“一帶一路”倡議實(shí)施中的橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)

陸道平

[摘要]基于我國的行政管理體制與中央一地方權(quán)力結(jié)構(gòu)，橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的順暢與否是“一帶一路”倡議能否順利推進(jìn)的重要影響因素之一?；趨f(xié)同治理理論與集體行動(dòng)理論，“一帶一路”倡議實(shí)施過程中橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)存在非完全理性競(jìng)爭困局、包容性合作不足困局以及制度性協(xié)調(diào)缺失困局。細(xì)化選擇性激勵(lì)、優(yōu)化績效考核機(jī)制以及強(qiáng)化協(xié)調(diào)的制度性是解決“一帶一路”倡議實(shí)施中橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)困局的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]“一帶一路”倡議;橫向政府;協(xié)調(diào)困局;路徑

[中圖分類號(hào)]F114 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-3541（2018）06-0018-05

2013年10月，習(xí)近平總書記第一次將“一帶”與“一路”相提并論，“一帶一路”倡議初見雛形。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，標(biāo)志著“一帶一路”倡議進(jìn)入規(guī)劃階段。“一帶一路”倡議的實(shí)施推動(dòng)了我國對(duì)外開放新格局的形成，對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要意義。然而，基于我國的行政管理體制與中央一地方權(quán)力結(jié)構(gòu)，橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的順暢與否是“一帶一路”倡議能否順利推進(jìn)的重要影響因素之一。

一、“一帶一路”倡議中政府關(guān)系協(xié)調(diào)的理論邏輯

“一帶一路”倡議是跨區(qū)域、跨國家的多變互動(dòng)機(jī)制，與多變國家和政府共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體。因此橫向政府之間有效的合作和互動(dòng)關(guān)系是其中最為關(guān)鍵的問題。就國內(nèi)范圍內(nèi)來說，“一帶一路”倡議同樣需要跨區(qū)域地方政府之間行之有效的協(xié)同與合作。橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)是指行政級(jí)別對(duì)等的地方政府為了實(shí)現(xiàn)特定的公共目標(biāo)或執(zhí)行跨行政區(qū)域的公共政策而進(jìn)行的平等互利的溝通與協(xié)作。

“一帶一路”倡議實(shí)施中的橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)是指，行政級(jí)別對(duì)等的地方政府為了實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)而開展的溝通與協(xié)作。由于“一帶一路”倡議實(shí)施中涉及多元主體，利益牽涉廣泛，彼此間具有較強(qiáng)的競(jìng)爭性，且在執(zhí)行過程中需要充分合作，因此，“一帶一路”倡議實(shí)施中的橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)是建立在協(xié)同治理與集體行動(dòng)理論邏輯基礎(chǔ)上的。

協(xié)同治理概念最早由美國學(xué)者M(jìn)cGuire提出。在研究美國的聯(lián)邦制度時(shí)，McGuire發(fā)現(xiàn)協(xié)同治理是“最具生命力的協(xié)同解決問題的模型”[1]（p.12）。20世紀(jì)90年代前期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究商業(yè)聯(lián)盟中的組織間互動(dòng)關(guān)系時(shí)提出“協(xié)同優(yōu)勢(shì)”的概念，此后，政治學(xué)者多從公共政策的角度研究協(xié)同治理。公共政策視角強(qiáng)調(diào)多元主體參與政策制定、執(zhí)行的過程中所帶來的復(fù)雜性需要協(xié)同治理。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)協(xié)同治理的關(guān)注源于政府治理現(xiàn)代化的需要。燕繼榮基于治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)過程闡明了協(xié)同治理是公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新的大勢(shì)所趨[2];楊志軍從解決傳統(tǒng)政府社會(huì)公共問題治理的弊端出發(fā)，認(rèn)為多中心的協(xié)同治理模式在區(qū)域公共事務(wù)治理方面較為適用[3];楊清華則認(rèn)為協(xié)同治理與公民參與間存在邏輯同構(gòu)[4]。隨著研究的深入，協(xié)同治理被看作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或組織績效而提高公眾參與的多元治理的有效手段。

