趙相君

南京市浦口區(qū)與江南主城區(qū)隔江相望，總面積700平方公里，下轄五個(gè)街道，常住人口45萬。近年來，在蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)、江北新區(qū)等多個(gè)國家級(jí)戰(zhàn)略引領(lǐng)帶動(dòng)下，浦口區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與南京主城區(qū)的差距逐步縮小，但由于社會(huì)發(fā)展過程中欠賬較多，特別是在大開發(fā)大建設(shè)進(jìn)程中，隨著社會(huì)和人口結(jié)構(gòu)的變化，衍生了一些社會(huì)治理難題。面對(duì)區(qū)域社會(huì)治理面臨的新常態(tài)，浦口區(qū)委就如何建設(shè)法治誠信的社會(huì)生態(tài)做了深入思考，并在多個(gè)領(lǐng)域開展了一系列富有特色的探索與創(chuàng)新。

一、當(dāng)前社會(huì)治理面臨的新常態(tài)

當(dāng)前浦口區(qū)城鄉(xiāng)布局、人口總量與結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織管理體系發(fā)生了重大變化，社會(huì)治理面臨新老矛盾交織、新舊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)疊加、社會(huì)融合度不高等常態(tài)化問題。

居民收入水平與生活幸福指數(shù)不成正比。近年來浦口區(qū)城鄉(xiāng)居民收入水平普遍提高，從2014年到2017年，浦口區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由38734元增至51609元，農(nóng)村居民人均可支配收入由17874元增至23512元，農(nóng)村居民收入增幅已連續(xù)8年高于城鎮(zhèn)居民。但生活環(huán)境的宜居程度還不理想，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所下降，交通擁堵、停車難等“城市病”日益凸顯，部分群體的個(gè)性化需求難以得到保障，居民獲得感沒有相應(yīng)提升。

公共服務(wù)供給與居民滿意度不成正比。2017年，浦口區(qū)民生支出占一般公共預(yù)算支出比重達(dá)78%，求雨山文創(chuàng)園、浦口區(qū)文化館新館、橋林新城醫(yī)院、書人實(shí)驗(yàn)學(xué)校等一批公共服務(wù)設(shè)施正在加快建設(shè)。隨著長江隧道、揚(yáng)子江隧道、地鐵10號(hào)線、S3號(hào)線等過江通道陸續(xù)開通，浦口區(qū)城鄉(xiāng)交通條件不斷改善，居民出行更加便捷，但公共服務(wù)不豐富、不便捷、不均衡的問題仍然比較突出，影響了群眾滿意度。

城鄉(xiāng)人口集聚度與居民歸屬感不成正比。隨著跨江交通條件的改善，浦口區(qū)承接主城人口疏散的功能加快顯現(xiàn)，近年來區(qū)委、區(qū)政府所在的江浦街道常住人口年均凈增近10%，現(xiàn)已達(dá)到20.7萬人，但在人口空間轉(zhuǎn)型和重組過程中，社會(huì)和人口結(jié)構(gòu)變化加快，呈現(xiàn)出新舊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存的狀況，特別是同一居民小區(qū)的不同群體之間理念、文化、生活習(xí)慣等差異明顯，社會(huì)群體融合問題突出，居民的歸屬感、認(rèn)同感不強(qiáng)。

居民文化程度與法治誠信意識(shí)不成正比。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的深入實(shí)施，居民通過職業(yè)教育、義務(wù)教育、高等教育、社區(qū)教育等途徑，獲得高學(xué)歷的機(jī)會(huì)越來越多，但與之不匹配的是，虛假購房、占道經(jīng)營、刑事詐騙、違法搶栽搶建等問題還比較突出，亂闖紅燈、亂扔垃圾、亂停亂放等不文明行為時(shí)有發(fā)生。

二、社會(huì)治理難題產(chǎn)生的主要原因

浦口區(qū)社會(huì)治理之所以面臨一系列難題，既有社會(huì)發(fā)展帶來的新問題、新挑戰(zhàn)，更多的還是未能從傳統(tǒng)的社會(huì)管理轉(zhuǎn)向新時(shí)代發(fā)展要求的社會(huì)治理，基層治理力量、社會(huì)協(xié)同力量還不足，沒有形成政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。

