杜瑤 于超

摘 要 政治學(xué)領(lǐng)域存在著不同的研究視角與方法。通過(guò)不同的視角進(jìn)行觀察，以不同方法分析，對(duì)政治問(wèn)題解決是有啟示性的。本文通過(guò)桑玉成先生的理論，以我國(guó)鄉(xiāng)村的廁所改造為例，分析由于政策過(guò)程問(wèn)題所導(dǎo)致的部分鄉(xiāng)村廁所建設(shè)中存在的困境，對(duì)其原因進(jìn)行淺析，以期對(duì)政策推行有所幫助。

關(guān)鍵詞 中觀視角 政策過(guò)程 廁所革命

作者簡(jiǎn)介：杜瑤，長(zhǎng)春大學(xué)文學(xué)院2013級(jí)學(xué)生；于超，長(zhǎng)春大學(xué)2016級(jí)研究生。

中圖分類號(hào)：D602 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.236

一、政治學(xué)的中觀視角

政治一詞一旦出現(xiàn)在人們視野中，或者聽(tīng)及政治一詞，就難免發(fā)問(wèn)——什么是政治？每個(gè)人可能都有與他人迥異的答案。回答這個(gè)問(wèn)題前，請(qǐng)讓我們思考下生活中我們是否曾身處或看見(jiàn)這樣的場(chǎng)景，比如，美國(guó)總統(tǒng)大選，特朗普上臺(tái)；敘利亞危機(jī)，歐洲難民潮；臺(tái)灣地區(qū)各黨派的唇槍舌戰(zhàn)，我黨召開(kāi)一系列會(huì)議，我國(guó)各項(xiàng)政策出臺(tái)，等等。這些場(chǎng)景你認(rèn)為是政治嗎？它使你關(guān)于“什么是政治”的問(wèn)題有些明了的感覺(jué)了嗎？就什么是政治桑教授給予了自己的回答——政治是解決秩序問(wèn)題，是政治資源與權(quán)利的合理分配。

面對(duì)這樣的一門(mén)學(xué)科我們?nèi)绾卫斫狻⒀芯克?？桑教授提出了關(guān)于研究政治學(xué)的三個(gè)層次：

1.政治哲學(xué)、政治思想以及價(jià)值觀方面，即較為宏大敘事方面。比如柏拉圖曾提出公平與正義的概念，或者現(xiàn)行社會(huì)中自由與民主的概念。人們追求公平正義、民主這樣的原則與價(jià)值追求，歷史為證，譬如，人權(quán)運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)。人們?cè)谛闹卸紩?huì)樹(shù)立那樣一座高大的豐碑，都會(huì)高舉那樣的火炬，必以此為指導(dǎo)進(jìn)行選舉、協(xié)商、游行與集會(huì)等具體政治行為，但是人們很難將上述概念完全講清。

2.在價(jià)值確立之后怎樣建立一種科學(xué)與合理體現(xiàn)價(jià)值觀的組織與制度，即中觀層面的問(wèn)題。比如，美國(guó)確立三權(quán)分立、兩黨制、議會(huì)制等的政治制度為實(shí)現(xiàn)民主、自由、人權(quán)的組織基礎(chǔ)與制度保障。就如同房屋要進(jìn)行裝修發(fā)揮居住功能一樣，在中觀層面上就要求不僅要設(shè)立合理且科學(xué)的制度，而且要運(yùn)行有效，根據(jù)現(xiàn)實(shí)時(shí)空環(huán)境不斷調(diào)試，使之發(fā)揮真正的作用。

3.在組織與制度建構(gòu)之后，組織中的人怎樣理解價(jià)值觀，并在其指導(dǎo)下如何采取行為，即微觀問(wèn)題。當(dāng)我國(guó)在政治層面提出了“富強(qiáng)”、“脫貧”的價(jià)值目標(biāo)，那么，各級(jí)政府，即行政機(jī)構(gòu)便要據(jù)此制定相應(yīng)具體的法規(guī)或制度規(guī)范并指導(dǎo)各級(jí)工作人員實(shí)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各地區(qū)脫貧致富，改善面貌。