集體行動(dòng)理論是橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的又一理論基礎(chǔ)。國外關(guān)于集體行動(dòng)理論的研究主要從三個(gè)方面展開：“囚徒困境”“阿羅悖論”“集體行動(dòng)的邏輯”?！扒敉嚼Ь场标P(guān)注的是有限信息背景下的個(gè)體利益最大化;“阿羅悖論”關(guān)注的是不充分市場(chǎng)下的選擇困局;“集體行動(dòng)的邏輯”則關(guān)注的是組織化社會(huì)的行動(dòng)困境。奧爾森是“集體行動(dòng)的邏輯”研究的代表。在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中，奧爾森從理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，通過對(duì)集體內(nèi)部個(gè)體行動(dòng)者的行為分析，發(fā)現(xiàn)“搭便車”問題，從而否定了傳統(tǒng)意義上個(gè)體理性與集體理性的一致性，并指出個(gè)體不會(huì)自愿地采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益，出現(xiàn)“集體不行動(dòng)”的結(jié)果[5]（p.2）。隨著研究的深入，國外學(xué)者結(jié)合奧斯特羅姆公共池塘治理理論，提出制度性集體行動(dòng)理論框架。該理論將集體行動(dòng)中個(gè)體之間的契約與合作擴(kuò)展到制度行動(dòng)者層面，將地方政府單元作為集團(tuán)成員或行動(dòng)者[6]（pp.800-822），關(guān)注制度單元之間的相互作用，核心在于如何將具有共同偏好的制度單元成員集中在一起，使其達(dá)成合作[7]（pp.256-270）。國內(nèi)學(xué)者對(duì)集體行動(dòng)理論的探討也較為深入。毛壽龍論證了集體行動(dòng)理論與公共治理間的關(guān)系，認(rèn)為現(xiàn)代集體行動(dòng)的繁榮催生新的治理結(jié)構(gòu)[8];蔡嵐提出解決區(qū)域合作困境的制度集體行動(dòng)研究框架[9];金太軍和鹿斌從理論上對(duì)集體行動(dòng)的困境進(jìn)行反思[10]。

隨著理論研究的深入，集體行動(dòng)理論被廣泛應(yīng)用到公共政策與公共治理領(lǐng)域，為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供了重要的概念框架和分析工具。

需要指出的是，雖然協(xié)同治理理論和集體行動(dòng)理論為橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)，特別是“一帶一路”倡議實(shí)施中的橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)提供了理論支撐，但是理論的效度是建立在特定的前提條件下的，而這些前提條件在現(xiàn)實(shí)生活中很難全部具備。一方面，理性人假設(shè)是協(xié)同治理和集體行動(dòng)的前提，但是地方政府在制定公共政策、開展公共治理的過程中，往往處于信息不完全狀態(tài)，且面臨殘酷的“晉升錦標(biāo)賽”，地方主政官員往往傾向于立竿見影的政績，而這會(huì)導(dǎo)致地方政府過于短視;另一方面，橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)是建立在比較資源優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，也就是說，地方政府可以根據(jù)所具有的要素稟賦開展互利合作，但是在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于制度性協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，地方政府特別是處于要素稟賦劣勢(shì)的地方政府，往往通過行政壁壘保護(hù)本土企業(yè)，從而阻礙了要素的自由流動(dòng)，而具有比較優(yōu)勢(shì)的地方政府往往傾向于強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，導(dǎo)致地方政府間包容性合作不足。

因此“一帶一路”倡議實(shí)施過程中橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)存在非完全理性競(jìng)爭困局、包容性合作不足困局以及制度性協(xié)調(diào)缺失困局。

二、“一帶一路”倡議實(shí)施中政府橫向協(xié)調(diào)的困境

“一帶一路”倡議實(shí)施以來，政府間橫向關(guān)系在原有的合作和互動(dòng)基礎(chǔ)上有較為明顯的提升，無論是協(xié)調(diào)的意識(shí)還是協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新，協(xié)調(diào)組織的建立都進(jìn)入一個(gè)新的階段，但是依然存在一些明顯的問題，與“一帶一路”倡議的實(shí)施的要求還有不小的距離。

