建立自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略思路與對策

摘要：建設(shè)自由貿(mào)易港是新時代應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，推進(jìn)全面開放新格局的重大舉措。本研究對自由貿(mào)易港概念、形態(tài)分類、基本特征、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等基本理論問題進(jìn)行了梳理與總結(jié)，介紹了世界自由貿(mào)易港的運營與監(jiān)管模式，分析了現(xiàn)階段我國建設(shè)自由港面臨的問題與挑戰(zhàn)。在借鑒國外自由港發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對我國建設(shè)自由貿(mào)易港提出了戰(zhàn)略思路與對策措施。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易港境內(nèi)關(guān)外全面開放

作者簡介：

朱福林，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

黨的十九大報告提出，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。我國通過各種類型的自由貿(mào)易區(qū)實現(xiàn)了國際貿(mào)易大國的地位，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展向更高階段過渡，以往的自由貿(mào)易區(qū)在形式與內(nèi)容上均已不能滿足現(xiàn)實需求，而且國際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)不斷涌現(xiàn)也加劇了我國提高自由貿(mào)易區(qū)規(guī)格的壓力。因此，縱觀國際國內(nèi)形勢，建設(shè)自由貿(mào)易港是我國新時代推動形成全面開放新格局的重要舉措。

自由貿(mào)易港作為經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要產(chǎn)物，近代以來已變成加快各國尤其是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長極、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技及制度創(chuàng)新等的重要平臺。特別是二戰(zhàn)以后，自由貿(mào)易港成為世界主要發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家促進(jìn)自由貿(mào)易、振興本國經(jīng)濟(jì)及推動經(jīng)濟(jì)全球化的重要政策手段，一些發(fā)展中國家和地區(qū)更是把發(fā)展自由貿(mào)易港作為其實現(xiàn)工業(yè)化、城市化及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要戰(zhàn)略舉措，并取得了非?？捎^的經(jīng)濟(jì)與社會效益。因此，發(fā)展自由貿(mào)易港對目前我國建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量均具有重要推動作用。

一、自由貿(mào)易港的概念、類型與發(fā)展趨勢

（一）自由貿(mào)易港概念界定

目前學(xué)術(shù)界還未形成較為統(tǒng)一的自由貿(mào)易港（簡稱自由港）概念，但國內(nèi)外學(xué)術(shù)界基本認(rèn)可自由港是最早出現(xiàn)的自由貿(mào)易區(qū)或自由經(jīng)濟(jì)區(qū)。自由港概念最早起源于歐洲。史上有據(jù)可查被正式命名的自由港產(chǎn)生于1547年，位于意大利西北部斯卡納地區(qū)熱那亞灣的雷格亨港（今里窩那港），距今已有471年的歷史。隨后，意大利的一些著名商業(yè)城市，進(jìn)而歐洲其他一些重要城市也相繼效仿，或開設(shè)自由港，或在港區(qū)劃出自由貿(mào)易區(qū)，發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易。這個自由港之風(fēng)就從意大利刮向整個歐洲并蔓延至全球。二戰(zhàn)后，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家或地區(qū)，都力圖通過各種途徑加強國際經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，以取得有利的競爭地位，促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)增長。采用最普遍的一種方式就是各種類型的自由貿(mào)易港（區(qū)）形式。目前全世界約有600多個自由貿(mào)易港（黃志勇、李京文，2012）。

由于自由貿(mào)易港定義與范圍還未統(tǒng)一，學(xué)者們對全世界自由港的數(shù)量判斷也存在較大差異。馬曉燕（2011）認(rèn)為，全世界已有近千余個自由港；而劉明笑（2011）則認(rèn)為，經(jīng)過近500年的發(fā)展，全世界類似自由港、自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)超過1200個。中國香港、新加坡、漢堡、巴拿馬、亞丁、貝魯特等著名的自由港已發(fā)展成國際貿(mào)易樞紐、集散地和交易中心。