在此基礎(chǔ)上，桑玉成教授又提出關(guān)于政治學(xué)研究時(shí)中觀視角的三種原則性特征：

第一，政治問(wèn)題有公共性。首先，從政治系統(tǒng)與外部環(huán)境關(guān)系來(lái)說(shuō)。政治系統(tǒng)關(guān)于政策議程構(gòu)建，政策問(wèn)題的確認(rèn)，政策實(shí)施都是需要與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)與信息的交換，產(chǎn)生互動(dòng)，要有不同利益群體的公共進(jìn)行參與，比如要有政府、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾等的多方政治參與與意見(jiàn)充分表達(dá)。其次，政府系統(tǒng)內(nèi)部要采用民主式管理方式，上級(jí)與下級(jí)之間要充分信任，發(fā)揮民主作風(fēng)，要使下屬有權(quán)參與管理與決策，充分尊重、聽(tīng)取、采納下級(jí)意見(jiàn)與建議。

第二，政治問(wèn)題有妥協(xié)性。政治因?yàn)榫哂泄残?，整個(gè)政策過(guò)程要涉及不同的公眾群體與不同利益訴求。政策必然涉及兩種形態(tài)的博弈——政府內(nèi)部博弈與外部系統(tǒng)不同利益之間的博弈，政策的形成也就是具有不同利益的各方相互妥協(xié)的結(jié)果。

第三，政治問(wèn)題具有認(rèn)同性。政治生活中主體具有多元性，政府系統(tǒng)的穩(wěn)定與持久的運(yùn)轉(zhuǎn)，必然需要不同群體對(duì)其合法性、價(jià)值觀念、執(zhí)政及行政方式正確性等要素的確認(rèn)與支持。認(rèn)同性是一種動(dòng)態(tài)性的心理狀態(tài)及受其指導(dǎo)的行為方式，認(rèn)同性是政策形成與成功實(shí)施的基礎(chǔ)，甚至是政治統(tǒng)治維持的根基。

二、中觀視角的適用領(lǐng)域

桑教授不僅在方法論層面提出了自己見(jiàn)解，而且也提出了如何運(yùn)用理論——在此方法論的指導(dǎo)下如何對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。因此，桑教授指出了關(guān)于政府與政治中若干體現(xiàn)上述原則且又可供研究的問(wèn)題域，具體內(nèi)容如下：

一是中國(guó)的組織部式的干部選拔任用制度。主要涉及中外選官制度對(duì)比，分析我國(guó)組織部制度的優(yōu)劣；解決我國(guó)選官制度中法制缺失的問(wèn)題。

二是我國(guó)政府的財(cái)政制度。主要涉及我國(guó)的財(cái)政預(yù)算、決算與審計(jì)制度。

三是非政權(quán)領(lǐng)域的基層民主制度等。主要涉及如何才能更好的發(fā)揮我國(guó)的非政權(quán)領(lǐng)域的有效治理，以及探討我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推行基層民主制度的可行性。

三、運(yùn)用中觀視角研究政策問(wèn)題

在上述基礎(chǔ)上，筆者引用桑教授的分析視角（中觀視角為主，兼有微觀視角）與三種原則性特征來(lái)淺析我國(guó)“鄉(xiāng)村振興——廁所革命”在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中所顯現(xiàn)的問(wèn)題，并提出政策過(guò)程中的可供參考的一些改進(jìn)性建議。

（一）政策問(wèn)題表現(xiàn)形式

自2015年伊始，習(xí)近平總書(shū)記在視察吉林延邊時(shí)提出“農(nóng)村也要來(lái)場(chǎng)廁所革命”。 已歷時(shí)3年，“廁所革命”在全國(guó)開(kāi)展，取得明顯成效，但有些問(wèn)題依舊突出。筆者在此列舉出公共產(chǎn)品推行——“廁所革命”過(guò)程中出現(xiàn)的部分問(wèn)題：