（一）政府間的非完全理性競(jìng)爭

黨的十九大報(bào)告確定了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”的目標(biāo)。要素的自由流動(dòng)與競(jìng)爭是市場(chǎng)機(jī)制的核心。在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，地方政府出于自身利益的需要，通過行政化方式進(jìn)行資源配置，導(dǎo)致非全完理性競(jìng)爭。具體表現(xiàn)在：首先，重復(fù)建設(shè)。地方政府為了借助“一帶一路”倡議中的“設(shè)施聯(lián)通”，大量開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，導(dǎo)致大量的重復(fù)建設(shè)。投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ唬胤秸g的競(jìng)爭是導(dǎo)致擴(kuò)大投資的重要因素?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是改善民生、提高居民獲得感的重要方式。如果地方政府只關(guān)注眼前利益、短期政績，則會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)爭的局面，造成公共資源的大量浪費(fèi)。例如，一些區(qū)位相近的地方政府爭相修建機(jī)場(chǎng)、港口，導(dǎo)致這些設(shè)施的使用率低下，甚至無法收回投資成本。其次，優(yōu)惠政策泛濫。在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，地方政府為了盡可能地獲得外部投資，從而帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會(huì)推行大規(guī)模的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，通過稅費(fèi)讓利吸引外資，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，但是在經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變階段，地方政府間稅費(fèi)讓利政策的相繼推出，加劇了橫向政府間的博弈，客觀上會(huì)造成公共資源的流失，使得橫向政府間在“一帶一路”倡議實(shí)施中容易出現(xiàn)“逆向選擇”。最后，區(qū)域差距擴(kuò)大。公平、有序競(jìng)爭可以提高資源利用效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從競(jìng)爭對(duì)區(qū)域發(fā)展差距的影響看，地方政府之間不平等、不公正的競(jìng)爭，壓抑了中西部地區(qū)發(fā)展的積極性[11]（p.214），導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)展差距不斷拉大。在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，由于資源稟賦差異的存在，地方政府間競(jìng)爭的起點(diǎn)與側(cè)重點(diǎn)并不相同，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府往往傾向于選擇強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合資源共享，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方政府往往只能硬拼蠻上，結(jié)果是錯(cuò)過發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭加劇。

在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，一些地方政府為了更好地吸引先進(jìn)技術(shù)和高層次人才，紛紛大力推進(jìn)技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，加大技術(shù)創(chuàng)新的獎(jiǎng)勵(lì)力度，積極完善人才的培養(yǎng)、引進(jìn)和使用機(jī)制，打造與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際相契合的、結(jié)構(gòu)合理的高素質(zhì)人才隊(duì)伍。為了吸引更加優(yōu)質(zhì)的投資，特別是那些環(huán)境污染小、工藝先進(jìn)、代表未來發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的意義不言而喻，地方政府間自然會(huì)展開激烈的競(jìng)爭。盡管目前地方政府之間圍繞人才和投資總體上來說競(jìng)爭越來越走向良性化，但是不可避免的是，一些地方政府為了吸弓！高層次人才和投資項(xiàng)目，往往不擇手段，在政策上打擦邊球，甚至突破法律法規(guī)的底線，相互之間挖人才、搶項(xiàng)目，陷入一種惡性競(jìng)爭的泥淖中。例如，一些地方政府忽視本地的實(shí)際，盲目競(jìng)爭，盲目引進(jìn)資金、技術(shù)和資源，導(dǎo)致各地之間重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同、粗放發(fā)展等問題。

（二）政府間的包容性合作不足

包容性合作是指地方政府間因?yàn)楦髯缘睦嫘枨螅驗(yàn)闇p少、避免相互間的利益沖突和矛盾，本著“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、合作雙贏、共同發(fā)展”的原則，相互間采取合作的行為。一般來說，基于相互間平等地位基礎(chǔ)上的合作形式，并通過簽訂契約的方式來規(guī)定雙方之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。隨著各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的不斷密切，這種合作形式愈來愈廣泛，涉及的領(lǐng)域越來越多，包括能源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、商務(wù)與貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)與投資、科教文化、旅游、勞務(wù)以及衛(wèi)生防疫和環(huán)境保護(hù)等。由于這種合作方式既能較好地實(shí)現(xiàn)合作各方的目標(biāo)，又能明確完整地表達(dá)各自的訴求，更重要的是具有較強(qiáng)的約束力，也沒有改變相關(guān)的法律法規(guī)和制度框架和行政區(qū)劃等。因此，在區(qū)域合作迅速發(fā)展的今天，這一形式已成為地方政府間合作的一種主要方式。另外，地方政府間面對(duì)共同的問題，統(tǒng)一部署，共同決策，采取相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一行為的合作形式，在有效地避免各方矛盾的同時(shí)，能夠獲得一致性的合作力量。雖然地方政府有著較為清晰的行政轄區(qū)，但是依然存在一些跨區(qū)域的問題，某些問題的復(fù)雜性往往超出單一地方政府自身的能力和權(quán)限范圍，只有通過地方政府之間的共同努力，協(xié)調(diào)一致地采取相關(guān)行為，相互依賴對(duì)方的資源才能實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。同時(shí)，面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展新的機(jī)遇，也需要地方政府間攜起手來，共同努力，才能更好地抓住機(jī)遇。為了更好地實(shí)現(xiàn)合作，通常各地方政府之間會(huì)成立跨地區(qū)的合作組織，如聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等，依照實(shí)際的情況，定期或不定期地進(jìn)行互動(dòng)和溝通。

