李玄

地方立法是實(shí)現(xiàn)地方治理法治化與規(guī)范化的重要保障。修改后的立法法改進(jìn)了立法權(quán)結(jié)構(gòu)配置，一方面擴(kuò)大了地方立法權(quán)主體，賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)；另一方面限縮了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，將立法事項(xiàng)范圍限制在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個領(lǐng)域。結(jié)合其他法律法規(guī)和地方立法實(shí)踐來看，設(shè)區(qū)的市地方立法事項(xiàng)范圍及其相關(guān)理論也在不斷發(fā)展，并面臨新的問題和任務(wù)。

一、地方立法體制

法治是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，而立法是推進(jìn)法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，使得社會治理產(chǎn)生了旺盛的立法需求，尤其是在全面推進(jìn)依法治國的背景下，運(yùn)用法治思維和法治方式已成為社會治理的新常態(tài)。我國幅員遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平極不平衡，更需要地方立法來具體規(guī)范。

2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過修改后的立法法，明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間。立法法的修改，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，明確地方立法權(quán)限和范圍，進(jìn)一步完善了我國立法體制。立法法在擴(kuò)大地方立法權(quán)主體的同時，限縮了立法權(quán)的事項(xiàng)范圍，這也表明了擴(kuò)大地方立法權(quán)的功能主要是地方治理[1]。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)在憲法中得到確認(rèn)。

立法法修改后，我國實(shí)際上形成了三級立法體制：國家立法（或中央立法）、省級立法、設(shè)區(qū)的市立法。立法法在賦予設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個領(lǐng)域地方性法規(guī)的同時，也賦予設(shè)區(qū)的市人民政府在上述領(lǐng)域制定規(guī)章的權(quán)力。因此，地方立法——從縱向上看，既有省級立法，又有設(shè)區(qū)的市立法；從橫向上看，既包括省級或設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，也包括省級或設(shè)區(qū)的市人民政府制定的地方政府規(guī)章。

（一）省級立法

在“統(tǒng)一、分層次”的立法制度中，省級立法處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，承擔(dān)著實(shí)施國家法律和創(chuàng)制地方法規(guī)的雙重功能，在國家和地方法治建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用[2]。根據(jù)憲法、地方組織法和立法法相關(guān)規(guī)定，省級人大及其常務(wù)委員會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。這說明省、自治區(qū)、直轄市在“不抵觸”國家立法的前提下有充分的立法自主權(quán)。從憲法或者立法法相關(guān)規(guī)定來看，只要不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，以及除法律保留事項(xiàng)外，省級地方立法均可以涉及，范圍相當(dāng)廣闊。實(shí)踐中也是如此，以四川省第十二屆人大常委會立法規(guī)劃（五年）為例，省級立法事項(xiàng)涉及綜合類12件、內(nèi)務(wù)司法類11件、財(cái)政經(jīng)濟(jì)類35件、教科文衛(wèi)類12件、農(nóng)業(yè)農(nóng)村類22件、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護(hù)類17件、外事僑務(wù)類2件。

（二）設(shè)區(qū)的市立法

修改后的立法法賦予了“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會可以制定“地方性法規(guī)”，但需報(bào)省級人大常委會批準(zhǔn)（第七十二條第二款）。一方面，設(shè)區(qū)的市地方立法效力低于省級立法，具體表現(xiàn)為“不抵觸”；另一方面，設(shè)區(qū)的市地方立法又具有相對獨(dú)立性——范圍較小，且自行審議通過后報(bào)省人大常委會批準(zhǔn)。同時，設(shè)區(qū)的市地方立法事項(xiàng)范圍僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個領(lǐng)域。鑒于設(shè)區(qū)的市人大及其常委會和設(shè)區(qū)的市人民政府在地方立法事項(xiàng)范圍上具有一致性，因此本文僅研究設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法事項(xiàng)范圍。