1.工作過(guò)程中，出現(xiàn)“多重標(biāo)準(zhǔn)”的局面，廁改工程標(biāo)準(zhǔn)“被調(diào)整”。在推行“廁所革命”的過(guò)程中，涉及不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)不同時(shí)空條件因地制宜。但是在同一地區(qū)執(zhí)行過(guò)程中出了現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一或并不適用的情況。比如，某些擁有下水設(shè)施的近城區(qū)配置抽水式廁所，而某些區(qū)域則是簡(jiǎn)陋的非抽水的隔斷式拼裝廁所；而某些并無(wú)下水設(shè)施或排水條件的安裝抽水式廁所。

2.部分村民配合廁改熱情不高。部分村民過(guò)于保守，在廁所改造過(guò)程中因?yàn)榱?xí)慣問(wèn)題不愿接受廁改；其次，廁改對(duì)于居民生活無(wú)明顯改善，甚至引起困擾，比如，室內(nèi)廁所反而造成室內(nèi)空間有限的用戶生活更加不便等問(wèn)題。

3.鄉(xiāng)村廁所建設(shè)重投入而輕效果，淪為“擺設(shè)”?，F(xiàn)在，一些欠發(fā)達(dá)縣除部分集鎮(zhèn)修建了公共廁所外，其他村幾乎沒(méi)有公共廁所。另外，已修建的鄉(xiāng)村公廁多為沖水式，然而由于供水無(wú)保障、無(wú)專人維護(hù)、設(shè)施損壞等原因，大多數(shù)公廁衛(wèi)生狀況極為惡劣不但沒(méi)有方便群眾、改善環(huán)境，反而成為“擺設(shè)”。同時(shí)，有些地區(qū)居民面對(duì)推行的新型廁所僅是因?yàn)槠涫遣恍韪顿M(fèi)的公共品而接受，有些居民不考慮或者極少考慮怎樣使用而使其發(fā)揮應(yīng)有作用，有些居民已將室內(nèi)廁所挪為他用，甚至出現(xiàn)拆除現(xiàn)象。

（二）政策問(wèn)題分析與改進(jìn)

我們通過(guò)觀察發(fā)現(xiàn)了公共產(chǎn)品的困境，那么，為什么一項(xiàng)有利于社會(huì)公眾福利改進(jìn)的政策，利于公眾生活水平提高的公共產(chǎn)品會(huì)面對(duì)這樣的一種困境呢？筆者將從三個(gè)原則性的角度出發(fā)，進(jìn)行淺析問(wèn)題。

首先，政策的公共性問(wèn)題與改進(jìn)。在構(gòu)建“廁所革命”這一政策在議程構(gòu)建時(shí)由政治領(lǐng)袖提出政策構(gòu)想，直接進(jìn)入正式議程。政府部門(mén)對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化使其具有操作性并依據(jù)可利用資源進(jìn)行政策執(zhí)行，其具有內(nèi)在創(chuàng)始型特征，表現(xiàn)為缺少利益相關(guān)，缺少社會(huì)公眾在政治議程中的廣泛參與與意見(jiàn)的集中表達(dá)，以致出現(xiàn)個(gè)別地區(qū)公共產(chǎn)品供求之間的矛盾。

在政策執(zhí)行階段公眾在不了解政策目標(biāo)與政府行為的內(nèi)容、程度、標(biāo)準(zhǔn)的前提下，部分政策對(duì)象對(duì)于“廁所革命”呈現(xiàn)出由于“經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)”支配的接受行為——不要白不要的情況，更甚出現(xiàn)漠視、抵觸情緒。這種信息不對(duì)稱性也使某些地方濫用自由裁量權(quán)，使廁改過(guò)程中出現(xiàn)親疏有別等情況。所以，要在公眾的利益訴求充分表達(dá)的基礎(chǔ)上，通過(guò)充分討論，使議程由“關(guān)門(mén)模式”向“動(dòng)員模式”轉(zhuǎn)變。 由此，政府部門(mén)可以以更加精確、靈活的方式提供公共產(chǎn)品；也可以減少政府行為過(guò)程中犯“第三類錯(cuò)誤”的幾率，提高社會(huì)資源利用效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利的改進(jìn)，在真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，不斷增加社會(huì)對(duì)政府的認(rèn)同感。