“一帶一路”倡議實(shí)施中的“政策溝通”和“貿(mào)易暢通”需要橫向政府間的包容性合作。一般而言，合作能夠充分地發(fā)揮彼此間比較資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而獲得互利共贏，但是合作也會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，包括協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、分配風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)調(diào)需要建立在共同認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)上，從而可以采取集體行動(dòng)。當(dāng)?shù)胤秸枰鉀Q“一帶一路”倡議實(shí)施中的復(fù)雜協(xié)調(diào)問題，特別是面臨市場(chǎng)競(jìng)爭會(huì)削弱本土競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)時(shí)，處于劣勢(shì)的地方政府往往會(huì)設(shè)置市場(chǎng)壁壘進(jìn)行自我保護(hù)，從而阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，損害了自由統(tǒng)一市場(chǎng)的形成與發(fā)展，協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增加。分配風(fēng)險(xiǎn)是合作基礎(chǔ)上收益的分配困境。由于“一帶一路”倡議實(shí)施中涉及的利益點(diǎn)多面廣，主體眾多，在成本收益核算方面的信息并不完全透明的情況下，地方政府為了爭取最大化利益，會(huì)人為放大自身成本，從而導(dǎo)致分配風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)是在信息不對(duì)稱條件下，地方政府會(huì)利用不具有強(qiáng)制約束力的約定或協(xié)議的漏洞，為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而不惜做出具有負(fù)外部性的行為。一直以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是地方政府政績的重要考核指標(biāo)，地方政府的所有資源都圍繞著考核指揮棒運(yùn)作，這導(dǎo)致地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)、民生福利等方面投入不足。在“一帶一路”倡議實(shí)施的過程中，由于中央政府給予的政策傾斜力度較大，且這種傾斜具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，這使得橫向地方政府在協(xié)同行動(dòng)的過程中，會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，特別是涉及跨區(qū)域的環(huán)境治理、公共資源保護(hù)等方面時(shí)尤其如此形成典型的“囚徒困境”。

（三）政府間的制度性協(xié)調(diào)缺失

“一帶一路”倡議的實(shí)施是一個(gè)協(xié)同治理過程。在這一過程中，形成一種基于中央一地方關(guān)系基礎(chǔ)上的政策嵌人性網(wǎng)絡(luò)。在該網(wǎng)絡(luò)中，中央政府提出政策愿景并給出時(shí)間表和路線圖，地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況，在完成中央任務(wù)要求的過程中，爭取中央政府資源支持，并獲取自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于橫向政府間關(guān)系而言，這一嵌人性網(wǎng)絡(luò)缺乏約束性契約。所謂約束性契約是指參與主體之間達(dá)成具有法律約束力的合作協(xié)議。這種契約關(guān)系是建立在自愿的前提下，在保留地方主體自治權(quán)基礎(chǔ)上為所有成員提供了一個(gè)正式的解決外部性問題的機(jī)制[12]，但也正是因?yàn)槿鄙購?qiáng)制性約束力，橫向政府間無法形成有效的集體行動(dòng)。自分稅制以來，地方政府自主性不斷強(qiáng)化，這種基于地方核心行動(dòng)者口頭承諾而非約束性契約基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)，是比較隨意松散的，而且缺乏確定性、持續(xù)性與穩(wěn)定性。

