龍 騰,史心怡,2,劉 靜,孫彥偉,馬 佳

(1上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心,上海200003;2華東師范大學(xué)生態(tài)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,上海200241;3上海市農(nóng)業(yè)科學(xué)院,上海201403)

農(nóng)民集中居住,是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化觀念更新等背景下,以經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)、精神文明提升等為驅(qū)動(dòng)因素,將原有散落在自然村的居民向城鎮(zhèn)和新的集中居住點(diǎn)轉(zhuǎn)移,以達(dá)到緩解農(nóng)村土地零散經(jīng)營(yíng)、減少“空村”現(xiàn)象、改善農(nóng)民的居住環(huán)境、加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目的[1]。我國(guó)關(guān)于農(nóng)村集中居住方面的研究從20世紀(jì)80年代開(kāi)始,主要集中在農(nóng)民福利變化[2-4]、農(nóng)民意愿[5-7]、搬遷動(dòng)力機(jī)制[8-10],以及集中居住的基本模式[11-13]]幾個(gè)方面。根據(jù)區(qū)域特點(diǎn),不同學(xué)者總結(jié)出了不同的農(nóng)民集中居住的實(shí)施模式,如張正峰等[12]總結(jié)了上海兩類(lèi)農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式、孔祥斌等[14]總結(jié)了北京市四類(lèi)農(nóng)村居民點(diǎn)整治的模式,但研究對(duì)象并非集中居住。在尺度上,上述研究偏宏觀導(dǎo)向和描述性陳述,對(duì)微觀層面的空間差異性分析尚有不足。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中,大都市的土地利用和郊區(qū)人口變化尤為突出。自20世紀(jì)90年代起,上海以“三個(gè)集中”戰(zhàn)略導(dǎo)向,強(qiáng)化“謹(jǐn)慎更新”與“有機(jī)更新”的理念,尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),引導(dǎo)農(nóng)民到新型農(nóng)村社區(qū)和城鎮(zhèn)來(lái)生活生產(chǎn),實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶、改善人居環(huán)境[15]。研究以上海為代表性區(qū)域基于以下原因：(1)上海作為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心,其農(nóng)民集中居住模式的變化對(duì)大都市乃至長(zhǎng)三角城鄉(xiāng)格局構(gòu)建有著至關(guān)重要的作用;(2)分稅制改革之后,部分省市以增減掛鉤為政策工具推進(jìn)農(nóng)民集中居住,但其主要目的是獲得新增耕地和節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)從而改善財(cái)政狀況,而新時(shí)代下的新型城鎮(zhèn)化要求關(guān)注人的全面發(fā)展,上海農(nóng)民集中居住的目的即是改善農(nóng)民生活狀況;(3)上海屬于國(guó)內(nèi)較早開(kāi)展農(nóng)民集中居住的地區(qū)之一,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此,探究上海大都市農(nóng)民集中居住的模式對(duì)其他省市推進(jìn)相關(guān)工作和學(xué)術(shù)研究具有借鑒意義。

1 理論基礎(chǔ)

1.1 資源配置理論

國(guó)內(nèi)外土地產(chǎn)權(quán)制度不同,國(guó)外土地產(chǎn)權(quán)制度主要為私有制,國(guó)內(nèi)宅基地為集體所有制,因此,制度上根本的差異以及中國(guó)地少人多的基本國(guó)情導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地資源配置優(yōu)化方式不同,農(nóng)民集中居住方式內(nèi)涵、實(shí)施途徑有較大差異。國(guó)外的農(nóng)民集中居住內(nèi)涵更接近農(nóng)村居民點(diǎn)整治,如德國(guó)村莊更新、英國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃、韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”和日本“造村運(yùn)動(dòng)”模式等[16],更加側(cè)重于村莊有機(jī)更新、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善還有農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而國(guó)內(nèi)的農(nóng)民集中居住則由于農(nóng)村宅基地分布零散、利用不集約,強(qiáng)調(diào)將農(nóng)民的原址房屋拆除、人口搬遷至其他地方建房,目的是土地資源實(shí)現(xiàn)合理配置利用,雖然各地表述不一,如上海江蘇等地提出三個(gè)集中(人口集中、土地集中、產(chǎn)業(yè)集中)、天津提出“宅基地?fù)Q房”,浙江提出“土地?fù)Q保障”等,但其標(biāo)志性的外在表現(xiàn)均是農(nóng)民搬遷。

