富。

2.層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

確定指標(biāo)權(quán)重是定量評價(jià)精準(zhǔn)扶貧政策績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文選取了10位在湖北省恩施州武陵山少數(shù)民族地區(qū)長期從事扶貧開發(fā)工作的工作人員組成專家團(tuán)隊(duì)，根據(jù)給定的標(biāo)度說明進(jìn)行各層次指標(biāo)間的兩兩比較，填寫判斷矩陣，再運(yùn)用Yaahp層次分析法軟件進(jìn)行運(yùn)算，最終得出各指標(biāo)的判斷矩陣和權(quán)重值，具體結(jié)果見表2。

①血紅蛋白由4條多肽鏈（4個(gè)亞基）構(gòu)成，兩條α鏈和兩條β鏈共574個(gè)氨基酸構(gòu)成，每個(gè)亞基均有一個(gè)血紅素輔基

表2 因素層和因子層權(quán)重匯總

表3 扶貧績效評價(jià)量表探索性因子分析結(jié)果

3.貧困戶滿意度分析

本研究在湖北省恩施州境內(nèi)隨機(jī)選取了130位貧困戶進(jìn)行問卷調(diào)查，收集關(guān)于當(dāng)年精準(zhǔn)扶貧政策績效各指標(biāo)完成情況或?qū)崿F(xiàn)程度的滿意度信息。本次共發(fā)放問卷130份，回收有效問卷109份，有效回收率為83.85 %。通過問卷信度分析，信度檢驗(yàn)Cronbach α系數(shù)為0.820，信效度良好；同時(shí)，本文利用SPSS17.0對問卷收集結(jié)果進(jìn)行因子分析，確定績效評價(jià)的維度結(jié)構(gòu)。KMO檢驗(yàn)結(jié)果為0.845>0.7，Bartlett檢驗(yàn)結(jié)果顯著，適合做因子分析。如表3所示，主成分分析結(jié)果共提取5個(gè)公因子(特征根大于1)，累計(jì)解釋方差為70.693%，具有良好的解釋能力，表面指標(biāo)體系具有良好的結(jié)構(gòu)效度。

本研究對湖北省恩施州少數(shù)民族貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效實(shí)現(xiàn)程度的滿意度調(diào)查結(jié)果，如表4所示。結(jié)果表明，該地區(qū)基于公共價(jià)值精準(zhǔn)扶貧績效評估的精準(zhǔn)性、公平性、合作性、持續(xù)性和效率性的滿意度分別為3.50、3.86、3.18、3.01、2.95，總體滿意度為3.30，扶貧成效總體明顯。其中，在精準(zhǔn)性方面，由于識別精準(zhǔn)和幫扶精準(zhǔn)對總目標(biāo)權(quán)重較大、滿意度相對較高，得分分別為4.12和3.17，政策績效較好，但考核精準(zhǔn)滿意度只有2.55；在公平性方面，權(quán)重相對較高的貧困認(rèn)定公平、扶貧政策惠及和資金分配公平得分分別為4.68、3.18、3.67，滿意度較好，但貧富差距縮小實(shí)現(xiàn)程度較低，滿意度只有2.94；在持續(xù)性方面，由于“免費(fèi)午餐”、雨露計(jì)劃、退耕還林、光伏發(fā)電項(xiàng)目等扶貧政策的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村教育扶貧和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)滿意度較高，分別為4.26和4.48，但鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能力智力扶貧兩項(xiàng)權(quán)重占比較高的因子滿意度低；在合作性方面，該地區(qū)比較重視村民決策參與和溝通交流，兩者得分都為3.5，滿意度較好。但權(quán)重較大的農(nóng)戶扶貧監(jiān)督和社會力量參與明顯不足，滿意度較低；在效率性方面，權(quán)重高的農(nóng)民生活水平提升和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不盡如人意，得分只有2.94和2.48，滿意度低?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)程度也較低，因而效率性的整體滿意度不高。

表4 精準(zhǔn)扶貧績效指標(biāo)滿意度分析

注：滿意度5分為非常滿意，4分為滿意，3分為一般，2分為不滿意，1分為非常不滿意。

(三)研究結(jié)論

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的全面推動下，少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶貧工作取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在精準(zhǔn)識別、貧困認(rèn)定公平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鄉(xiāng)村教育扶貧等方面政策實(shí)施較好，滿意度較高，扶貧政策惠及大眾，貧富差距逐步縮小。但仍存在些許不足，一是產(chǎn)業(yè)扶貧中，短期項(xiàng)目多，長期持續(xù)性項(xiàng)目少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)欠合理；二是能力智力幫扶有待加強(qiáng)，群眾積極性不高，內(nèi)生動力不足；三是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，農(nóng)民收入增長緩慢，扶貧效率有待提升。四是地區(qū)文化體系建設(shè)不健全，公眾文化滿意度不高。