自“一帶一路”倡議提出以來，沿線省份城市都提出自身的“一帶一路”倡議對(duì)接方案，但是卻沒有與相鄰的省份或者城市實(shí)現(xiàn)方案協(xié)同。雖然在少數(shù)省份的規(guī)劃中，看到與相鄰省份協(xié)作的只言片語，但都沒有具體項(xiàng)目的溝通落實(shí)[13]。此外，政策嵌人性網(wǎng)絡(luò)中的地方政府對(duì)“試點(diǎn)權(quán)”的爭奪也導(dǎo)致制度性協(xié)調(diào)缺失?！霸圏c(diǎn)權(quán)”是中央政府最大限度地降低改革風(fēng)險(xiǎn)獲取改革收益并調(diào)動(dòng)地方政府積極性的有效措施。通過試點(diǎn)，一方面可以積累改革經(jīng)驗(yàn)，將改革深化推廣;另一方面，地方政府通過獲取“試點(diǎn)權(quán)”從而獲得政策資源和執(zhí)政合法性，但是“試點(diǎn)權(quán)”作為一種稀缺資源，往往意味著此消彼長。因此，在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，地方政府圍繞倡議實(shí)施節(jié)點(diǎn)，不斷強(qiáng)化彼此間的非正向博弈，從而導(dǎo)致制度性協(xié)調(diào)機(jī)制缺失困局。

三、提升“一帶一路”倡議實(shí)施中政府間協(xié)調(diào)的路徑

“一帶一路”倡議實(shí)施中的橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)困局本質(zhì)上是地方政府無法凝聚集體行動(dòng)開展協(xié)同治理的典型表現(xiàn)?！耙粠б宦贰背h的順利實(shí)施既要充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，又要形成具有包容性的發(fā)展成果共享機(jī)制。細(xì)化選擇性激勵(lì)、優(yōu)化績效考核機(jī)制以及強(qiáng)化協(xié)調(diào)的制度性是解決“一帶一路”倡議實(shí)施中橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)困局的有效路徑。

（一）需要細(xì)化政府間協(xié)調(diào)的選擇性激勵(lì)

選擇性激勵(lì)一般被認(rèn)為是達(dá)成集體行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的有效路徑?！耙粠б宦贰背h實(shí)施中的地方政府行為具有典型理性經(jīng)濟(jì)人特征，由此帶來地方政府間缺少有效合作與競(jìng)爭。有效合作與競(jìng)爭是建立在合作共識(shí)基礎(chǔ)上的，而合作共識(shí)有賴于彼此對(duì)實(shí)現(xiàn)自身利益的有效性預(yù)期，而利益的有效性預(yù)期取決于利益的包容性與共享性，因此，“一帶一路”倡議的實(shí)施，應(yīng)制定容納差異性和包容性的選擇性激勵(lì)機(jī)制。因此，在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，中央政府需要建立利益共享協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)跨行政區(qū)協(xié)同合作。一是促進(jìn)跨行政區(qū)合作，在涉及區(qū)域性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給時(shí)，中央政府需要綜合考慮評(píng)估各地方政府的投入與產(chǎn)出，從而實(shí)現(xiàn)多方共贏;二是以項(xiàng)目促進(jìn)各地發(fā)展，中央政府可以根據(jù)各地的實(shí)際情況，選擇和推進(jìn)一批對(duì)各方都有利的合作項(xiàng)目，從而調(diào)動(dòng)地方政府的積極性;三是產(chǎn)業(yè)鏈分工，產(chǎn)業(yè)鏈分工的本質(zhì)是充分利用各地方政府的比較資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)，通過提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)來獲得區(qū)域整體利益。

就江蘇省內(nèi)地方政府在“一帶一路”倡議實(shí)施中的選擇性激勵(lì)而言，就是要促進(jìn)蘇南、蘇中、蘇北等三地在“一帶一路”倡議實(shí)施中獲得均衡發(fā)展并縮小區(qū)域差距。從全省范圍來看，各地級(jí)市主動(dòng)作為，積極貫徹落實(shí)國家以及江蘇省政府的相關(guān)政策，既為“一帶一路”倡議的實(shí)施做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)，也促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從各市的實(shí)際情況來看，一方面，各地是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)做出相關(guān)決策，但是由于“一帶一路”倡議實(shí)施起始資源的不平等，導(dǎo)致各地的資源投入和收益也會(huì)不同，這難免會(huì)進(jìn)一步拉大“三地”的發(fā)展差距;另一方面，基于行政性分權(quán)的體制，各地方政府間的競(jìng)爭要多于合作，因而，各地的發(fā)展決策之間幾乎沒有兼容性，幾乎無法形成集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源利用的集約化與收益的最大化。因此，江蘇省政府需要通盤考慮，以更具包容性、選擇性激勵(lì)機(jī)制的建立，來提高“三地”發(fā)展政策的兼容性。