條塊治理格局與實(shí)際需要不相適應(yīng)。承擔(dān)社會(huì)治理職能的各部門之間，尤其是職能部門與屬地之間既沒有形成工作合力，又缺乏相應(yīng)的糾錯(cuò)機(jī)制，在一定程度上影響了社會(huì)運(yùn)行秩序的維護(hù)。一方面，職能部門承擔(dān)的任務(wù)日益繁重，一線工作力量相對(duì)薄弱，監(jiān)管重心下移、向基層延伸缺乏組織基礎(chǔ)；同時(shí)，部門履行職責(zé)處于傳統(tǒng)的內(nèi)部循環(huán)狀態(tài)，權(quán)責(zé)交叉地帶往往成為監(jiān)管真空地帶。另一方面，基層監(jiān)管缺乏必要的授權(quán)，總體上未能形成社會(huì)治理的工作合力。

基層治理力量與工作負(fù)擔(dān)不相適應(yīng)。社區(qū)是開展社會(huì)治理的主要力量，但普遍存在解決問題手段有限、資源缺乏、責(zé)任無限、力量嚴(yán)重不足等問題，導(dǎo)致基層公共服務(wù)水平不高。城市社區(qū)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)雖然逐步取消，但在開展社會(huì)治理過程中，對(duì)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等缺乏必要的約束機(jī)制和手段，在居民、物業(yè)公司和社會(huì)組織之間疲于應(yīng)付。農(nóng)村社區(qū)面臨土地?fù)Q社保、農(nóng)民集中安置后生活成本增加、就業(yè)困難等問題，開展社區(qū)治理的工作精力不集中。同時(shí)，受基層干部來源渠道、薪酬保障的制約，社工隊(duì)伍能力素質(zhì)還難以適應(yīng)工作需要，專業(yè)社工缺口大，目前全區(qū)935名社區(qū)工作者中，持證社工只有196人。

群眾參與程度與社區(qū)自治不相適應(yīng)。居民歸屬感、認(rèn)同感不強(qiáng)，主要在于對(duì)基層社會(huì)治理的參與度不夠，知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使沒有得到有效保證。居委會(huì)組織法、村委會(huì)組織法沒有得到有效貫徹，居民自治制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)還不到位，缺乏以居民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，缺乏以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主治理實(shí)踐，缺乏以村務(wù)公開、居務(wù)公開、民主評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐。特別是基層協(xié)商民主推進(jìn)不快，時(shí)常出現(xiàn)為群眾辦實(shí)事卻得不到認(rèn)同和支持的情況。

社會(huì)組織發(fā)展與居民需求不相適應(yīng)。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革步伐不快，社會(huì)組織等參與較少，難以滿足群眾多樣化需求。社會(huì)組織結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)水平不高，承接政府公共服務(wù)能力不足；規(guī)模上存在“小、弱、散”等問題，籌資渠道主要是政府財(cái)政補(bǔ)貼，自身造血能力不足；組織定位不清，近一半為“官辦社團(tuán)組織”；志愿服務(wù)、公益慈善等事業(yè)推進(jìn)力度不大，激勵(lì)懲罰機(jī)制還不夠健全。

三、建設(shè)良好社會(huì)生態(tài)的初步探索

浦口區(qū)圍繞建設(shè)法治誠信的社會(huì)生態(tài)，堅(jiān)持遵循規(guī)律、遵守規(guī)則、遵照民意，探索開展了一系列社會(huì)治理創(chuàng)新，著力營造自助互助、共建共享的氛圍?？傮w思路包括：一是以公平為追求，優(yōu)化公共服務(wù)供給。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)民生基本公共服務(wù)對(duì)標(biāo)找差、加大投入，促進(jìn)公共服務(wù)基本面達(dá)標(biāo)、非基本面提升。同時(shí)發(fā)揮市場作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，增強(qiáng)服務(wù)供給能力，提升居民滿意度。二是以秩序?yàn)楹诵?，?chuàng)新治理工作機(jī)制。圍繞建立安全、穩(wěn)定的社會(huì)秩序，建立街道與部門“條塊”協(xié)作的糾錯(cuò)機(jī)制。同時(shí)建立法治誠信的信息平臺(tái)和應(yīng)用機(jī)制，提高失范行為的代價(jià)。三是以社區(qū)為陣地，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。在社區(qū)提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過購買服務(wù)的方式，嵌入貼近居民需求的公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會(huì)組織，有效滿足居民多樣化實(shí)際需求。同時(shí)通過建立樞紐型社會(huì)組織，帶動(dòng)適應(yīng)區(qū)域?qū)嶋H和居民需求的特色化、品牌化社會(huì)組織發(fā)展。在上述思路指導(dǎo)下，制定了如下具體舉措：