四、政策建議

(一)構(gòu)建科學(xué)的扶貧績效評估體系，激發(fā)扶貧活力，助推政策實(shí)施

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，反映實(shí)施績效的因素多種多樣，評估指標(biāo)的選擇應(yīng)遵循全面、科學(xué)、可比、可操作的原則。精準(zhǔn)扶貧評估應(yīng)從評估機(jī)構(gòu)、評估時(shí)間、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估技術(shù)、評估結(jié)果的應(yīng)用等方面，建立精準(zhǔn)扶貧績效監(jiān)督考核的長效動態(tài)機(jī)制，激發(fā)扶貧活力和動力。公共價(jià)值導(dǎo)向是其重要特征，其評估指標(biāo)體系也應(yīng)體現(xiàn)公共價(jià)值，綜合權(quán)衡精準(zhǔn)性、公平性、持續(xù)性、合作性和效率性，從五個(gè)維度著手，綜合考察實(shí)施過程和事實(shí)結(jié)果，進(jìn)而為政策完善和改進(jìn)提供建議，提升扶貧實(shí)效。社會公眾參與能完善政府、社會和貧困戶之間的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，不斷反映農(nóng)戶的需求和意見，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策和機(jī)制。同時(shí)確立第三方評估機(jī)制和公眾主觀判斷的感知績效評估機(jī)制，有利于提升精準(zhǔn)扶貧績效的公信力，更為客觀真實(shí)、公開透明地把握實(shí)施現(xiàn)狀和不足，為進(jìn)一步脫貧致富提供參考。

(二)以產(chǎn)業(yè)扶貧為主，救濟(jì)式扶貧為輔，強(qiáng)化農(nóng)民增收內(nèi)生動力

在貧困地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃上，要將產(chǎn)業(yè)扶貧與結(jié)對幫扶相銜接，把短期的農(nóng)民增收與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，依據(jù)地區(qū)的優(yōu)勢特色，用工業(yè)化的思維規(guī)劃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，打造集約化和規(guī)?；纳鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，推動由傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主的生產(chǎn)方式，向具有一定產(chǎn)品附加值的農(nóng)產(chǎn)品加工和經(jīng)營為主的方式轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，建立健全農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，提升全產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)品價(jià)值。因地制宜，集中區(qū)域內(nèi)的資源，規(guī)范科學(xué)的運(yùn)作，突出優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，改善貧困地區(qū)農(nóng)戶分散、小農(nóng)式的生產(chǎn)和組織化程度不高的問題。另外，在加強(qiáng)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，需要在財(cái)政上向扶貧產(chǎn)業(yè)傾斜，開發(fā)貧困地區(qū)的生態(tài)旅游資源，發(fā)揮旅游輻射帶動作用，推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升地區(qū)扶貧效率。以產(chǎn)業(yè)為推動力，強(qiáng)化農(nóng)民增收的內(nèi)生動力，開辟農(nóng)民可持續(xù)增收的長效路徑。

(三)推動能力智力扶貧，與農(nóng)民意愿相結(jié)合，提升脫貧積極性

經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)的大部分群眾對于扶貧依賴程度高，存在希望“政府或幫扶單位”包辦的現(xiàn)象。對此，一是要結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，有針對性地對當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行科技知識與技能培訓(xùn)，以及脫貧思想的啟迪，同時(shí)推動一批實(shí)用的增產(chǎn)增收明顯的新技術(shù)和新品種，加強(qiáng)帶動示范效應(yīng)，使得群眾有能力在地區(qū)發(fā)展中，能通過自身的能力獲益，提升農(nóng)民脫貧的積極性；二是在地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局中要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展意愿相結(jié)合，制定出合理的發(fā)展政策，強(qiáng)化群眾的主體地位，推動農(nóng)民能真正投入到脫貧的建設(shè)當(dāng)中去。

(四)加強(qiáng)地區(qū)文化建設(shè)，積極文化“引進(jìn)來”，民族文化“走出去”

一是在地區(qū)文化建設(shè)中，將升學(xué)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)并重，注重農(nóng)民技能水平在地區(qū)脫貧發(fā)展中的作用，培養(yǎng)一批有文化、有技能，并能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)農(nóng)民。同時(shí)，通過報(bào)紙、書籍、宣傳欄等媒介，以文化活動等形式，將積極的思想文化“引進(jìn)來”，吸納群眾的參與和融入，營造積極的思想文化氛圍，樹立科學(xué)、創(chuàng)新的民風(fēng)，提高群眾自強(qiáng)發(fā)展的意識；二是借勢少數(shù)民族的文化特色，發(fā)掘豐富的民間文化和旅游資源，增強(qiáng)文化基礎(chǔ)建設(shè)的政策支持，加快文化產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動優(yōu)秀的民族文化“走出去”，將文化資源轉(zhuǎn)化為直接推動當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏膬?nèi)在動力。