吳迪 廖英伶

[摘要]城市建設(shè)初期，土地財政在促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但如今土地出讓金持續(xù)增長，地方政府對土地財政的依賴程度高，甚至不少地方政府都患上了“土地財政依賴癥”，形成了“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”的特殊格局。但不同地區(qū)的土地財政存有差異，本文選取北京、武漢和南寧作為研究的代表性城市，探究地方政府土地財政的現(xiàn)狀，從土地財政收入規(guī)模與增長趨勢及對地方財政總收入的貢獻程度，分析不同地區(qū)土地財政情況存在差異的原因，提出土地財政轉(zhuǎn)型的政策建議，以期改善現(xiàn)有土地財政模式，促進地方經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地財政 現(xiàn)狀 地域差異 政策建議

[中圖分類號]F301.0;F812.7 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1009-4245（2018）04-0018-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.04.004

近20年來，隨著房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，我國城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等方面獲得了極大改善。在城市發(fā)展的過程中，土地財政已經(jīng)成為地方政府重要的財政收入來源，為城市社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但一些地方政府出于經(jīng)濟增長和財政收入的雙重考量和追求下，不同程度地出現(xiàn)了“賣地沖動”，其財政收入過度依賴土地，甚至將土地出讓收入作為償還地方債務的主要渠道。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟增速放緩的新常態(tài)下，土地財政的問題逐漸顯現(xiàn)，盡管中央政府出臺了一系列調(diào)控措施，但“土地財政”問題并沒有得到根本解決，宏觀經(jīng)濟風險依然存在。

一、土地財政地域差異表現(xiàn)

（一）城市選取說明

本文選取北京、武漢和南寧三市作為城市代表，以研究三市的土地財政現(xiàn)狀和依賴度。北京市作為全國的政治、經(jīng)濟、文化中心，經(jīng)濟發(fā)展水平高，不需要過多利用土地財政來作為地方政府的主要收入來源，故將其作為一線城市的典型代表;武漢市作為中部地區(qū)最大都市，是內(nèi)陸地區(qū)最繁華的中心城市，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，土地出讓金也高，因此將其作為二線城市的典型，研究其土地財政的依賴度;南寧市作為廣西壯族自治區(qū)的首府，處于中西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平相比東部沿海城市較低，且土地出讓金也較高，因此將其作為三線城市的代表，研究其土地財政規(guī)模（具體經(jīng)濟概況見表1）。

（二）各市土地財政現(xiàn)狀比較

1.土地財政收入規(guī)模計算。在進行土地財政收入規(guī)模測算時，主要采用土地出讓金收入及與土地、房產(chǎn)相關(guān)稅收之和來計算，土地、房產(chǎn)相關(guān)稅收主要包括耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅等。還需要注意的是，土地儲備抵押融資也是土地財政收入的組成部分之一，其規(guī)模高于土地出讓金與土地、房產(chǎn)稅之和，但土地儲備抵押融資從本質(zhì)上來說是一種債務，是一種虛擬的經(jīng)濟收入。因此，本文的土地財政收入規(guī)模不將其作為組成部分，以此得出土地財政收入總規(guī)模具體計算公式如下：

■ （式1）

其中U為土地財政收入總規(guī)模;R為土地出讓金;G為耕地占用稅;F為房產(chǎn)稅;C為城鎮(zhèn)土地使用稅;Z為土地增值稅;Q為契稅;為第i省市（i= 1，2，3）;j為第j年（j=2009，2008……2016）。

根據(jù)公式1計算三個城市的土地財政收入規(guī)模，如表2所示，為了更好地顯示和比較三市的土地財政收入規(guī)模，形成圖1。由圖1可見，北京市的土地財政收入相當高，雖然土地財政收入規(guī)模有所波動，但其財政收入規(guī)模遠遠高于其他城市;武漢的土地出讓金收入逐年上升，到2016年甚至趕超北京;南寧市作為三線城市，其經(jīng)濟發(fā)展水平不及其余二市，但其土地財政收入也呈逐年上升趨勢，且除2009年外總體不低于100億元。由此可見，無論是一線、二線還是三線城市，無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是經(jīng)濟發(fā)展水平較低的城市，土地財政收入都達到較大的規(guī)模，我國土地財政的現(xiàn)象仍然存在。

2.各市土地財政依賴度計算。由于所選取三個城市的經(jīng)濟發(fā)展水平存有較大差異，因此不能僅靠單純的土地財政收入來說明其土地財政的依賴程度。為驗證其財政收入對土地財政收入的依賴程度，需要進一步分析各市土地財政收入規(guī)模占地方財政總收入中的比重。計算公式為：

■ ? ? ? ?（式2）

其中，M為土地財政收入規(guī)模占地方財政總收入的比重;U為土地財政收入規(guī)模;Y為預算內(nèi)財政收入（不包含式1中的G、F、C、Z、Q，因U中已將其包含），i為第i省市（i=1，2，3）;j為第j年（j=2009，2010，…，2016）。根據(jù)公式2，計算3個市土地財政收入規(guī)模占地方財政總收入比重見表3，為了更直觀地看出三市的土地財政依賴度，繪制土地財政依賴度折線圖，見圖2。