李建萍（2013）認(rèn)為，自由港又稱“自由口岸”，是指設(shè)在一國或地區(qū)境內(nèi)、海關(guān)管轄之外的，貨物、資金、人員可以自由進(jìn)出，全部或絕大多數(shù)進(jìn)出口商品免征關(guān)稅，且以港口為核心的區(qū)域。李金珊、胡鳳喬（2014）認(rèn)為，自由港是一個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，其所具有的“免關(guān)稅”“自由通行”“免于海關(guān)監(jiān)管”等基本特征都是針對海關(guān)關(guān)稅體系而言。李九齡（2011）認(rèn)為，自由港是指劃在一國“關(guān)境”以外的全部或絕大多數(shù)外國商品可以免稅進(jìn)出的港口，又可稱為自由口岸、自由貿(mào)易區(qū)、對外貿(mào)易區(qū)，自由港是世界上誕生最早的一種經(jīng)濟(jì)特征。劉明笑（2011）認(rèn)為自由貿(mào)易港也稱自由港或自由貿(mào)易區(qū)，是指一國政府在本國某些主要港口和周圍區(qū)域設(shè)定的封閉地帶，實行區(qū)別于國內(nèi)其他地區(qū)貿(mào)易和投資便利化政策而建立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。但有研究指出，自由港是自由貿(mào)易區(qū)的一種，并且自由港是自由貿(mào)易區(qū)最早的一種出現(xiàn)形式（胡鳳喬，2016）。自由貿(mào)易區(qū)的概念更為廣泛，是指為投資者提供離岸區(qū)域，提供先進(jìn)商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，擁有靈活彈性商業(yè)投資，具有吸收力的稅收和低投資、低運營成本的商業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)。顯然，自由貿(mào)易區(qū)還包括保稅倉庫區(qū)、出口加工區(qū)、銀行自由區(qū)等（李莉娜，2014）。更廣程度上來看，崔衛(wèi)杰（2017）指出，自由港是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的一種。大多數(shù)情況下，國內(nèi)外學(xué)者常常用自由貿(mào)易區(qū)來囊括各類開放區(qū)和特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。事實上，世界上一些特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)行自由港政策之實，但由于國別語言傳統(tǒng)、行政法規(guī)措詞等習(xí)慣不同采納了多種形式的名稱，因此很多文獻(xiàn)將自由港與自由貿(mào)易區(qū)作為同等概念看待。

根據(jù)以上分析，本研究認(rèn)為，自由貿(mào)易港是指劃在一國或地區(qū)港口周邊、關(guān)境之外、不屬于任何一個國家海關(guān)管轄的港口或海港區(qū)，外國貨物可以享受進(jìn)出口免稅政策，并且可以在該港內(nèi)進(jìn)行加工、制造、貯藏、分揀、改裝、修理、裝卸，以至再出口或在港內(nèi)銷售。自由港本質(zhì)上是實行比國內(nèi)其他地區(qū)更大程度貿(mào)易與投資便利化政策的封閉地帶或經(jīng)濟(jì)特區(qū)，通常認(rèn)為自由港是自由度最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其最突出的特點就是“境內(nèi)關(guān)外”和“進(jìn)出自由”。但外國船舶進(jìn)出時仍須遵守有關(guān)衛(wèi)生、安全、移民等政策法令。為避免概念上的不確定導(dǎo)致實踐中名稱選擇的困難，本研究認(rèn)為自由港應(yīng)主要用來特指那些附帶有港口的實行高度自由化政策的綜合化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。而對雖然行自由港政策之實，但沒有港口的、自由化程度不高、且不具綜合功能的其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)可用其他名稱來表示。

常見的符合“自由經(jīng)濟(jì)區(qū)”概念內(nèi)涵的相關(guān)概念至少有19個（Kusago&Tzannatos，1998）。其中使用廣泛且經(jīng)常出現(xiàn)在正式法律文本中的包括：自由區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)、自由港、自由貿(mào)易港區(qū)、對外貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、自由邊境區(qū)、免稅/自由工業(yè)區(qū)、保稅倉庫區(qū)、保稅港區(qū)、投資促進(jìn)區(qū)等。自由港應(yīng)是這些海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)中開放程度最大的一種。