1.2 城鎮(zhèn)化理論

在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化前期,城市以“攤大餅”模式不斷向外擴(kuò)張,對(duì)農(nóng)村用地、農(nóng)民生活產(chǎn)生了極大影響,一方面工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是農(nóng)民集中居住的主要?jiǎng)恿?另一方面農(nóng)民搬遷是勞動(dòng)力要素在城鄉(xiāng)間、產(chǎn)業(yè)間的流動(dòng)明顯增強(qiáng)重要原因之一[9,17]。農(nóng)民集中居住的發(fā)展過(guò)程是農(nóng)村資源要素集聚與城鄉(xiāng)資源要素重新組合配置的過(guò)程,即以土地要素集聚為抓手,引發(fā)人口要素、資金要素和公共服務(wù)要素等的空間集聚與配置[18]。當(dāng)下大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市,農(nóng)村宅基地制度仍未適時(shí)調(diào)整,針對(duì)村莊空心化、老齡化的現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村綠色游憩項(xiàng)目發(fā)展的用地需求,通過(guò)農(nóng)民集中居住的路徑因地制宜地引導(dǎo)人口、土地、資金流動(dòng),發(fā)揮市場(chǎng)作用,以農(nóng)民自愿為原則,合理配置土地資源,這些都使農(nóng)民集中居住具備了較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和必然性[19]。當(dāng)前農(nóng)民集中居住作為優(yōu)化國(guó)土空間布局、促進(jìn)土地資源有效配置的重要平臺(tái),通過(guò)協(xié)調(diào)人地關(guān)系、實(shí)現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用,以真正的農(nóng)民市民化以及城鄉(xiāng)融合為目標(biāo),因而日益成為新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分[20]。農(nóng)民不但有選擇的主動(dòng)權(quán)、自主權(quán),還將享受到同等的城鎮(zhèn)各類(lèi)公共服務(wù)。

2 實(shí)施情況

2.1 研究區(qū)概況

根據(jù)上海市歷年統(tǒng)計(jì)年鑒和相關(guān)文獻(xiàn)[21],上海市行政村的數(shù)量從1978年的3 000個(gè)左右降至2014年的1 661個(gè);近5年自然村歸并總數(shù)為4 897個(gè),自然村數(shù)量降至3.6萬(wàn)個(gè)。上海農(nóng)村在1990—2014年的戶均人口從3.68人減少至2.76人;從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村人數(shù)占農(nóng)村從業(yè)人口比例從32.14%減至24.12%。2015年12月底,上海市農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)率73.7%,流轉(zhuǎn)比例高于全國(guó)平均水平33.3%。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重在1995年以后持續(xù)下降,且2016年占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例已不足0.01%。這表明,大都市郊區(qū)的絕大多數(shù)村莊在這一輪工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中都出現(xiàn)了勞動(dòng)力外流的現(xiàn)象,農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,農(nóng)民不再以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為唯一就業(yè)方向,農(nóng)村村落中的居住人口正在減少、空心化程度正在提高,更多的村民選擇進(jìn)城居住就業(yè)。

2.2 實(shí)施路徑

農(nóng)民集中居住的土地政策實(shí)現(xiàn)途徑包括兩種,一是土地征收,二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū),通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施,在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上,最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積,提高耕地質(zhì)量,節(jié)約集約利用建設(shè)用地,城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)[22]。

隨著我國(guó)進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化階段,土地征收制度的深化改革要求縮小征地范圍,國(guó)家實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)資源保護(hù)制度以及城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線的劃定,在環(huán)境承載力限制、建設(shè)用地總量鎖定的前提下,以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤路徑改善城市開(kāi)發(fā)邊界外、以土地征收改善城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的農(nóng)民居住狀況成為了必然選擇。

上海以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為內(nèi)核促進(jìn)農(nóng)民集中居住的政策性支持項(xiàng)目主要有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、市級(jí)土地整治項(xiàng)目、郊野公園三種類(lèi)型。市級(jí)土地整治項(xiàng)目和郊野公園是對(duì)項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行田、水、路、林、村、廠的綜合整治,而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目一般僅對(duì)項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)的“村”進(jìn)行整治搬遷。通常情況下,市級(jí)土地整治項(xiàng)目、郊野公園項(xiàng)目可疊加使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,其用于農(nóng)民搬遷的資金還包括財(cái)政資金。