二、設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍

根據(jù)憲法和立法法精神，立法事項(xiàng)范圍主要指有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。在中央集權(quán)的大國，立法者有義務(wù)使各項(xiàng)法律具有一致性，而不能總帶有地域和習(xí)俗的差異[3]。不同于國家層面的立法，地方立法需要在國家法律的框架體系和基本制度原則之內(nèi)兼顧地域和習(xí)俗差異，也就是說要符合本地的具體情況和實(shí)際需要。不同于省級地方立法，設(shè)區(qū)的市享有的是有限立法權(quán)。根據(jù)立法法第七十二條之規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并規(guī)定“法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。本文將從以下幾個方面論述設(shè)區(qū)的市地方立法事項(xiàng)范圍。

（一）關(guān)于法律保留

1.立法法之法律保留。根據(jù)立法法，有關(guān)國家主權(quán)、民事基本制度等11項(xiàng)國家專屬立法事項(xiàng)必須制定法律，地方立法無權(quán)涉及：（1）國家主權(quán)的事項(xiàng)；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（7）對非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（8）民事基本制度；（9）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（10）訴訟和仲裁制度；（11）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項(xiàng)。也就是說上述11項(xiàng)事項(xiàng)是地方立法無權(quán)涉足的法律保留領(lǐng)域。

2.行政法規(guī)之保留事項(xiàng)。行政法規(guī)中的保留事項(xiàng)主要體現(xiàn)在“行政三法”中。一是根據(jù)行政處罰法規(guī)定，地方性法規(guī)不可設(shè)定限制人身自由或吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰（也可以理解為，地方性法規(guī)只能設(shè)定不影響人或企業(yè)自有的行政處罰，如警告、罰款、沒收違法所得或非法財(cái)物等）。二是根據(jù)行政強(qiáng)制法規(guī)定，地方性法規(guī)只能設(shè)定較為輕微的兩種強(qiáng)制行為——查封和扣押。三是根據(jù)行政許可法規(guī)定，地方性法規(guī)不得設(shè)定有礙統(tǒng)一市場的許可——即行政許可法第十五條規(guī)定的“地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場”。綜上，行政法規(guī)中對地方性法規(guī)有若干保留事項(xiàng)，這是設(shè)區(qū)的市立法需要注意的。

3.其他法律之保留事項(xiàng)。行政復(fù)議法、國家賠償法、公務(wù)員法、出境入境管理法等法律也規(guī)定了一些只能由法律規(guī)定，地方立法不得涉及的事項(xiàng)。如，行政復(fù)議法規(guī)定，終局的行政復(fù)議決定只能由法律規(guī)定。國家賠償法規(guī)定，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形只能由法律規(guī)定。公務(wù)員法規(guī)定，不得錄用為公務(wù)員的情形只能由法律規(guī)定。出境入境管理法規(guī)定，中國公民不得出境、外國公民不得出入境的情形只能由法律、行政法規(guī)規(guī)定。所有這些法律規(guī)定的保留事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市地方立法都不得與之相抵觸[4]。

（二）關(guān)于“不抵觸”

根據(jù)立法法規(guī)定，地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸——不能跟“上位法”打架，這是保證法制統(tǒng)一的需要?！安坏钟|”，主要是不違背憲法原則和精神，不違背上位法律法規(guī)。 在地方立法實(shí)踐中，大量的是行政管理方面的規(guī)范，因此，不抵觸上位法實(shí)踐中大量的表現(xiàn)為不得與“行政三法”相抵觸。

如行政處罰法規(guī)定，法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定；行政強(qiáng)制法規(guī)定，法律對行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定；行政許可法規(guī)定，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。由于地方性法規(guī)不得與法律、行政法規(guī)相抵觸，因此，大量部門法律和行政法規(guī)調(diào)整范圍的大小，具體制度設(shè)計(jì)是原則還是具體，直接決定了相應(yīng)地方立法的空間。除此之外，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)還不得與省級地方性法規(guī)相抵觸。