（二）自由貿(mào)易港的形態(tài)與分類

不言而喻，自由港的核心要點在于“自由”兩字，主要表現(xiàn)在商品、資金、人員等要素的自由流通，免除外國貨物、資金進(jìn)出港區(qū)的配額限制，準(zhǔn)許外國貨物在沒有海關(guān)手續(xù)限制和不支付關(guān)稅的情況下，在港區(qū)內(nèi)進(jìn)行改裝、加工、長期儲存、展覽和再出口。但自由港因某些特征而表現(xiàn)出差異，具體分類如下：一是按商品免稅程度劃分，完全自由港對所有商品進(jìn)出口免稅，這種自由港在現(xiàn)實中十分少見；占主導(dǎo)的是有限自由港，僅對少數(shù)商品征收少量關(guān)稅，如香港實施典型的零關(guān)稅政策，一般進(jìn)出口貨物均無須繳付任何關(guān)稅，但有4類商品除外，分別為煙草、酒類、碳?xì)溆秃图状?。二是按空間范圍劃分，自由港可分為自由港市和自由港區(qū)，前者是指港口及所在城市全部地區(qū)均屬于自由港范圍，外商可在此長期自由居留及從事有關(guān)業(yè)務(wù)，如新加坡和中國香港；后者僅包括港口或所在城市的部分封閉區(qū)域，不允許外商自由居留，如哥本哈根等。三是按地理位置劃分，自由港可分為臨海自由港和內(nèi)陸自由港，前者比較常見，世界上不少著名自由港屬于此；瑞士國內(nèi)的自由港則基本屬于后者。四是按功能劃分，自由港可分為轉(zhuǎn)口貿(mào)易型、工貿(mào)結(jié)合型、旅游消費型和綜合型。轉(zhuǎn)口貿(mào)易型自由港功能局限于轉(zhuǎn)口貿(mào)易，工貿(mào)結(jié)合型是在轉(zhuǎn)口貿(mào)易基礎(chǔ)上增加了加工、制造等工業(yè)內(nèi)容，而綜合型自由港在貿(mào)易與工業(yè)基礎(chǔ)上又?jǐn)U展到金融、旅游等功能。如香港的發(fā)展起始于轉(zhuǎn)口貿(mào)易，而后過渡到加工貿(mào)易型，現(xiàn)在已發(fā)展成綜合型自由港。旅游消費型自由港主要是為發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、購物為目的，一般不允許加工制造活動，以委內(nèi)瑞拉的馬格里塔和哥倫比亞的圣安德烈斯自由港為代表。

（三）現(xiàn)代國際自由港的發(fā)展新趨勢

自由貿(mào)易港是國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由化的產(chǎn)物，如果所有國家都取消關(guān)稅、非關(guān)稅等貿(mào)易壁壘和邊境安全限制，其命運也將隨著貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)一體化而終結(jié)。然而，只要國際關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘及國家海關(guān)主權(quán)安全顧慮依然存在，自由港就一直具有存在的價值與意義，只是其功能和形態(tài)將隨著世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢而不斷演化。

兩次世界大戰(zhàn)之后，在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》而后世界貿(mào)易組織（WTO）等多邊貿(mào)易談判體制推動下，以全球市場與國際分工為主要內(nèi)容的國際貿(mào)易投資體系得以確立。20世紀(jì)70年代之后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化與科技革命的進(jìn)一步加深，自由港的單一貿(mào)易功能逐漸難以滿足現(xiàn)代國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展需求，出口加工、科技研發(fā)、物流分撥、離岸金融、旅游零售、國際教育等現(xiàn)代服務(wù)功能逐漸加入到自由港的功能體系之中。自由港發(fā)展形態(tài)也呈現(xiàn)出多元化的趨勢，在全球不同地區(qū)產(chǎn)生了出口加工區(qū)、保稅倉庫區(qū)、對外貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、科學(xué)工業(yè)園區(qū)、國際物流中心、離岸金融中心等主體功能不同但基本內(nèi)涵一致的不同形態(tài)，并且逐漸向綜合型自由港形態(tài)發(fā)展。

在國際貿(mào)易自由化與市場全球化的推動下，20世紀(jì)90年代開始，世界范圍內(nèi)跨邊境、跨邊界自由貿(mào)易區(qū)不斷出現(xiàn)，甚至跨越國界組成跨國自由貿(mào)易區(qū)呈現(xiàn)出巨大發(fā)展?jié)摿?，自由港也呈現(xiàn)出跨區(qū)域合作形態(tài)。在WTO多邊談判機制受挫背景下，越來越多的國家和地區(qū)開始通過締結(jié)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定并建立自由貿(mào)易區(qū)，以實現(xiàn)更深層次的國際經(jīng)貿(mào)合作。