2.3 典型案例

根據(jù)歷年土地整治臺(tái)賬數(shù)據(jù)和立項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)劃,“十二五”期間上海增減掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)27個(gè)(含郊野公園、市級(jí)土地整治項(xiàng)目),促進(jìn)農(nóng)民集中居住的戶數(shù)達(dá)到1.89萬(wàn)戶。上海堅(jiān)持先行先試,形成了一批各具特色的農(nóng)民集中居住的典型案例。例如,①嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)項(xiàng)目(2011年度市級(jí)項(xiàng)目),建設(shè)規(guī)模533.23 hm2,涉及農(nóng)戶508戶,將項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)戶搬遷集中到外岡新苑小區(qū)。②松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)在2008年被列為全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn),是上海首批小城鎮(zhèn)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)之一。通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地以增減掛鉤政策為核心的小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn),推進(jìn)該鎮(zhèn)永豐村、湯村村、蕩灣村、涇德村和大港村等5個(gè)村面積153.69 hm2的分散農(nóng)民住宅地塊實(shí)施拆舊搬遷,實(shí)現(xiàn)2 269戶6 770名農(nóng)民“洗腳進(jìn)城”,騰出的土地則進(jìn)行復(fù)墾整理。據(jù)調(diào)查,農(nóng)戶搬遷簽約率達(dá)到了98%,知曉率達(dá)到了100%,全鎮(zhèn)向往入住小城鎮(zhèn)的農(nóng)民占總?cè)藬?shù)的95%。③奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村項(xiàng)目(2011年度市級(jí)項(xiàng)目),建設(shè)規(guī)模408.81 hm2,涉及農(nóng)戶830戶。項(xiàng)目采取宅基地歸并模式,規(guī)劃農(nóng)戶原宅基地拆除后按戶建設(shè)集中安置房。④金山區(qū)廊下鎮(zhèn)項(xiàng)目(2011年度市級(jí)項(xiàng)目)共涉及2 846戶農(nóng)戶,擬搬遷的戶數(shù)為623戶,搬遷人口為2 754人,宅基地面積合計(jì)為18.7 hm2。最終愿意搬遷的農(nóng)民戶數(shù)為599戶,意愿度達(dá)96%。

這些地區(qū)搬遷農(nóng)戶所居住的房屋多建設(shè)于20世紀(jì)80、90年代,房屋結(jié)構(gòu)以兩層、三層的磚混房屋為主。搬遷農(nóng)戶采用“一補(bǔ)、一換、兩不變”形式安置,將農(nóng)民的破舊樓房無(wú)償置換成洋房或者商品房。搬遷補(bǔ)償后,村民戶籍性質(zhì)不變,村民土地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)收益權(quán)及各種福利不變,其中土地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)收益權(quán)是指通過(guò)承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)獲得的收益。搬遷農(nóng)戶的安置方式均為“異地建房”。

通過(guò)整治,農(nóng)村居民點(diǎn)布局趨向合理,農(nóng)村的環(huán)境得到了改善,改變了過(guò)去農(nóng)村居住分散、雜亂、居住環(huán)境差的面貌。例如,外岡新苑附近建設(shè)了相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施,如小型超市、文體活動(dòng)中心、醫(yī)療衛(wèi)生室等,提高了農(nóng)民生活質(zhì)量。搬遷前,市、區(qū)推進(jìn)部門(mén)多次以問(wèn)卷調(diào)查、農(nóng)戶訪談等的形式,跟蹤了解農(nóng)民想法和意愿,高度關(guān)注農(nóng)民利益,充分尊重農(nóng)民意愿,給予農(nóng)民很大的選擇權(quán)和自主權(quán),給予農(nóng)民最大的實(shí)惠,在改善居住條件和居住環(huán)境的同時(shí),固定資產(chǎn)得到增值。此外,對(duì)原宅基地評(píng)估后折算給居民一定的貨幣補(bǔ)償,減少置換中的尋租空間,更顯公平公正。