（三）關(guān)于“法律另有規(guī)定”

立法法第七十二條第二款中規(guī)定：“法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹O(shè)區(qū)的市除了可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)外，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，某一部法律如果認(rèn)為超出三項(xiàng)事項(xiàng)范圍之外的領(lǐng)域有必要授權(quán)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)，可以在法律中作出相應(yīng)的授權(quán)規(guī)定。如各地制定的規(guī)范立法程序、工作機(jī)制等事項(xiàng)的地方立法條例?？梢韵胂?，將來設(shè)區(qū)的市可以獲得授權(quán)制定其他地方性法規(guī)。此外，一些法律中也作了相關(guān)規(guī)定，如環(huán)境保護(hù)法第五十九條對“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物拒不改正的”規(guī)定地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。2017年修訂的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：對外開放城市、風(fēng)景旅游城市和有條件的其他城市，可以結(jié)合本地具體情況，制定嚴(yán)于國家規(guī)定的城市容貌標(biāo)準(zhǔn)。

（四）關(guān)于“先行先試性”

立法法第七十三條第二款規(guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)……”該條授權(quán)地方可以對屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)進(jìn)行立法，先行先試。筆者認(rèn)為，這為設(shè)區(qū)的市地方立法創(chuàng)設(shè)性立法提供了法律依據(jù)。在國家和省級尚未立法的情況下，設(shè)區(qū)的市有需要和條件的可以在立法事項(xiàng)范圍內(nèi)進(jìn)行“創(chuàng)制性”立法。如一些設(shè)區(qū)的市已對水資源進(jìn)行立法。

設(shè)區(qū)的市地方立法事項(xiàng)范圍外延是相當(dāng)寬泛的，全國人大法律委員會《關(guān)于立法法修正案（草案）審議結(jié)果的報(bào)告》對此進(jìn)行了說明：“‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等；從環(huán)境保護(hù)看，按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等......”[5]。顯然，設(shè)區(qū)的市地方立法事項(xiàng)范圍宜作寬泛理解。

三、設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)踐

從立法實(shí)踐來看，設(shè)區(qū)的市人大立法主要從三個方面來實(shí)現(xiàn)其立法目的。一是“不抵觸”。設(shè)區(qū)的市在省級人大常委會的指導(dǎo)下，嚴(yán)格遵循“不抵觸”原則，確保制定的地方性法規(guī)在保持與上位法一致的同時，也成為相關(guān)上位法在本地的具體細(xì)化和補(bǔ)充。二是“有特色”。有特色，是地方立法的靈魂?！堆虐彩行麓寰劬狱c(diǎn)管理?xiàng)l例》《達(dá)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用條例》《巴中市紅軍文物保護(hù)條例條例》等都是具有地方特色的“適用之法”的典型代表。三是“可操作”。在立法過程中，各市州通過“問題導(dǎo)向”“調(diào)研論證”和廣泛征求意見等方式確保立出來的法行得通、能解決實(shí)際問題。

（一）立法事項(xiàng)范圍寬泛化

立法實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市的立法者往往采取廣義或者寬泛理解，只要與三大類立法事項(xiàng)之一相關(guān)即可。我們以城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類立法為例加以說明。