二、世界自由貿(mào)易港的基本特征

自由貿(mào)易港在各國加強國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系和發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)過程中發(fā)揮著不可替代的作用，這與其具有非常鮮明的特征密不可分。

（一）自由港的地理區(qū)位優(yōu)勢明顯

自由港的產(chǎn)生是商品經(jīng)濟(jì)與對外貿(mào)易發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物，在以經(jīng)濟(jì)全球化為特征的現(xiàn)代世界海洋經(jīng)濟(jì)體系中，作為關(guān)鍵的進(jìn)出口匯集點，一些具有地理區(qū)位優(yōu)勢的天然港口在被施與政策優(yōu)惠之后成為經(jīng)濟(jì)意義上的自由港?？梢姡乩韰^(qū)位優(yōu)勢是許多港口得以被注入優(yōu)惠政策的原始出發(fā)點，世界上許多著名自由港大多是由處于樞紐航線的港口形成，優(yōu)越的地理位置是自由港形成的先決條件。當(dāng)然，這種地理位置的優(yōu)越性往往隨著全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展而顯現(xiàn)。

（二）自由港享有很高經(jīng)濟(jì)自由度

自由港是在自由區(qū)的幾種形式中自由度最高、容納層次最多、內(nèi)容最為復(fù)雜從而要求也最為嚴(yán)格的一種自由區(qū)（陳永山等，1988）。首先，自由港具有“境內(nèi)關(guān)外”的政策優(yōu)勢，即“國境之內(nèi)、關(guān)境之外”。貨物與服務(wù)貿(mào)易可免于慣常的海關(guān)監(jiān)管制度，實施開放的企業(yè)準(zhǔn)入制度、保稅制度、優(yōu)惠的稅收與產(chǎn)業(yè)政策等。其次，自由港稅收優(yōu)惠幅度大。一般商品進(jìn)出口無須繳付關(guān)稅，此外，企業(yè)還可享受到土地租金、所得稅、折舊等方面的政策性減免優(yōu)惠。最后，自由港具有寬松營商環(huán)境。除了對貨物進(jìn)出口給予免稅待遇之外，往往還在對外資金流動、企業(yè)外匯留存、貨幣兌換、外匯利潤自由匯出及人員往返等方面提供更為寬松的環(huán)境。

（三）自由港擁有先進(jìn)的商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

縱觀世界自由港發(fā)展演變歷史，某一地區(qū)一旦被選定為自由港，國家通常會以國際標(biāo)準(zhǔn)在此區(qū)域加大先進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，投入使用最先進(jìn)的信息技術(shù)，打造最便捷的物流周轉(zhuǎn)方式，提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量與公共服務(wù)水平，以滿足跨國公司全球資源配置效率的要求。不論是處于沿海還是位于內(nèi)陸的自由港，除需占據(jù)優(yōu)越的地理位置外，還具備優(yōu)良的港口運輸與裝卸設(shè)備，以及有利于快速開展貨物儲存、分級揀選、改裝重組的各種硬件設(shè)施，以便快捷和高效地為商品集散與轉(zhuǎn)口提供服務(wù)。

（四）自由港經(jīng)濟(jì)關(guān)系具有國際化特征

自由港區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品主要出口國外市場，而非東道國市場。自由港區(qū)不分國別和社會制度，對企業(yè)和投資者一視同仁，鼓勵國內(nèi)外資本投資和貿(mào)易往來，是國際經(jīng)濟(jì)交匯的地方。自由港往往代表著一國經(jīng)濟(jì)開放程度的至高點，是東道國與國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度的直接體現(xiàn)，是衡量其對外開放水平的重要實體參照。本質(zhì)上，自由港是國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一種表現(xiàn)形式，是將本國領(lǐng)土資源的一部分權(quán)益讓渡給他國，借助于國外生產(chǎn)要素以取得經(jīng)濟(jì)高效益和高質(zhì)量發(fā)展。