二、各市土地財政現(xiàn)狀差異及原因分析

（一）各市土地財政現(xiàn)狀差異

王玉波通過SPSS軟件中的“層次聚類分析方法”將全國31個省市的土地財政收入規(guī)模及其年均對地方財政總收入貢獻率進行聚類，將其劃分為五個集群進行分析;[1 ]顧乃華等通過省際面板數(shù)據(jù)的實證檢驗我國土地財政的量化特征和區(qū)域差異的成因;[2 ]鄒秀清采用全國287個地級（及以上）城市面板數(shù)據(jù)資料，基于回歸方程的Shapley值分解方法，對我國土地財政區(qū)域差異的測度及成因進行實證研究 [3 ]。實證研究結(jié)果均顯示土地財政存在區(qū)域差異。

由表3及圖2可見，三市的土地財政依賴度各有差異。起初北京市土地財政依賴度高于其他城市，但比重逐漸下降，其他城市反超北京，武漢市的土地財政依賴度在三市中最高。

北京市的土地財政依賴度在2010年達到最高峰后開始逐年降低，最高時土地財政收入規(guī)模未超過地方財政總收入的50%，2013年上升后又逐年下降，到2016年低于20%。雖然北京市財政收入規(guī)模最大，但其所占地方財政總收入的比重小。北京作為國際性的大都市，經(jīng)濟發(fā)展水平領(lǐng)跑全國，城市化水平高，工業(yè)化已到穩(wěn)定階段，其發(fā)達的二、三產(chǎn)業(yè)可為地方政府帶來大量的預算內(nèi)收入，不需要靠大量出讓土地獲取高額土地出讓金作為地方政府的收入來源;除此之外由于北京房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)較早，而土地資源具有稀缺性，過度開發(fā)導致土地的供應在不斷減少，土地財政的發(fā)展空間也不斷縮小，因此其土地財政依賴度明顯低于武漢、南寧。

武漢市的土地財政依賴度在2009年還很低，在2010年急劇增長后呈平穩(wěn)上升趨勢，從2011年開始，其土地財政依賴度高于50%，是三個城市中土地財政依賴度最高的城市。武漢市作為中部地區(qū)的繁華都市，其經(jīng)濟發(fā)展水平低于北京但遠高于南寧，城市建設(shè)還在繼續(xù)，因此地方政府需要大量的資金來加快城市化進程;此外，中部城市的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚，可供應的土地數(shù)量較多，土地財政空間相對寬松。

南寧市2011和2012年的土地財政依賴度達到50%以上，但從2014年開始明顯下降，雖然低于50%但仍占較大比重。相比另外兩個城市來說，南寧經(jīng)濟發(fā)展水平較低，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不成熟，因此需要通過出讓土地獲取高額土地出讓金作為地方政府的主要收入來源;房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)落后，但其土地開發(fā)具有很大潛力，且基于去庫存的政策導向，可以提供大量土地進行出讓。

（二）土地財政差異原因分析

從全國土地財政現(xiàn)狀來看，國內(nèi)學者大都認為分稅制改革是土地財政形成的根本原因。1994年的分稅制改革，中央將稅種劃分為中央獨享稅、地方獨享稅以及中央與地方共享稅3種，中央政府將收入來源較為穩(wěn)定、稅源集中、征收潛力較大的稅種列為中央獨享稅或中央與地方共享稅，而其他來源不穩(wěn)定、稅源分散、難以征收的稅收則列為地方獨享稅。[4 ]在加大地方政府財政壓力的情況下，地方政府的事權(quán)范圍卻有增無減，形成財政收入與支出間的缺口[5 ]，為了縮小這一缺口，地方政府通過發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)獲得巨大的收益，在近幾年的發(fā)展中，房地產(chǎn)開發(fā)成為推動我國快速城市化的動力來源，帶動了我國第二產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，并為我國GDP的兩位數(shù)快速增長做出了貢獻。[6 ]

從各市土地財政差異來看，根本原因在于經(jīng)濟發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定，其財政收入不必依靠大量出讓土地來獲取，因此土地依賴程度較小;而經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，為了促進城市化的發(fā)展和更好地進行城市建設(shè)，就需要大量的資金，而出讓土地獲取土地出讓金就成為地方政府獲取收入的主要來源。在過去特殊的“唯GDP論”和政績考核的“晉升錦標賽”模式下，相對落后的城市為了實現(xiàn)GDP增長的經(jīng)濟目標，反過來又激勵了地方政府的土地財政行為。