（二）有必要優(yōu)化政府間協(xié)調(diào)的績效考核機(jī)制

地方政府的績效考核機(jī)制是理解“一帶一路”倡議實(shí)施中地方政府間無法形成有效集體行動(dòng)的關(guān)鍵要素。在當(dāng)前的中央一地方行政管理體制下，中央政府制定的績效考核體系是地方政府的施政指南。有效的地方政府績效考核體系，可以使地方政府行為變得規(guī)范并具有可預(yù)期性，從而有利于實(shí)現(xiàn)地方政府之間的良性合作。因此有必要優(yōu)化地方政府績效考核機(jī)制。原國家人事部《中國政府績效評(píng)估研究》課題組提出一套由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及33個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系，這一指標(biāo)體系既包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口與環(huán)境等影響指標(biāo)，又包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、國有資產(chǎn)管理等職能目標(biāo)，還包括人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率等潛力指標(biāo)[14]（pp.42-43）。就“一帶一路”倡議實(shí)施而言，一方面要實(shí)現(xiàn)當(dāng)前績效考核機(jī)制與“一帶一路”倡議實(shí)施績效的兼容性;另一方面，要通盤考慮“一帶一路”倡議實(shí)施中橫向政府間協(xié)調(diào)的績效水平，從而可以準(zhǔn)確判斷地方政府貫徹落實(shí)“一帶一路”倡議的實(shí)際情況，從而實(shí)現(xiàn)“一帶一路”倡議的最大化收益。

就江蘇省內(nèi)地方政府而言，圍繞“一帶一路”倡議實(shí)施的地方政府間協(xié)調(diào)，首先是信息的共享。信息是政府決策的前提，沒有準(zhǔn)確、及時(shí)的信息，政府決策只能是“巧婦難為無米之炊”。政府的信息協(xié)調(diào)包括信息獲取、信息分析、信息反饋。根據(jù)我們調(diào)研所了解到的情況，各地方政府基本上是立足于本地的情況來做出相關(guān)決策，至于這些決策實(shí)施的成本與收益、與鄰近地方政府間是否形成資源浪費(fèi)或者存在資源利用率較低的情況，則無從而知。因此，有必要建立地方政府間協(xié)調(diào)的績效評(píng)估指標(biāo)，從省域資源利用效率出發(fā)，來綜合評(píng)估各地在“一帶一路”倡議實(shí)施中的成本與收益，從而在實(shí)現(xiàn)江蘇省最大化收益的同時(shí)，為國家“一帶一路”倡議實(shí)施做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（三）不斷增強(qiáng)政府間協(xié)調(diào)的制度性水平

“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[15]（pp.3）?！耙粠б宦贰背h是一種整體性制度安排，但是制度的執(zhí)行是基于地方政府對(duì)這一安排的整體性認(rèn)知。在區(qū)域競(jìng)爭中，地方政府往往以“曲解規(guī)則、補(bǔ)充文件等異化的制度創(chuàng)新、行為和方式來理解和貫徹共同的制度規(guī)則，以求滿足自身利益的最大化”[16]。因此，“一帶一路”倡議實(shí)施中，應(yīng)強(qiáng)化地方政府間協(xié)調(diào)的制度性。一般而言，由更高層次政府授予特殊地區(qū)一定的管轄權(quán)力以實(shí)現(xiàn)功能性管治是制度性集體行動(dòng)的機(jī)制之一。當(dāng)前，中央已成立“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為了優(yōu)化“一帶一路”倡議實(shí)施中橫向政府間關(guān)系協(xié)調(diào)，可以考慮在中央“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)一個(gè)專門負(fù)責(zé)處理地方政府間關(guān)系的權(quán)威部門，從而確保中央政策的有效貫徹落實(shí)。同時(shí)，加大進(jìn)行整體性的制度宏觀調(diào)控，中央政府要從社會(huì)整體利益出發(fā)，優(yōu)化立法和行政法規(guī)設(shè)立，對(duì)橫向地方政府間政策執(zhí)行進(jìn)行協(xié)調(diào)，做到于法有據(jù)，從而最大限度地發(fā)揮地方政府間協(xié)調(diào)行動(dòng)的規(guī)模效益。針對(duì)“一帶一路”倡議實(shí)施中遇到的具體問題，積極創(chuàng)新相關(guān)的協(xié)調(diào)制度和機(jī)制。例如，面對(duì)“一帶一路”倡議實(shí)施中跨區(qū)域資源治理中出現(xiàn)的種種矛盾和沖突，相關(guān)的地方政府之間應(yīng)該積極探索建立制度化的溝通機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和信息分享機(jī)制，并建立跨區(qū)域的協(xié)調(diào)組織，一旦出現(xiàn)問題能夠及時(shí)溝通，有效化解。例如，中國已有8個(gè)省份初步建立了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，特別是從2011年開始，浙江、安徽兩省經(jīng)過多年反復(fù)磋商，形成新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。而在面對(duì)共同存在的問題，如環(huán)境污染和公共災(zāi)害，地方政府之間的協(xié)調(diào)合作也更加細(xì)致深入。

