對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的幾點思考

摘 要：農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是深化農(nóng)村改革的一項重點任務，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是繼農(nóng)村土地制度改革后農(nóng)村改革的又一項大事，目的是保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟。針對改革中所面臨的農(nóng)村產(chǎn)權體系不健全、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身存在的諸多困難和問題，從內(nèi)外環(huán)境積極探索解決的有效路徑，確保改革的順利進行。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村 集體產(chǎn)權 制度改革

黨的十九大報告史無前例提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中最重要的一點，就是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。報告指出，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟。這為地方政府認真落實報告精神，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有效的制度保障。

改革實踐證明，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革具有重大的時代意義。第一，有利于打破、取消農(nóng)村戶籍制度，農(nóng)民變股民；第二，有利于明晰農(nóng)村資源的產(chǎn)權歸屬，便于農(nóng)村資源參與市場競爭，最大限度的激活閑置資源資產(chǎn)，確保集體資產(chǎn)保值增值；第三，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術水平促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；F(xiàn)代化水平，提高農(nóng)業(yè)應對市場風險的能力，更加有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率，增加農(nóng)民收入。

一、 農(nóng)村集體產(chǎn)權內(nèi)涵

什么是產(chǎn)權？它是指人們對財產(chǎn)所享有的權利的總稱，其中包括所有權、使用權、收益權、處置權等。集體產(chǎn)權是具有中國特色的一種產(chǎn)權形式，是一種不完整的共有產(chǎn)權，集體所有權主體模糊，是一個特定共同體對共有財產(chǎn)的對外排他性的分享。農(nóng)村集體資產(chǎn)是構建集體產(chǎn)權的客體，集體產(chǎn)權結構決定了集體資產(chǎn)的構成、分配、處置等活動。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括土地、林地等資源性資產(chǎn)，農(nóng)田水利、道路等非經(jīng)營性資產(chǎn)，以及集體所有的企業(yè)、現(xiàn)金、股權等經(jīng)營性資產(chǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度反映了農(nóng)村集體經(jīng)濟關系，其制度本身是政府出于對國家未來發(fā)展規(guī)劃的設計，針對當時基層社會經(jīng)濟發(fā)展存在的問題，所作出的一種制度安排，其實質(zhì)是社會管理的一種政治技術工具。

二、 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中存在的問題

全國各地響應黨的十九大號召，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，在改革的實踐過程中發(fā)現(xiàn)，因受本土體制機制、發(fā)展程度、地理位置等多種因素的影響，改革面臨諸多困難和問題：

一是宣傳力度不夠。很多地區(qū)的市場交易中心處于萌芽狀態(tài)，中介人員業(yè)務水平有限，宣傳力度不夠，宣傳推廣能力不強，導致農(nóng)民對集體產(chǎn)權制度改革的認識不足，搞不清集體產(chǎn)權制度相關概念，比如股金分配、股權收益等，對改革存在誤解，增加了集體經(jīng)濟與農(nóng)民之間的矛盾，增加了改革的負擔，一些地區(qū)的農(nóng)民雖然拿到了確權證書，但因為對改革的不了解、不理解、阻礙了改革的進程。

二是基層干部思想認識不足。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革本身所涉及的面比較寬，直接牽扯到農(nóng)民的經(jīng)濟收入，部分集體資產(chǎn)權屬不清，一旦改革勢必暴露一些問題，潛在的矛盾糾紛不言而喻，勢必導致信訪工作增多增難，所以基層干部在改革的過程中對待工作不積極、不重視，單純求穩(wěn)，支持不愿意改的村，導致改革受阻。

三是農(nóng)村產(chǎn)權交易體系不完善。農(nóng)村產(chǎn)權交易進程的有序、有效是保障農(nóng)村產(chǎn)權改革順利推進的重要條件，而產(chǎn)權交易平臺是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動的主要載體，盡管一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）單獨設立了農(nóng)村土地流轉服務中心，但農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺建設滯后，職能非常有限，加之土地抵押，資產(chǎn)評估和市場交易整個鏈條不完善，導致交易不能順利完成。

四是農(nóng)村產(chǎn)權交易配套政策不健全。目前政府對農(nóng)村產(chǎn)權交易幫扶政策還不能得到完全落實、與之相關的保障制度不夠完善、金融支持政策力度不夠。交易操作中，產(chǎn)權交易主導部門多頭，交易平臺混雜，操作流程、交易范疇不同，加之多數(shù)農(nóng)民自身缺乏對交易流程的認識，因此對交易業(yè)務服務需求空間較大，諸如咨詢、代辦、評估等，而交易配套政策的不健全直接降低了產(chǎn)權交易的效率。