根據(jù)立法法等相關(guān)規(guī)定，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)容范疇不僅包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等方面，而且，其中“城鄉(xiāng)”的概念在范圍上還當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊。同樣，“城鄉(xiāng)建設(shè)”自然就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、市場監(jiān)管、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、質(zhì)量管理等內(nèi)容。至于“城鄉(xiāng)建設(shè)”中的“城市建設(shè)”，又具體分為居住建筑、公共建筑、市政公用設(shè)施三部分的內(nèi)容。其中的“市政公用設(shè)施”包括給水、排水、污水處理、防洪、供電、通信、廣播電視、電話、煤氣、熱力、道路、橋梁涵洞、市內(nèi)公共交通、園林綠化、公共衛(wèi)生、消防、路標(biāo)、路燈等具體內(nèi)容[6]。一般的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域的地方性法規(guī)，我們通常在名稱上就可看得出來，如《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《昆明市河道管理?xiàng)l例》《肇慶市控制和查處違法建設(shè)辦法》等。而一些設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)采取了廣義上的城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在公共管理和服務(wù)領(lǐng)域，如《烏魯木齊市公共文明行為條例》《東莞市公共圖書館管理辦法》《威海市公共文化服務(wù)辦法》，這些地方性法規(guī)也為當(dāng)?shù)毓补芾砼c服務(wù)領(lǐng)域提供了穩(wěn)定可靠法治保障。 顯然，寬泛化的立法事項(xiàng)范圍更有利于實(shí)現(xiàn)地方治理。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域的立法需求旺盛。以四川省為例，截至2017年底，全省已有16個市州制定的37部地方性實(shí)體法規(guī)獲省人大常委會依法審批，并在規(guī)定的時限內(nèi)開始施行，其中屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方性實(shí)體法規(guī)20部。其中屬于“城鄉(xiāng)規(guī)劃”范疇綜合選項(xiàng)的三部：《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《眉山市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例〉的補(bǔ)充規(guī)定》；屬于“農(nóng)村建設(shè)與管理”范疇單獨(dú)選項(xiàng)的一部：《雅安市新村聚居點(diǎn)管理?xiàng)l例》；屬于“城市交通管理”選項(xiàng)的兩部：《成都市城市軌道交通管理?xiàng)l例》和《巴中市城市道路交通秩序管理?xiàng)l例》；屬于“城市執(zhí)法管理”選項(xiàng)的三部：《成都市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》《瀘州市違法建設(shè)治理?xiàng)l例》《成都市公共場所治安管理規(guī)定》；屬于“城市園林綠化建設(shè)與管理”選項(xiàng)的三部：《南充市城市園林綠化條例》《樂山市中心城區(qū)綠心保護(hù)條例》《攀枝花市城市綠化條例》；屬于“市政公用設(shè)施管理”選項(xiàng)的兩部：《成都市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》和《成都市宗教活動場所管理規(guī)定》；屬于“市政建設(shè)管理”選項(xiàng)的六部：《成都市建設(shè)施工現(xiàn)場管理?xiàng)l例》《自貢市物業(yè)管理?xiàng)l例》《甘孜藏族自治州草原管理》《甘孜藏族自治州氣象條例》《甘孜藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《北川羌族自治縣旅游促進(jìn)條例》。

由此可見，這20部“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方性實(shí)體法規(guī)，不僅包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等方面，而且包括城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共建筑、公共治安、市政公共設(shè)施（燃?xì)?、交通、園林、綠化、道路）等具體范疇，從而充分表現(xiàn)出了其立法選項(xiàng)的寬泛性[7]。

環(huán)境保護(hù)與歷史文化保護(hù)類立法內(nèi)容相對比較單純，但也存在立法事項(xiàng)寬泛化現(xiàn)象。如《咸寧市地?zé)豳Y源保護(hù)條例》，就涉及自然資源和環(huán)境保護(hù)具體措施。還有《長春市愛國衛(wèi)生條例》，更是以提升公共環(huán)境衛(wèi)生和全民素質(zhì)的綜合性地方性法規(guī)。