3 不同模式異同分析

3.1 兩種模式的內(nèi)涵比較

在集中模式方面,一般可分為向城鎮(zhèn)集中居住模式和向中心村集中居住兩種模式,具體要素異同見(jiàn)表1。近年來(lái),由于土地資源稀缺,地價(jià)上漲,一般農(nóng)民集中居住會(huì)采用向城鎮(zhèn)集中的方式,形式為上樓安置。但由于進(jìn)鎮(zhèn)安置所需費(fèi)用較大,在一些遠(yuǎn)郊或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有能力向城鎮(zhèn)集中居住建設(shè),因此采用選擇向中心村集中的方式。在安置方式方面,向城鎮(zhèn)集中方式的特點(diǎn)是安置區(qū)土地權(quán)屬為國(guó)有用地。規(guī)劃農(nóng)戶原宅基地拆除后,在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)集中高層商品安置房,宅基地置換為可上市交易的產(chǎn)權(quán)房。向中心村集中方式的特點(diǎn)是安置區(qū)土地權(quán)屬歸集體所有。宅基地歸并后,農(nóng)民住進(jìn)了新建聯(lián)排的房屋,農(nóng)民住宅性質(zhì)不變。以農(nóng)民土地承包權(quán)入股為抓手,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；I(yè)化;以增加農(nóng)民收入為抓手,積極發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主動(dòng)作用。

廊下鎮(zhèn)項(xiàng)目是較為特殊的一類(lèi)村內(nèi)安置方式,它是跨村安置,將原本七個(gè)村的搬遷居民全部安置到勇敢村的集中居住區(qū)內(nèi),由鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)權(quán)屬調(diào)整和利益分配。較新葉村項(xiàng)目,廊下鎮(zhèn)項(xiàng)目安置基地離鎮(zhèn)區(qū)更近,屬于近鎮(zhèn)安置,公共設(shè)施配套比較完善,極大方便了居民生活。

表1 農(nóng)民集中居住模式要素比較Table 1 Contrast of typical patterns of peasants’centralized residence

3.2 投資方式比較

向城鎮(zhèn)集中項(xiàng)目一般以市場(chǎng)投資為主,向中心村集中項(xiàng)目一般以政府財(cái)政投資為主。例如小昆山鎮(zhèn)處于近郊地區(qū),地價(jià)較高,因而以市場(chǎng)運(yùn)作投資為主。市場(chǎng)運(yùn)作投資的實(shí)施路徑為先將零星、分散的農(nóng)村宅基地進(jìn)行搬遷、拆除,在此過(guò)程中新增耕地指標(biāo)和節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)可以進(jìn)行“市場(chǎng)交易”獲得資金,也可以將建新地塊出讓進(jìn)而獲得“土地財(cái)政”資金。從區(qū)位論的角度看,近郊區(qū)的土地地租較高,市場(chǎng)交易價(jià)值大,相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作投資獲得資金的可能性較大、資金量較多,遠(yuǎn)郊區(qū)相對(duì)則較為困難,因此需要加強(qiáng)財(cái)政投入。

3.3 農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)益比較

向城鎮(zhèn)集中的安置房屋一般是商品房,可以“入市”買(mǎi)賣(mài)交易,基本都是村民自住,但近郊的安置房屋易于租賃。每戶安置面積是按人均面積乘以人頭來(lái)計(jì)算,平均一戶補(bǔ)償兩套房屋。向中心村集中的安置房屋仍是農(nóng)宅房屋,最大的特點(diǎn)就是不能上市交易,即房屋在現(xiàn)有法律框架下不能買(mǎi)賣(mài)。戶均占地面積較搬遷前減少,戶均建筑面積根據(jù)農(nóng)民建房管理辦法要求的人口數(shù)量進(jìn)行計(jì)算。上海市多數(shù)農(nóng)民希望向城鎮(zhèn)集中,一是因?yàn)樯唐贩烤哂斜Ｖ瞪敌?二是居住房屋數(shù)量能夠增加,適應(yīng)小型家庭化的需要。

3.4 風(fēng)貌保護(hù)特色

在兩種農(nóng)民集中居住模式中,一般向中心村集中的住房、公共建筑及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)須兼顧農(nóng)村風(fēng)貌保護(hù)。以廊下鎮(zhèn)項(xiàng)目為例,安置小區(qū)住房繼承了“白墻、黛瓦、觀音兜”的廊下特色建筑風(fēng)格,受到了農(nóng)戶和社會(huì)的一致好評(píng)。廊下保留的居民點(diǎn)多屬于大型村落,且靠近鎮(zhèn)區(qū)或經(jīng)過(guò)了村莊改造,區(qū)位條件較好,村容村貌也較為整潔,保留部分居民點(diǎn)有利于保護(hù)農(nóng)村的傳統(tǒng)風(fēng)貌,形成富有鄉(xiāng)情的村落景觀。