以“大聯(lián)勤”實(shí)現(xiàn)群防群治。為實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，浦口區(qū)按照“聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、群防群治、自助互助、共建共享”的思路，于2013年在南京市率先啟動(dòng)“大聯(lián)勤”工作試點(diǎn)。一是以“三級(jí)平臺(tái)+網(wǎng)格”組建工作架構(gòu)。成立浦口區(qū)聯(lián)勤指揮中心、街道指揮分中心和聯(lián)勤大隊(duì)、村（社區(qū)）聯(lián)勤工作站，將全區(qū)劃分為456個(gè)網(wǎng)格，配備“一長四員”，形成權(quán)責(zé)明晰、上下聯(lián)動(dòng)的工作格局。二是強(qiáng)化問題發(fā)現(xiàn)。推廣“巡更”“巡夜”工作機(jī)制，“巡更”就是依托網(wǎng)格巡查智能系統(tǒng)，將網(wǎng)格要素、GPS定位、巡防人員等信息無縫銜接，讓網(wǎng)格員對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)查找問題；“巡夜”就是將有勞動(dòng)能力的困難黨員、低收入群體、物業(yè)管理人員等人群組織起來，建立“聯(lián)勤巡夜隊(duì)”，加強(qiáng)夜間網(wǎng)格巡防，推動(dòng)問題發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)到位。三是引導(dǎo)群眾參與。針對(duì)“群眾看得見管不了、政府管得了看不見”的問題，開發(fā)大聯(lián)勤手機(jī)APP，接受群眾對(duì)各類問題的反映曝光，拓寬群眾參與的有效路徑，目前已注冊(cè)用戶25.7萬多人，通過大聯(lián)勤APP上報(bào)問題線索比例同比大幅提升。截至目前，全區(qū)通過大聯(lián)勤處置各類事件已達(dá)86萬多件，街面、居民小區(qū)違法犯罪案件大幅下降，社會(huì)秩序明顯好轉(zhuǎn)，2017年刑事案件同比下降11.9%。2017年12月，《社會(huì)治理聯(lián)勤工作規(guī)范》已通過江蘇省質(zhì)監(jiān)局審批，正式成為省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)予以推廣，將為標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)大聯(lián)勤工作提供有效指導(dǎo)。

以“居民消費(fèi)合作社”助推共建共享。為打破新城區(qū)“二元結(jié)構(gòu)”，浦口區(qū)在全市首推居民消費(fèi)合作社建設(shè)，打造由社區(qū)組織引導(dǎo)，居民自愿參與，實(shí)行民主管理、自我服務(wù)、共享收益的基層互助合作經(jīng)濟(jì)組織。一是創(chuàng)新思路確立辦社宗旨。充分借鑒歐美、日本的成功經(jīng)驗(yàn)，由居民自愿入社、聯(lián)合建立合作經(jīng)濟(jì)組織，一方面提高福利、方便消費(fèi)，加強(qiáng)與電商平臺(tái)合作，為群眾省錢、省時(shí)、省力；另一方面通過民主管理、自我服務(wù)、共享收益的形式，為居民提供交流溝通的平臺(tái)，激勵(lì)群眾勤勉、自助、合作，將關(guān)系松散的居民團(tuán)結(jié)到組織中來。二是全區(qū)布點(diǎn)提供載體支撐。自2013年在全區(qū)推廣至今，已成立居民消費(fèi)合作社29家，覆蓋全區(qū)所有街道，經(jīng)營服務(wù)場所面積近3200平方米，擁有社員3620人，服務(wù)居民近8萬人，累計(jì)為社員提供日用消費(fèi)品5000余萬元。三是延伸內(nèi)涵放大社會(huì)效應(yīng)。建立綜合繳費(fèi)、勞務(wù)輸出、志愿幫扶等綜合平臺(tái)，拓展物業(yè)、家政、維修、咨詢等各類項(xiàng)目，已為近28萬人次提供各類便民服務(wù)。