五是法人地位不明確。目前全國有20多萬個村建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及村民委員會，但組織法人地位并不明確，雖然在憲法等相關法律法規(guī)以及涉及該問題的行政性文件中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都有明確要求，但缺少規(guī)范性概念，也沒有明確法人地位。法人地位不明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就難以在工商部門登記，無法獲取經(jīng)營資格，不能作為獨立的市場主體參與經(jīng)濟活動。

六是成員資格不易界定。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革遭遇的主要的難題還包括集體經(jīng)濟組織成員資格缺少明確界定標準，從而阻礙了改革的順利推進。隨著農(nóng)村戶籍制度改革，農(nóng)民移居城市，成了居民，集體產(chǎn)權改制時成員資格更加不好界定。近年來，大量外來務工人口流入城市，在城區(qū)居住，但對集體經(jīng)濟沒有作出任何貢獻而界定為該集體經(jīng)濟組織成員本身也缺乏依據(jù)，參與利益分配勢必會與原組織成員發(fā)生矛盾糾紛。

七是組織管理主體混亂。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍存在管理關系沒理順的問題。部分集體經(jīng)濟組織由組織成員之外的人負責經(jīng)營管理，如果管理者責任意識弱，敷衍塞責，不利于組織的良性運作；很多地方由于村集體經(jīng)濟不發(fā)達，從原來政社合一的生產(chǎn)大隊轉變過程中，村民委員會仍保留了原來的功能，政社不分，兩者長期職責不明，關系不清。村干部一方面要辦好村的事情，另一方面還要管好集體經(jīng)濟組織，而村民委員會自身的管理水平和業(yè)務能力制約其發(fā)展，加之上級的激勵機制不能落到實處，使得制度管理流于形式。

八是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本制度不完善。目前還有相當數(shù)量的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其經(jīng)濟組織的所有者、管理者、成員的權利、義務沒有相關的制度規(guī)范，沒有相關章程來明確財產(chǎn)的所有者關系和盈利分配方式，也不召開集體組織成員代表大會商議集體經(jīng)濟相關事務。

九是改革經(jīng)費匱乏。農(nóng)村集體產(chǎn)權改革過程中，需要大量的人力、物力和財力，而目前大部分集體經(jīng)濟實力相對比較薄弱，改革經(jīng)費嚴重不足，嚴重阻礙了改革的發(fā)展進程。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的路徑探索

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是全面深化農(nóng)村改革的重要任務，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，所面臨的問題比較復雜，是農(nóng)村改革的“深水區(qū)”和“硬骨頭”，習近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關系的進一步調(diào)整和完善，要著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權到戶和股份合作制改革。按照《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，改革的目標就是要逐步構建“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。如何推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，需要我們在改革的道路上膽子要大，步子要穩(wěn)，還要不斷創(chuàng)新，確保各項改革措施落實到位。

一是加強宣傳，提高思想認識。以政府主導，農(nóng)民為核心，確保從思想上、行動上與黨中央保持一致，積極宣傳農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的各項政策，號召社會各界關注農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，讓群眾全面了解產(chǎn)權制度改革的目的和意義，克服分光吃凈的思想，引導群眾正確處理眼前利益和長遠利益的關系，因地制宜，分類實施，開拓創(chuàng)新，積極穩(wěn)步推進改革的順利進行。

二是完善農(nóng)村產(chǎn)權交易配套體系。建立健全農(nóng)村集體產(chǎn)權交易體系，完善交易平臺，強化對服務人員的培訓；建立健全農(nóng)村公共服務體系，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化；加強農(nóng)村產(chǎn)權管理和交易立法工作；對符合條件的集體經(jīng)濟組織落實小微企業(yè)等相關稅收優(yōu)惠政策；各級財政要加大對改革工作的支持，完善財政金融支持體系，在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的過程中，抽調(diào)和招聘相關專業(yè)人員成立改革服務小組，在經(jīng)費方面增加額度，設立專項扶持資金，?？顚Ｓ茫瑑?yōu)先撥付，給予大力扶持。

三是認真完成集體資產(chǎn)清查核資。首先清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，按照山東省出臺的《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資辦法》，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清查。首先搞清楚集體經(jīng)濟組織成員集體擁有的財產(chǎn)情況，對資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)分類清查，資源型資產(chǎn)清查與現(xiàn)有土地、林地、草原不動產(chǎn)登記、自然資源確權登記向銜接，利用現(xiàn)有核查成果，做好數(shù)據(jù)銜接；非經(jīng)營性資產(chǎn)主要明確歸屬，將集體資產(chǎn)確權到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟組織成員集體，不能打亂原集體所有的界限，將政府撥款、減免稅費、扶貧投入等形成的資產(chǎn)確權給成員集體，以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權有效激勵、要素自由流動、競爭公平有序。