（五）自由港具有綜合化功能

隨著國際競爭的加劇，世界自由港的總體發(fā)展趨勢為向多功能、多方位和綜合化形態(tài)轉(zhuǎn)變，即除轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工等傳統(tǒng)基本功能外，還兼具旅游消費、金融保險、人員往來等現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)擴展功能。隨著國際自由貿(mào)易協(xié)定的推進(jìn)，傳統(tǒng)的以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為單一功能的自由港已經(jīng)不具備以往的競爭力。自由港的競爭優(yōu)勢越來越體現(xiàn)于其綜合性及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放。另外，自由港的綜合性還體現(xiàn)于其綜合的優(yōu)惠政策體系，包括免稅優(yōu)惠、外資投資、金融外匯、股利匯出及出入境自由等一些特殊政策與措施，從而保障自由港綜合功能的最大發(fā)揮。概括來講，自由港由傳統(tǒng)的貿(mào)易中轉(zhuǎn)自由向綜合經(jīng)濟(jì)自由發(fā)生轉(zhuǎn)變。

三、自由貿(mào)易港的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

（一）促使本國貨物與服務(wù)生產(chǎn)進(jìn)一步融入全球價值鏈

自由港是國際貨物與服務(wù)貿(mào)易樞紐，是連接國內(nèi)市場與國際市場的重要結(jié)點。由于自由港實行更高自由度的對外開放政策，在關(guān)稅、財政、金融、貿(mào)易等方面具有更大的靈活性，使其成為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長點及吸引外商投資的熱土。自由港先進(jìn)的商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與高度市場化的環(huán)境在為外商進(jìn)入我國創(chuàng)造條件的同時，也為國內(nèi)企業(yè)更多地參與國際市場競爭架起便捷的橋梁，從而促進(jìn)我國企業(yè)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（二）加快貨物資金周轉(zhuǎn)實現(xiàn)全球資源配置

跨國公司及從事貿(mào)易的國內(nèi)企業(yè)從境外進(jìn)口貨物免稅進(jìn)入自由港，而且根據(jù)全球訂單及市場需求，從自由港內(nèi)向境外目標(biāo)市場進(jìn)行分撥。自由港內(nèi)的分級揀選可以實現(xiàn)買賣雙方的交易而無須變更貨物的地理位置，收貨人便可根據(jù)市場信息向世界其他地區(qū)進(jìn)行分撥運輸。國內(nèi)貨物進(jìn)入自由港即視為出境，不僅可以辦理出口退稅，還可以通過合同洽談提前收匯。由于自由港內(nèi)外匯資金可自由出入，因此國內(nèi)外企業(yè)可以省卻大量換匯手續(xù)與風(fēng)險，貿(mào)易企業(yè)可以方便使用外匯資金進(jìn)行交易等活動。因此，自由港可以通過加快貨物及資金等周轉(zhuǎn)速度實現(xiàn)全球市場資源配置更高效率。

（三）自由港具有很強的腹地經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)

自由港在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演龍頭作用并具有很強的腹地輻射效應(yīng)。世界自由港發(fā)展經(jīng)驗表明：自由港能帶動腹地及較遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，漢堡港、不萊梅港、鹿特丹港和安特衛(wèi)普港依托發(fā)達(dá)的遼闊腹地，是連接歐洲大陸及其與國際市場的重要出海口，以這幾個港為中心半徑500公里以內(nèi)，人口覆蓋超過1億人，自由貿(mào)易港的輻射作用幾乎觸及西歐所有重要城市。作為中國經(jīng)濟(jì)的引擎，長三角與珠三角的發(fā)展也印證了自由貿(mào)易區(qū)尤其對周邊腹地經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，在自由港背后形成的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢與組裝、物流等制造與生產(chǎn)性服務(wù)供給能力的提升成為周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要創(chuàng)造者。