3.5 推進(jìn)方式比較

在推進(jìn)方式方面,兩種模式?jīng)]有顯著差異。尤其是廊下鎮(zhèn)項(xiàng)目保留了一部分居民點(diǎn),區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民并未全部搬遷。新葉村采取的是整村搬遷的方式,將行政村的農(nóng)民全部搬遷集中到新農(nóng)村社區(qū)中居住。小昆山鎮(zhèn)采用的是整鎮(zhèn)搬遷的方式,現(xiàn)已把鎮(zhèn)域五個(gè)村原本分散居住的農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社區(qū)中,該鎮(zhèn)自2014年開(kāi)始編制郊野單元規(guī)劃,同步編制剩余兩個(gè)村的增減掛鉤實(shí)施規(guī)劃,計(jì)劃未來(lái)剩下1 068農(nóng)戶以近鎮(zhèn)商品房形式安置,該鎮(zhèn)預(yù)計(jì)2020年前全鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外的農(nóng)民能全部實(shí)現(xiàn)集中居住,完成土地城鎮(zhèn)化。

3.6 “造血”特色

外岡項(xiàng)目通過(guò)“留房”方式,在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的安置地塊內(nèi)規(guī)劃建設(shè)一定比例的商業(yè)配套用房,由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理,收益用于增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入、新社區(qū)管理費(fèi)用和平衡投入等。而小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項(xiàng)目規(guī)劃中也采用了“留房”的方式,這主要是由于上海市郊野單元規(guī)劃的政策要求給予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織“造血”的功能,有助于壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

3.7 小結(jié)

資金平衡方式影響政府公共決策,政府公共決策決定了農(nóng)民集中居住的模式,而集中居住模式的差異又將帶來(lái)農(nóng)民權(quán)益方面的差異。一方面,資金平衡方式是市場(chǎng)行為,它要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的資金平衡核心是獲得新建出讓區(qū)的土地出讓收入,那么區(qū)位的差異使得資金平衡的方式發(fā)生了不同。小昆山鎮(zhèn)屬于近郊城鎮(zhèn),它能夠?qū)崿F(xiàn)資金的自平衡,而其他三鎮(zhèn)均難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡,此時(shí)以財(cái)政資金加以扶持是必然選擇,否則項(xiàng)目無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)受限于資金壓力時(shí),就會(huì)進(jìn)一步要求安置區(qū)面積減少、出讓區(qū)面積增加,安置小區(qū)向建筑高層方式發(fā)展。另一方面,在組織機(jī)構(gòu)上,現(xiàn)階段上海地價(jià)偏高,農(nóng)民自主搬遷所需成本太大,較為困難,因此兩種模式均以政府為主導(dǎo)力量。政府公共決策、公共選擇決定是否向城鎮(zhèn)集中。如果政府目標(biāo)、公眾選擇是人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,那么就向傾向于向城鎮(zhèn)集中。如果資金成本僅允許向中心村轉(zhuǎn)移,那么這種情況下就會(huì)被迫選擇向中心村集中。如果政府目標(biāo)是打造美麗村莊、重視鄉(xiāng)村風(fēng)貌保留,如廊下鎮(zhèn),那么由于風(fēng)貌保留需要以低層建筑來(lái)表現(xiàn),因此大多選擇向中心村集中。

當(dāng)然,農(nóng)民集中居住同樣存在著一些不足：一是大多數(shù)集中居住的安置區(qū)都是以城市為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),鄉(xiāng)村風(fēng)貌和特色難以保留,社區(qū)建設(shè)欠缺考慮農(nóng)民的社會(huì)交往習(xí)慣,部分安置區(qū)缺乏配套的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施,如老年活動(dòng)室、公交車(chē)站的設(shè)置。二是向中心村集中存在再次撤并搬遷的可能。由于村莊年輕勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工,留在村中居住的老人居多,隨著老人們的逐漸離世,集中安置房的利用率會(huì)進(jìn)一步下降。這就在一定程度上進(jìn)一步拉低了向中心村集中的土地使用效率,實(shí)質(zhì)上縮減了項(xiàng)目節(jié)地效果。三是向城鎮(zhèn)集中對(duì)于農(nóng)民搬遷基本采取同等面積補(bǔ)償?shù)男问?使得很多上樓搬遷農(nóng)戶擁有多套房子,而同時(shí),部分農(nóng)戶已在新城、鎮(zhèn)區(qū)等地購(gòu)買(mǎi)了商品房,部分安置區(qū)新房自住率不高,不利于住房資源的合理配置利用。