（二）立法事項(xiàng)的決策和參與

1.黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大主導(dǎo)。黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大主導(dǎo)是設(shè)區(qū)的市地方立法的決策機(jī)制。黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求。設(shè)區(qū)的市人大常委會將立法選項(xiàng)、立法計(jì)劃向市委報(bào)告，重大問題由黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市人大常委會黨組專題研究。圍繞黨委中心工作，將黨委重大決策轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄒ?guī)規(guī)范。此外，在立法中還要貫徹黨中央、省、市委相關(guān)文件精神。例如四川省“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”類20部市州實(shí)體地方性法規(guī)，在制定過程中還認(rèn)真參照了中共中央和國務(wù)院于2015年底相繼出臺的關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見和關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見兩個相關(guān)文件中關(guān)于“城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理”等規(guī)定。關(guān)于人大主導(dǎo)立法，黨的十九大報(bào)告提出，要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。人大主導(dǎo)作用要貫穿立法全過程，要主導(dǎo)法規(guī)立項(xiàng)、法規(guī)起草、立法決策、立法協(xié)商、立法項(xiàng)目落實(shí)，還要主導(dǎo)審議進(jìn)程，加強(qiáng)對法規(guī)宣傳的主導(dǎo)。人大主導(dǎo)立法，主要是利用人大相對超脫的地位，全面聽取各方面意見，經(jīng)過充分審議，平衡各方利益，而不被某一方面的意見左右，從而保障立法的科學(xué)性、民主性和公正性。關(guān)于立法事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市人大可從市委工作重點(diǎn)、人大常委會工作視察和執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題、人大代表和政協(xié)委員建議、立法專項(xiàng)調(diào)研以及從各級人大代表、社會公開征集的項(xiàng)目中篩選立法項(xiàng)目。

2.政府依托和各方參與。政府依托和各方參與是民主立法、科學(xué)立法和健全立法參與機(jī)制的重要內(nèi)容。政府依托，一方面，政府及其職能部門是立法的利益相關(guān)方，有必要參與；另一方面，行政機(jī)關(guān)在行政管理方面法規(guī)草案起草的具體工作有這方面的優(yōu)勢。目前設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)踐中，實(shí)體性地方法規(guī)主要是由政府部門作為起草人。高質(zhì)量法規(guī)的產(chǎn)生有賴于民主的立法程序，也是現(xiàn)代立法程序作為一種制度文明的重要標(biāo)識。立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法?！币运拇ㄊ　俺青l(xiāng)建設(shè)與管理”方面立法的20部市州實(shí)體地方性法規(guī)為例，自始至終讓本地老百姓真正參與立法，讓真正想?yún)⑴c的人擁有這個為本地制定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”法規(guī)的發(fā)聲之機(jī)會。當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯驼?，積極采用了讓當(dāng)?shù)乩习傩蘸透鹘缛耸繌V泛參與立法的諸如立法選項(xiàng)、立法調(diào)研、立法聽證等多種互補(bǔ)形式。這樣，不僅做到了通過對參與立法的基層群眾積極進(jìn)行普法宣傳和教育，使其在參與立法的過程中因相應(yīng)提高了對立法的認(rèn)知素質(zhì)而使其能夠真正參與到立法工作中來，而且還通過完善的立法程序，使其立法的過程既科學(xué)又民主。再如2018年3月，臺州市建立地方立法市民庫，55位市民被市人大常委會聘請成為首批地方立法市民庫成員。建立地方立法市民庫，能將基層的民意直接反映到立法工作中，為臺州市立法決策提供最直觀的參考。地方立法必須充分集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意。社會各方對立法工作的積極參與是加強(qiáng)地方立法工作的力量源泉[8]。