（四）加速東道國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

隨著科技革命的不斷發(fā)展與演化，發(fā)達(dá)國家一些產(chǎn)業(yè)向外擴張，而自由貿(mào)易港是承接發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要力量。由于發(fā)達(dá)國家新產(chǎn)業(yè)、新工藝和新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的技術(shù)含量也不斷增加，因此自由港產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也處于不斷調(diào)整與更新?lián)Q代之中。自由港通過吸引國外資本，彌補了發(fā)展中國家資本不足的局面，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與管理方法，發(fā)展了出口工業(yè)，擴大了對外貿(mào)易，增加了外匯收入，擴大了就業(yè)，培養(yǎng)了一大批技術(shù)管理人才，這一切都加速了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。20世紀(jì)70年代以后，許多自由港由完全勞動密集型和資本密集型逐漸向知識與技術(shù)密集型過渡。

（五）自由港具有促進(jìn)勞動就業(yè)、增加收入、科技創(chuàng)新等社會效應(yīng)

一定程度上，創(chuàng)造就業(yè)構(gòu)成建立自由貿(mào)易區(qū)的首要原因。據(jù)聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會委員會報告，自由港為廣大發(fā)展中國家的家庭雇員、年輕女工、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及中學(xué)畢業(yè)生等一大批就業(yè)前景不佳的群體提供了工作可能。大多數(shù)自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的薪資及工作環(huán)境比東道國其他區(qū)域具有一定優(yōu)勢，多數(shù)超過政府設(shè)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，從而提高了社會低技能職工的社會福利。

吸收外資是自由港成立的另外一個重要原因。作為跨國公司在全球資源配置布局的節(jié)點，自由港通過良好的基礎(chǔ)設(shè)施與制度環(huán)境引進(jìn)外資、技術(shù)、管理及研發(fā)人才等要素，促進(jìn)國內(nèi)外生產(chǎn)要素相結(jié)合。由于跨國公司參與國際競爭的需要，往往會加大產(chǎn)品與技術(shù)的創(chuàng)新活動，從而有利于產(chǎn)生國際研發(fā)溢出效應(yīng)。有些以科技創(chuàng)新為特征的新型自由港形態(tài)——科學(xué)產(chǎn)業(yè)園更是發(fā)揮了科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的領(lǐng)頭作用。

四、世界自由貿(mào)易港運營與監(jiān)管模式

自由貿(mào)易港能否運行成功與產(chǎn)生成效，除了優(yōu)惠的政策條件及良好的基礎(chǔ)設(shè)施之外，管理起著決定性作用。國外自由港經(jīng)驗表明：高效的運營管理機構(gòu)不僅是吸引國外投資者的重要標(biāo)準(zhǔn)，而且是自由港成敗的關(guān)鍵之一。

（一）世界自由貿(mào)易港運營模式

世界上自由港的管理模式大致可分為兩種：第一種是政府管理模式，即以法律形式設(shè)立政府行政機構(gòu)作為主體負(fù)責(zé)管理，如美國和韓國分別設(shè)立對外貿(mào)易管理局和自由出口貿(mào)易區(qū)管理局。這種模式在實際中又可分為兩種：一是公營模式，由行政機構(gòu)代表國家進(jìn)行具體運作管理，比較常見于發(fā)展中國家和地區(qū)，如巴西的瑪瑙斯自由貿(mào)易區(qū)就是由通過政府法令成立的自由貿(mào)易區(qū)管理局統(tǒng)一管理。這種模式往往存在資源浪費、服務(wù)質(zhì)量不佳、經(jīng)營效率低等問題。二是混業(yè)模式，由國家擁有港口土地、岸線及基礎(chǔ)設(shè)施，同時把港口碼頭租賃給國內(nèi)外貿(mào)易企業(yè)和船運公司進(jìn)行經(jīng)營，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。這種模式的優(yōu)點在于由政府出資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，從而擺脫了前期資金投資大、回收期長的制約。同時私營企業(yè)可以高效運行。該模式又可稱為地主型管理模式，比較常見于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。這種是公司型管理模式。經(jīng)政府審批成立自由港董事會、理事會或投資公司，對自由貿(mào)易港進(jìn)行運營管理。以愛爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)為代表。在公司型管理模式中私有化程度最高的要數(shù)中國香港，其所有港口設(shè)施均為私人投資和私人經(jīng)營。香港的葵涌碼頭19個泊位由和記黃埔、美國海陸、韓國現(xiàn)代和中遠(yuǎn)4家公司掌控。由于很少受到政府行政干預(yù)，實行完全市場自由定價，高效可靠的環(huán)境對外資具有很大吸引力。但公司型管理模式由于受到市場失靈效應(yīng)影響也有不足，諸如追加投資的積極性不是很高、不注重長遠(yuǎn)發(fā)展等。