4 政策建議

上海農(nóng)民集中居住是以較高的城市化水平和農(nóng)民的非農(nóng)化水平為基礎(chǔ),并有成熟的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、豐富的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為保障。針對(duì)在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的進(jìn)程中,還存在資金難以平衡、農(nóng)民自主選擇權(quán)較少等一系列的問(wèn)題,提出以下政策建議。

4.1 鼓勵(lì)向城鎮(zhèn)集中

鼓勵(lì)在新城、鎮(zhèn)區(qū)或者近鎮(zhèn)安置。一是獲得國(guó)有土地的安置房屋,能一定程度提升農(nóng)民權(quán)益保障水平,增強(qiáng)農(nóng)民土地資產(chǎn)化的“獲得感”。二是農(nóng)民房屋區(qū)位將顯著變好,位于鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)或近鎮(zhèn)區(qū),出行交通較為便利,例如小孩上學(xué)、老人看病、市鎮(zhèn)往返等。三是減少偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)高密度的新型農(nóng)村社區(qū)數(shù)量。四是住房建設(shè)要考慮農(nóng)民原有的社會(huì)交往特性,配套建設(shè)老年活動(dòng)室等公共服務(wù)設(shè)施,提升居民的生活質(zhì)量。

4.2 充分尊重農(nóng)民意愿

給予農(nóng)民多種選擇權(quán),有序引導(dǎo)農(nóng)民集中居住和現(xiàn)有宅基地退出。對(duì)于不同發(fā)展階段、區(qū)位條件的村莊要有相適應(yīng)配套的退出模式和政策,要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,以規(guī)劃為引領(lǐng),在引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的基礎(chǔ)上,建立分類(lèi)引導(dǎo)、差別政策的鼓勵(lì)退出思路,通過(guò)配套完善的保障政策體系,提供靈活多樣、公平有效的退出渠道。對(duì)于選擇退出進(jìn)入新城、新市鎮(zhèn)的農(nóng)民,充分考慮就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍、社區(qū)管理等“市民化”待遇。在向城鎮(zhèn)集中的補(bǔ)償方式上,變單一的房屋補(bǔ)償為“房屋+貨幣”補(bǔ)償相結(jié)合的形式,安置方式將更加多元化,可以選擇進(jìn)鎮(zhèn)也可以選擇進(jìn)城安置。

4.3 聚合資金

以多規(guī)合一的郊野單元規(guī)劃為平臺(tái)聚合資金,解決資金難以平衡問(wèn)題。一是在規(guī)劃層面,鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府須整合各類(lèi)政策性涉農(nóng)資金,綜合運(yùn)用小城鎮(zhèn)試點(diǎn)政策、環(huán)境綜合治理政策、宅基地置換政策、村莊改造政策、農(nóng)業(yè)扶持政策等政策性涉農(nóng)資金聚焦農(nóng)民集中居住項(xiàng)目。二是加大市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政投入對(duì)遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民集中居住支持力度,以郊野單元規(guī)劃的實(shí)施項(xiàng)目即土地整治項(xiàng)目為基礎(chǔ),聚合多級(jí)多部門(mén)財(cái)政資金。三是支持探索“留地”“留房”,一方面建新區(qū)內(nèi)留置一部分土地、房屋,用于獲得物業(yè)出租,另一方面拆舊區(qū)內(nèi)留置一部分符合法律、符合規(guī)劃的老房屋,用于民宿等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。四是引入社會(huì)資會(huì),探索PPP合作。

4.4 保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌

對(duì)于現(xiàn)有的自然資源、文化古跡、融合有歷史底蘊(yùn)的區(qū)域,在推進(jìn)農(nóng)民集中居住時(shí),重視近現(xiàn)代建筑、人文的挖掘,保護(hù)、保留建筑質(zhì)量和建筑結(jié)構(gòu)不好,但又具有傳統(tǒng)風(fēng)貌的農(nóng)宅。規(guī)劃新建農(nóng)民社區(qū)則可考慮向中心村集中,保護(hù)村莊風(fēng)貌與文脈,體現(xiàn)地方和農(nóng)村的特色,尊重地方風(fēng)俗習(xí)慣,豐富文化內(nèi)涵。