（三）立法事項(xiàng)突出地方特色

地方特色是地方立法的靈魂和生命所在。地方立法必須要突出地方特色，要立高質(zhì)量的法、立改革發(fā)展管用的法、立人民群眾擁護(hù)的法。全國人大常委會在有關(guān)報(bào)告中明確提出：“地方特色”就是“從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)具有針對性和可操作性，真正對地方的改革發(fā)展穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用。”這段論述對于地方立法中的“地方特色”，作出了明確的界定。地方立法的主要任務(wù)之一，就是用地方立法的形式，彌補(bǔ)國家立法的不足，反映地方的需求，規(guī)范地方的行為，從而促進(jìn)和保障地方經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。地方立法如果沒有地方特色，如果照抄照搬國家法律和其他法規(guī)，那么就無法體現(xiàn)地方需求，無法解決本地實(shí)際，也就失去其存在的價值了[9]。當(dāng)前，設(shè)區(qū)的市在地方立法中凸顯地方特色上卓有成效，如《桂林市石刻保護(hù)條例》《烏海市海勃灣生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)條例》《河源市恐龍地質(zhì)遺跡保護(hù)條例》《赤峰市紅山文化遺址群保護(hù)條例》《咸寧市古民居保護(hù)條例》《巴中市紅軍文物保護(hù)條例》等，都是具有地方特色的“適用之法”的典型代表。再如，《達(dá)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用條例》是四川省首部傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用的地方性法規(guī)。地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確、具體，突出本市特色，具有針對性、可執(zhí)行性。如2017年煙臺市為應(yīng)對水資源缺乏日益嚴(yán)重情況制定了《煙臺市節(jié)約用水條例》，該條例結(jié)合威海市地理環(huán)境充分利用雨水、再生水、海水、建筑基坑水等非常規(guī)水，納入水資源統(tǒng)一配置，對再生水利用設(shè)施和雨水收集設(shè)施的配套建設(shè)、合理開發(fā)利用地?zé)崴?、鼓勵海水淡化等?nèi)容作出了規(guī)定，為緩解水資源短缺提供了對策。設(shè)區(qū)的市地方立法彌補(bǔ)和完善了國家和省級立法的不足，為促進(jìn)和保障地方經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定與發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

四、問題與任務(wù)

目前，地方立法已進(jìn)入制度化、規(guī)范化的階段，地方立法數(shù)量迎來了爆發(fā)式增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月，全國設(shè)區(qū)的市共制定595件地方性法規(guī)[10]。總體來說，當(dāng)前設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限是夠用的。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、地方立法實(shí)踐以及人民日益增長的美好生活需要，設(shè)區(qū)的市地方立法事項(xiàng)還存在一些問題和任務(wù)需要引起重視。

（一）事項(xiàng)范圍還需拓寬

立法法的修改，是為落實(shí)好黨中央的精神，既要依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，以適應(yīng)地方的實(shí)際需要，又要相應(yīng)明確其地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。從立法原意看，上述事項(xiàng)在各設(shè)區(qū)市地域內(nèi)主要是具有地域特色的基礎(chǔ)性地方管理事務(wù)。那么目前各地頗具特色的教育、社會保障、自然資源保護(hù)等基礎(chǔ)性地方管理事務(wù)也亟待立法規(guī)范。因此建議在立法法第七十二條立法事項(xiàng)范圍中增加教育、社會保障、生態(tài)建設(shè)、自然資源保護(hù)等事項(xiàng)。此外，從近年來立法權(quán)逐步下放的趨勢看，將來設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍還會拓寬，這就需要設(shè)區(qū)的市抓緊加強(qiáng)立法能力建設(shè)，提升立法質(zhì)量和水平，滿足人民群眾日益增長的立法需求。

（二）行政三法需要放寬

如行政處罰法第十一條第二款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！贝蠹覍τ谠O(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)能否增加新的違法行為一直有不同認(rèn)識。鑒于立法實(shí)踐中，許多設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)實(shí)際已突破了“行政處罰行為”限制，建議修改行政處罰法，刪去第十一條第二款中的“行為”，只保留“種類和幅度”。行政處罰法對如何認(rèn)定違法行為以及設(shè)定相應(yīng)的行政處罰，要為地方留下余地，不宜在違法行為的認(rèn)定等細(xì)節(jié)方面規(guī)定過于剛性。確實(shí)屬于上位法實(shí)施之后新出現(xiàn)的違法類型，應(yīng)當(dāng)允許地方立法增加違法行為的認(rèn)定并設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。此外，行政處罰法第三十三條“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定……”之簡易程序規(guī)定，其規(guī)定的數(shù)額規(guī)定已經(jīng)明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，影響行政執(zhí)法效率。建議提高行政處罰適用簡易程序的罰款限額，或者將簡易程序適用直接授權(quán)給地方——畢竟各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異較大，也方便地方靈活操作。行政強(qiáng)制法也存在需要放寬的情形，如第四十三條規(guī)定的禁止采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞健?/p>