以“鄉(xiāng)賢會(huì)”促進(jìn)民主自治。為弘揚(yáng)愛國愛鄉(xiāng)、崇德向善的道德力量，進(jìn)一步提升基層自我管理和服務(wù)的能力，2014年起，浦口區(qū)深入推進(jìn)鄉(xiāng)賢會(huì)試點(diǎn)，探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。一是突出道德引領(lǐng)、民風(fēng)教化。挖掘提煉張孝祥、林散之等浦口區(qū)古今鄉(xiāng)賢生平事跡，整理橋林張氏、原石橋狄氏等鄉(xiāng)賢家規(guī)家訓(xùn)，結(jié)合“立家規(guī)、正家風(fēng)”系列活動(dòng)，弘揚(yáng)浦口鄉(xiāng)賢文化，培育全民道德素養(yǎng)。全區(qū)已成立鄉(xiāng)賢會(huì)74家，吸收鄉(xiāng)賢510余名。二是突出創(chuàng)新治理、基層自治。積極動(dòng)員離退休老干部、老黨員等新時(shí)期鄉(xiāng)賢，發(fā)揮人緣、地緣、親緣的優(yōu)勢，參與排查矛盾糾紛2000余件，化解重大矛盾糾紛138件，協(xié)助參與特殊人群管理125人次，助力社會(huì)和諧穩(wěn)定。利用“賢愛堂”“鄉(xiāng)賢之家”“鄉(xiāng)賢驛站”等陣地，發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)賢參與民事民議、民情反饋等工作，切實(shí)推動(dòng)了基層民主法制建設(shè)。三是突出典型帶動(dòng)、助推富民。把各村（社區(qū)）的創(chuàng)業(yè)能人、致富帶頭人等群體納入到鄉(xiāng)賢隊(duì)伍，一方面發(fā)揮他們的典型作用，激勵(lì)身邊群眾自力更生、自助互助；另一方面通過創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等形式，依托農(nóng)民專業(yè)合作社等載體，帶動(dòng)群眾致富。

以“誠信體系”倡導(dǎo)良好風(fēng)尚。為營造誠實(shí)、自律、守信、互信的社會(huì)信用環(huán)境，作為全市唯一的省級(jí)試點(diǎn)區(qū)，浦口區(qū)于2012年著手建立全區(qū)社會(huì)誠信體系。主要是針對(duì)搭便車、鉆空子、占便宜等機(jī)會(huì)主義行為，從提高失信代價(jià)入手建立聯(lián)動(dòng)懲戒措施，在全社會(huì)樹立“敬畏信用”的鮮明導(dǎo)向。一是推進(jìn)信用信息數(shù)據(jù)歸集。把企業(yè)法人、公民自然人信用數(shù)據(jù)納入綜合信息平臺(tái)，建立誠信信息數(shù)據(jù)庫，目前歸集各類信用數(shù)據(jù)60萬條，在低保發(fā)放、慈善救助、政府工程招投標(biāo)等領(lǐng)域已開展應(yīng)用查詢1.4萬余人次。二是推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域聯(lián)合獎(jiǎng)懲。探索建立針對(duì)信用A級(jí)納稅人、青年志愿者等重點(diǎn)對(duì)象聯(lián)合獎(jiǎng)勵(lì)，以及安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、建筑工程等重點(diǎn)領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，同時(shí)鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與、共同推進(jìn)，形成聯(lián)合獎(jiǎng)懲合力，營造好“守信者處處受益、失信者寸步難行”的良好社會(huì)氛圍。

以“社會(huì)組織”完善治理格局。為加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，浦口區(qū)于2013年4月在全市范圍內(nèi)首次嘗試通過政府購買服務(wù)方式，轉(zhuǎn)移政府在社會(huì)組織綜合服務(wù)方面的職能。主要依托南京益民社會(huì)服務(wù)中心專業(yè)團(tuán)隊(duì)，組建社會(huì)組織服務(wù)與發(fā)展中心，通過發(fā)展社會(huì)組織、開發(fā)服務(wù)項(xiàng)目、培訓(xùn)專業(yè)人才、塑造服務(wù)品牌等方式，幫助草根型社會(huì)組織成長，推動(dòng)專業(yè)化社會(huì)組織發(fā)展，同時(shí)支持和引導(dǎo)本土社會(huì)組織成功申報(bào)省市公益創(chuàng)投項(xiàng)目。2017年創(chuàng)新出臺(tái)社會(huì)治理“五個(gè)一”文件，每個(gè)街道選取兩個(gè)試點(diǎn)社區(qū)開展“五個(gè)一”機(jī)制試點(diǎn)，即“一個(gè)網(wǎng)格、一個(gè)鄉(xiāng)賢、一個(gè)社工、一個(gè)社會(huì)組織和一個(gè)以上的公益事業(yè)項(xiàng)目”為主要內(nèi)容，通過機(jī)制改革、試點(diǎn)探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和逐步推廣，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)效率的提高和居民滿意度提升。截至2017年年底，全區(qū)登記注冊(cè)的社會(huì)組織共有631家，每萬人擁有的社會(huì)組織數(shù)量已達(dá)14個(gè)，超額完成省市和諧社區(qū)、幸福都市的年度考核指標(biāo)。

（作者單位：中共南京市浦口區(qū)委辦公室）

責(zé)任編輯：劉志剛