其次，政策的認(rèn)同性問(wèn)題與改進(jìn)。筆者認(rèn)為認(rèn)同性問(wèn)題主要在政策執(zhí)行過(guò)程中（微觀角度）集中爆發(fā)。

第一，各級(jí)地方政府實(shí)施主體，尤其是“廁所革命”過(guò)程中深入鄉(xiāng)村的工作人員作為政策的執(zhí)行主體，其中包括大量的不同級(jí)別的事務(wù)類行政首長(zhǎng)，其產(chǎn)生的方式是組織部選任制，而非選舉制由公民直接或間接投票產(chǎn)生。很大程度上又因其工作方式不當(dāng)，導(dǎo)致了與社會(huì)公眾聯(lián)系不緊密，因此涉及鄉(xiāng)村廁改的居民對(duì)于各級(jí)政府的認(rèn)同性缺失。這自然引起了社會(huì)公眾對(duì)于既定政策不認(rèn)同感。而且，如前文所述，政策構(gòu)建中公共性不足產(chǎn)生的信息不對(duì)稱等問(wèn)題又加深的認(rèn)同性的降低程度。

第三，執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)了“先建后補(bǔ)”及“強(qiáng)制安裝”，等現(xiàn)象，加之輿論的放大效應(yīng)很大程度上損傷了政策認(rèn)同性。比如，社會(huì)公眾了解到非同質(zhì)化公共產(chǎn)品的提供問(wèn)題時(shí)，即相鄰地區(qū)（如市、縣等）所推行的公廁有的是室內(nèi)抽水式、，有的地區(qū)是室外式（雖然這符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況）。但是公眾不了解其中原因，加之某些非正式信息的導(dǎo)向作用，以至于使公眾就會(huì)產(chǎn)生一種不公平感，認(rèn)為這種非平均主義行為傷害了自己的利益。這便又沖擊了對(duì)于政策認(rèn)同性，導(dǎo)致了出于便民、益民的公共工程在鄉(xiāng)村地區(qū)執(zhí)行中與實(shí)際效果上差強(qiáng)人意。

最后，政策的妥協(xié)性問(wèn)題與改進(jìn)。在鄉(xiāng)村廁改政策或環(huán)境整治政策執(zhí)行中，存在一種自上而下的取向，以及官僚作風(fēng)問(wèn)題。本應(yīng)該根據(jù)居民意愿或者實(shí)際情況而采取不同的與條件相適應(yīng)的行政行為，但是卻出現(xiàn)強(qiáng)制執(zhí)行、親疏有別等問(wèn)題。由于部分民眾訴求缺少表達(dá)途徑，部分官員與工作人員缺少自由裁量權(quán)的限制，導(dǎo)致雙方矛盾激化，從而使可以提高人們福祉的政策變?yōu)閾p害人們利益、引發(fā)矛盾，甚至引發(fā)群體性事件的禍端。

在政策執(zhí)行中，各級(jí)政府應(yīng)善用裁量權(quán)，與政策對(duì)象積極互動(dòng)，有效權(quán)變的調(diào)整政策；關(guān)鍵一步是必須提高社會(huì)公眾、不同群體在政策過(guò)程中的參與度，進(jìn)而提高其對(duì)相關(guān)政策的認(rèn)同性，使公共性、認(rèn)同性、妥協(xié)性形成合力，良性互動(dòng)，并采用權(quán)變式式執(zhí)行模式推進(jìn)政策執(zhí)行。

注釋：

桑玉成，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)博士，政治學(xué)者。現(xiàn)任復(fù)旦大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師。

沈崢、劉洪波、張亞雷.中國(guó)“廁所革命”的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其對(duì)策思考.中國(guó)環(huán)境管理.2018（2）. 46.

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