（三）第三方評估如何實(shí)施

2017年12月，全國人大常委會辦公廳印發(fā)了《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》，提出充分發(fā)揮社會力量在立法工作中的積極作用，由利益利害關(guān)系方以外的機(jī)構(gòu)（簡稱第三方）對有五大類較大爭議的重要立法事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)研究和綜合評估，并提交評估報(bào)告，為立法決策提供參考。但是該通知規(guī)定的是列入全國人大常委會會議議程的法律草案。目前，一些省份開始探索爭議較大的重要立法事項(xiàng)第三方評估制度。2018年4月，云南省人大常委會辦公廳印發(fā)了《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》，借鑒全國人大五個方面事項(xiàng)引入第三方評估。但是，設(shè)區(qū)的市如何開展?fàn)幾h較大的重要立法事項(xiàng)第三方評估？尤其是廣大中西部設(shè)區(qū)的市目前立法能力仍然薄弱，開展立法事項(xiàng)第三方評估面臨較大困難。

（四）良法還需“善治”

法律是治國之重器，良法是善治之前提。地方立法既需要出臺良法，更需要通過良法實(shí)現(xiàn)善治。6月3日至8日在北京召開的2018年第一期地方立法培訓(xùn)會上，有地方人大負(fù)責(zé)同志就指出，目前地方立法熱情高漲，但“善治”的力量缺乏。5月份該市開展了集中式飲用水立法調(diào)研，情況不容樂觀，制定出來飲用水源保護(hù)條例并未得到政府部門執(zhí)行，使得立出來的法沒有實(shí)現(xiàn)其價值。因此，建議加強(qiáng)對制定的地方性法規(guī)實(shí)施效果開展執(zhí)法檢查，要讓立出來的法真正走進(jìn)社會生活中。當(dāng)然，更多地方也在及時采取措施，推動法規(guī)落地落實(shí)，如成都將法規(guī)施行情況納入市人大常委會重點(diǎn)監(jiān)督工作范疇，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，確保每部地方性法規(guī)都能落到實(shí)處；自貢建立法規(guī)實(shí)施后評估機(jī)制，通過問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、案例分析等方式，對條例內(nèi)容的科學(xué)性、執(zhí)行的有效性作出評價，為條例的進(jìn)一步完善提供重要依據(jù)?！稙o州市違法建設(shè)治理?xiàng)l例》施行后，該市城管執(zhí)法局牽頭開展了一次專項(xiàng)執(zhí)法活動，理順執(zhí)法體制，清理過去的違法建設(shè)，完善執(zhí)法程序，完成“控制增量、消化存量”的目標(biāo)。努力把每部法規(guī)都制定成既適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，又體現(xiàn)人民意志的“良法”和“善法”，四川正在努力[11]?？傊?，要確保制定出來的法規(guī)真正發(fā)揮作用，從而讓人民群眾享受立法所帶來的制度保障、法治保障和法治紅利，不斷增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感。

（五）新時代地方立法任務(wù)