三、土地財政轉(zhuǎn)型建議

（一）因地制宜進行土地財政模式轉(zhuǎn)型

國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心專家喬潤令說：“中國城市由土地收入支撐的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)能力，2010年達到高峰后開始退潮。后土地財政時代正在來臨?！?[7 ]“后土地財政時代”指的是受國家房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策影響及土地資源（耕地）瓶頸約束，現(xiàn)行的土地財政模式不能再長久維持，在這一時期，地方政府無法繼續(xù)依靠土地出讓金、土地房產(chǎn)稅費收入及土地儲備抵押融資收入維持地方支出的情形。

土地財政在短期內(nèi)可以帶來高額的財政收入，但從長遠來看，土地財政仍存在著浪費土地資源、推高房價、引發(fā)財政風險等弊端，因此需要進行土地財政的轉(zhuǎn)型。但由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況不同，土地財政的現(xiàn)狀也存在差異，需要在系統(tǒng)治理土地財政問題的同時，因地制宜地考慮到各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域發(fā)展水平等方面的不同。對于一線城市，經(jīng)濟發(fā)展水平高，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展早，未來可出讓的土地稀缺，可以在該類城市征收物業(yè)稅，為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源;對于二線城市，城市化發(fā)展較為完善但還需要進一步推進，該類地區(qū)應加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變城市化的動力來源，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，為逐步擺脫對土地財政的依賴創(chuàng)造條件，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展;對于三線城市，經(jīng)濟發(fā)展較為薄弱，國家可以適度增加財政補貼，對欠發(fā)達地區(qū)給予政策支持和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高土地的利用率，發(fā)揮土地的潛力，獲取土地開發(fā)的最高效益，努力提高城市的經(jīng)濟發(fā)展水平，增加新的財政收入來源。

（二）促進事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一

目前，中央政府財權(quán)較大、地方政府事權(quán)較多的格局依然存在。為了改善民生，地方政府需要承擔的支出義務不斷上升，在維持穩(wěn)定和足夠的財稅來源的情況下，地方確實不得不將土地出讓金作為主要收入來源。針對這一問題，一方面需要通過完善分稅制等改革，讓地方財權(quán)事權(quán)實現(xiàn)更高水平的統(tǒng)一，使地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配，幫助地方政府獲得穩(wěn)定的財源，降低土地財政規(guī)模在財政收入中的占比，另一方面需要進一步推動取消和下放行政審批、推進稅收制度等改革，激發(fā)社會活力;此外，為了化解地方政府融資風險，可以建立健全地方政府融資平臺預警與約束機制，鼓勵平臺公司開辟多元化的融資渠道，減少對土地擔保的依賴。

（三）堅持不唯GDP為主的政績考核機制

唯GDP論的政績考核機制帶來了諸多問題：一些地方政府只重視經(jīng)濟發(fā)展，忽略了環(huán)境保護，雖大量出讓土地但利用率卻低下，由于土地具有稀缺性且開發(fā)是不可逆轉(zhuǎn)的，這將造成土地資源的浪費。十八大之后這一問題得以改觀，堅持不把GDP增長作為唯一目標的政績考核機制，在實踐中引導地方政府向城市公共治理者的角色轉(zhuǎn)變;地方政府的公共財政體制應與其事權(quán)相平衡，降低地方政府獲取經(jīng)濟與政績收益對土地財政的依賴度。

四、小結(jié)

本文將北京、武漢和南寧作為一、二、三線城市的代表，探討土地財政的區(qū)域差異，通過土地財政收入規(guī)模和土地財政依賴度的比較，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的土地財政存在差異，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)其土地依賴程度較小;而經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，為了促進城市化的發(fā)展和更好地進行城市建設(shè)，就需要大量的資金，而出讓土地獲取土地出讓金就成為地方政府獲取收入的主要來源。因此，為了減少土地財政依賴度，根本方法是要縮小城市經(jīng)濟差距，此外，應繼續(xù)弱化以GDP為考核標準的理念，從思想和實際兩方面共同解決土地財政的問題。

[參考文獻]

[1][5]王玉波，唐瑩.中國土地財政地域差異與轉(zhuǎn)型研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2013，23（10）：151-159.

[2]顧乃華，王小霞，陳雄輝.我國土地財政的區(qū)域差域與成因——基于省際面板數(shù)據(jù)的實證研究[J].產(chǎn)經(jīng)評論，2011（02）：103-112.

[3]鄒秀清.中國土地財政區(qū)域差異的測度及成因分析——基于287個地級市的面板數(shù)據(jù)[J].經(jīng)濟地理，2016，36（01）：18-26.

[4]唐鵬，周來友，石曉平.地方政府對土地財政依賴的影響因素研究——基于中國1998-2010年的省際面板數(shù)據(jù)分析[J].資源科學，2014，36（07）：1374-1381.

[6]張協(xié)奎，喬冠宇，徐筱越.新常態(tài)下土地財政面臨的問題及對策思考[J].改革與戰(zhàn)略，2016，32（06）：61-65.

[7]專家：后土地財政時代 ?城市建設(shè)模式將發(fā)生變革[EB/OL].（2015-01-11）[2018-3-27].http：//finance.people.com.cn/n/2015/0111/c1004-26363662.html.

責任編輯：周 玲