就江蘇而言，在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，江蘇省政府可以在省級(jí)層面建立“一帶一路”倡議實(shí)施協(xié)調(diào)委員會(huì)，來提高協(xié)調(diào)的有效性和權(quán)威性，通過縱向和橫向的利益轉(zhuǎn)移來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;構(gòu)建統(tǒng)一的資金平臺(tái)、信息平臺(tái)、中介平臺(tái)、人才平臺(tái)和其他專業(yè)化服務(wù)平臺(tái)等;建立合作約束機(jī)制，對(duì)合作過程中各地方政府的行為加以規(guī)范。制定“一帶一路”倡議實(shí)施合作規(guī)則，在為地方政府合作提供足夠激勵(lì)的同時(shí)，對(duì)違反“游戲規(guī)則”或“搭便車”者予以有效懲罰。

（四）推進(jìn)地方政府間的合作的不斷縱深化

推進(jìn)有效的合作是解決沖突的重要途徑。轉(zhuǎn)變自身職能，提高治理能力，練好內(nèi)功，強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)與其他地方政府的良性競(jìng)爭是一種必然的選擇。地方政府之間只有攜起手來，建立穩(wěn)定、共贏的合作關(guān)系，才能克服各種困難，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。地方政府之間的合作形式更加多樣，合作內(nèi)容更加廣泛、全面，合作水平不斷提升。隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)域化趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，地方經(jīng)濟(jì)之間的同一性和密切度大大加強(qiáng)，在長期的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)中各地政府都意識(shí)到區(qū)域發(fā)展對(duì)各自的重要性，因而都積極地參與本區(qū)域的各種形式的政府間合作，推進(jìn)不同地區(qū)之間的資源共享、制度對(duì)接、待遇互認(rèn)。地方政府之間自發(fā)形成各種形式的聯(lián)合。為了更好地協(xié)調(diào)“一帶一路”倡議中地方政府之間的沖突，江蘇省政府應(yīng)該積極推進(jìn)和深化各種形式的地方政府間合作。進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密地區(qū)的地方政府每年舉行相關(guān)的會(huì)晤，以更好地交流信息，深化合作。成立地方政府間的各種論壇和合作洽談會(huì)、高層聯(lián)席會(huì)議、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織等，如進(jìn)一步細(xì)化和深化長江三角洲地區(qū)地方政府的定期合作機(jī)制。對(duì)各種地區(qū)性的問題，為了減少?zèng)_突和矛盾，積極完善相關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按照中央政府的要求，積極完善區(qū)域污染聯(lián)防機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施共建、信息共享和污染綜合整治，健全環(huán)境違法行為聯(lián)合懲處機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法檢查，完善跨界污染防治的協(xié)調(diào)和處理機(jī)制。積極實(shí)施統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域市場(chǎng)準(zhǔn)人和質(zhì)量互認(rèn)制度;清理和修訂阻礙要素合理流動(dòng)的法規(guī)和政策，逐步統(tǒng)一企業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營的地方性法規(guī)。從發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃到工作方案，再到部門對(duì)接和落實(shí)，推進(jìn)各方之間的合作更加完整、系統(tǒng)、深入和細(xì)致。

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