2018年第一期地方立法培訓(xùn)班上，全國人大常委會法工委主任沈春耀曾提出新時代地方立法的兩項(xiàng)重大任務(wù)和課題：一是生態(tài)文明建設(shè)和新發(fā)展理念要融入地方立法工作；二是社會主義核心價值觀要融入法治建設(shè)。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，及時反映黨和國家事業(yè)發(fā)展的要求、人民群眾的關(guān)切和期待。許安標(biāo)指出，今后立法工作的主要任務(wù)是完善新時代中國特色社會主義法律體系：一要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)；二要緊緊圍繞“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法；三要適應(yīng)人民群眾對幸福美好生活的新期待，以人民為中心，加強(qiáng)立法；四要堅(jiān)持立法主動適應(yīng)改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，做到立法與改革決策相銜接；五要從中國國情和實(shí)際出發(fā)，借鑒世界法治文明成果經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)中國特色、中國氣派和中國風(fēng)格；六要堅(jiān)持立改廢釋并舉，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮各立法主體的積極性；七要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，把握立法規(guī)律，不斷提高立法質(zhì)量；八要堅(jiān)持維護(hù)憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一。他強(qiáng)調(diào)，立法要適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，在更高層次更高水平更高質(zhì)量上完善中國特色社會主義法律體系，不斷提高法律體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和完備性，減少法律空白和盲點(diǎn)，使法律體系更加成熟穩(wěn)定[12]。2018年是全面深入貫徹黨的十九大精神的第一年，也是改革開放四十周年，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會要在新時代課題和任務(wù)中有新?lián)?dāng)、新作為。

國家賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的初衷是適應(yīng)地方的實(shí)際需要，同時相應(yīng)明確地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一[13]。一方面，設(shè)區(qū)的市地方立法應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格遵守法律保留規(guī)定和“不抵觸”精神，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，維護(hù)統(tǒng)一市場和保護(hù)公民合法權(quán)益。另一方面，國家層面也應(yīng)采取積極立法政策，賦予地方更多立法空間，如在立法法規(guī)定的設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍中增加教育、社會保障、生態(tài)建設(shè)、自然資源保護(hù)等事項(xiàng)，抓緊研究修改“行政三法”，對法律法規(guī)中涉及地方立法的限制作擴(kuò)張解釋，在符合國家法制統(tǒng)一的原則下進(jìn)一步滿足地方立法的實(shí)際需要。此外，設(shè)區(qū)的市要加強(qiáng)立法能力建設(shè)，提升地方立法水平，積極適應(yīng)新時代新形勢下立法任務(wù)和課題，更要及時推動法規(guī)落地落實(shí)，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供穩(wěn)定可靠的法治保障。

注釋：

[1]參見周尚君、郭曉雨：《制度競爭視角下的地方立法權(quán)擴(kuò)容》，載《法學(xué)》2015年第11期。

[2]摘自劉小妹：《省級地方立法研究報(bào)告：地方立法雙重功能的實(shí)現(xiàn)》，載《國家智庫報(bào)告》2016年。

[3]摘自托克維爾：《論美國民主》上卷，載《法學(xué)》2015年第11期。

[4]參見陳國剛：《論設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限》，載地方立法網(wǎng)。

[5]參見《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》。

[6][7]參見翟峰：《四川設(shè)區(qū)的市兩年來“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”地方立法概覽》，載立法網(wǎng)2018-01-16。

[8]參見陳寅：《紹興市地方立法工作存在的問題及對策建議》，載浙江省人民政府法制辦公室網(wǎng)站。

[9]參見《徐州市人大常委會法制工作委員會：突出地方特色 實(shí)施精準(zhǔn)立法》，載全國人大網(wǎng)。

[10]摘自全國人大常委會委員長張德江于2018年3月11日在十三屆全國人大一次會議第三次全體會議上所作的全國人大常委會工作報(bào)告。

[11]參見《聚焦四川地方立法的三個關(guān)鍵詞：不抵觸 有特色 可操作》，載四川日報(bào)。

[12]摘自沈春耀在全國人大常委會法工委2018年第一期地方立法培訓(xùn)班上《關(guān)于習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治思想》的講課內(nèi)容。

[13]參見全國人大常委會副委員長李建國在十二屆全國人大第三次會議上關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明，2015年3月8日，載全國人大網(wǎng)-人大公報(bào)。

（作者單位：四川省巴中市人大常委會法工委）