四是加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。出臺集體資產(chǎn)管理辦法，防止集體資產(chǎn)流失。對村集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）實行臺帳管理制度，對集體資產(chǎn)資源、固定資產(chǎn)、債權債務、往來經(jīng)濟合同建立臺賬，分門別類進行管理，有效保障集體資產(chǎn)不流失，對集體“三資”有違規(guī)操作現(xiàn)象要及時糾正、制止，制定“三資”管理民主公開制度，確保集體成員的知情權，參與權，加強對集體經(jīng)濟的有效監(jiān)督。

五是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能中要突出“經(jīng)濟”這一職能，很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在實踐中依然存在集體土地所有權“虛置”現(xiàn)象，明確集體經(jīng)濟組織法人地位已經(jīng)成為推進農(nóng)村集體經(jīng)濟改革和發(fā)展不可回避的問題或基本條件。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位，一定要在基層黨組織的領導下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關系，形成獨立的法人治理結構，實現(xiàn)行政與經(jīng)濟分類管理，將集體經(jīng)濟組織的管理主體逐步從支委、村委職能中剝離出來。讓農(nóng)民群眾真正成為集體經(jīng)濟組織名副其實的主人，真正成為集體經(jīng)濟的投資、決策及受益主體。

六是科學確認組織成員身份。如何科學確認組織成員身份？這直接關系到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的健康發(fā)展，多數(shù)專家學者一致認為，必須以相關法律法規(guī)為根據(jù)，以在集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)生活并依法登記為常住戶口為確認組織成員身份的基本原則，同時還應當考慮各種相關因素，比如成員對集體經(jīng)濟的貢獻值，農(nóng)村土地承包關系，但該因素不作為必要條件加以規(guī)定，確認標準要得到群眾的普遍認可。

七是加大農(nóng)村宅基地改革工作力度。在農(nóng)村人口變遷的過程中，山東宅基地現(xiàn)狀和其他省份的情況基本相類似，就是“人走了，地退不出，錢進不來”。鼓勵盤活閑置農(nóng)房及宅基地，從轄區(qū)范圍內(nèi)作出農(nóng)村宅基地有償退出部署，制定具體改革方案。結合試點地區(qū)的經(jīng)驗成果，積極探索農(nóng)村宅基地“三權分置”改革，這將成為盤活農(nóng)村建設用地資源的重要舉措。完善所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”分置制度，著力推進資產(chǎn)確權到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。通過盤活農(nóng)村閑置的農(nóng)房和宅基地資源，鼓勵社會多種資本采用開發(fā)合作、租賃、等方式投資農(nóng)村，發(fā)展民宿旅游，變農(nóng)房為客房；加盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，變農(nóng)房為廠房；投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，變農(nóng)房為養(yǎng)老院等多種模式。

八是推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重頭戲。將集體資產(chǎn)發(fā)展多種形式的股份合作，科學設置股權，集體成員按照所占權益折算股權，讓農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人，增強主人翁意識，加強集體資產(chǎn)有效管理。改革過程中切忌“一刀切”，先易后難，先試點、后推廣，穩(wěn)步推進。通過完善基本制度來明確所有者、管理者及其成員的權利和義務，明確盈利分配方式。

九是提高村級班子發(fā)展集體經(jīng)濟實力。首先要認真強化對村兩委班子人選的配備，尤其是村黨支部書記，選配人員要求要有能力、有擔當，可以從農(nóng)業(yè)能人、致富能手等挑選村干部，提高村級班子發(fā)展集體經(jīng)濟的實力。其次要堅持不懈地抓好農(nóng)村干部的培養(yǎng)和教育，充分利用好每年農(nóng)村干部輪訓、農(nóng)村黨員進黨校、農(nóng)村干部專業(yè)知識培訓等機會，促使其轉變思想觀念，增強他們發(fā)展集體經(jīng)濟的恒心和本領，在集體經(jīng)濟組織的發(fā)展過程中積極獻計獻策。在集體經(jīng)濟組織法人地位、管理主體不斷明確，村兩委職能理順的情形之下，村干部依然在集體經(jīng)濟組織發(fā)展過程中負有不可替代的指導和幫扶作用。

四、結語

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，關乎著農(nóng)民增收的迫切需要，也是全面建成小康的重大舉措。必須緊緊圍繞充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用來進行，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點。

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作者簡介：段黎（1975-），女，漢族，四川廣安人，碩士研究生，山東省青州市委黨校講師，研究方向為公共部門人力資源開發(fā)與管理。