（二）世界自由貿(mào)易港監(jiān)管模式

監(jiān)管問題是各國設(shè)立自由貿(mào)易港面臨的最重要問題，也是我國新階段建設(shè)自由貿(mào)易港亟待解決的現(xiàn)實突出問題。在此需要明確的是，自由港的核心在于“自由”，否則就不是自由港。因此，自由港的監(jiān)管本質(zhì)上是為了促進(jìn)國際貿(mào)易與國際物流的高新運轉(zhuǎn)，自由港的監(jiān)管應(yīng)以不影響國際貿(mào)易投資的便利為宗旨，采取盡可能簡便靈活的方法與手續(xù)。目前，國際上自由港的監(jiān)管主要體現(xiàn)在區(qū)域監(jiān)管、進(jìn)出口貨物的監(jiān)管和監(jiān)管便利化措施三個方面。

1.區(qū)域監(jiān)管：世界各國對自由貿(mào)易港一般都實行封閉區(qū)域管理。漢堡自由貿(mào)易港由一條被稱為“關(guān)界圍墻”的金屬柵欄與其他港區(qū)隔開，進(jìn)出自由港區(qū)的陸上通道關(guān)卡有25個，海路通道關(guān)卡有12個。

值得提出的是，與亞洲國家開展自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)熱潮正好相反，自由港在歐洲的消失正成為一種趨勢。2008年實行的《現(xiàn)代化歐洲共同體海關(guān)法典》使歐盟憑借低關(guān)稅和內(nèi)部市場一體化成為了一個整體自由貿(mào)易區(qū)，單個的自由港已經(jīng)失去原有意義。自2013年開始，由圍欄和檢查站組成的漢堡港自由貿(mào)易區(qū)正式終結(jié)其125年歷史。新加坡的7個自貿(mào)區(qū)都以圍墻與外界隔離，進(jìn)出自貿(mào)區(qū)的通道由海關(guān)查檢站管理，進(jìn)出人員和車輛都必須接受檢查。

2.進(jìn)出口貨物的監(jiān)管：自由港區(qū)內(nèi)貨物進(jìn)出口免于一般的海關(guān)手續(xù)，但為了保障自由港的運行，相應(yīng)的監(jiān)管必不可少。在新加坡自由貿(mào)易區(qū)，進(jìn)出口貨物所有人或其代理人只需填寫和交驗有關(guān)單證即可，但按規(guī)定必須得到有關(guān)部門批準(zhǔn)方可進(jìn)口的貨物，如藥品、化妝品和危險品等在報關(guān)時須出具批準(zhǔn)通知或許可證。在自由港區(qū)建立或經(jīng)營保稅倉庫，須獲得批準(zhǔn)并與海關(guān)簽訂合約、交納保證金。海關(guān)對高關(guān)稅商品和有疑問的商品采用重點抽查方法，通常事先獲得一定的線索，如果發(fā)現(xiàn)問題可追究相關(guān)公司責(zé)任，甚至取消其在自由港內(nèi)經(jīng)營資格。

3.監(jiān)管便利化措施：自由港監(jiān)管便利化的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在監(jiān)管便利與監(jiān)管效率等方面。世界自由港大多實行24小時通關(guān)服務(wù)，貨物可在自由港長期停留而無須交納費用，船舶正常航行很少受到干預(yù)。隨著科技的發(fā)展，世界著名自由港均充分利用網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)實現(xiàn)手續(xù)簡化、縮短辦事工作周期。新加坡通過貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)公共數(shù)據(jù)平臺連接海關(guān)、檢驗檢疫、稅務(wù)、軍控、安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、企業(yè)發(fā)展局、農(nóng)糧局等35個政府部門，進(jìn)出口貿(mào)易有關(guān)的申請、申報、審核、許可、管制等全部監(jiān)管流程均通過該系統(tǒng)進(jìn)行。

五、目前我國自由港建設(shè)面臨的問題與挑戰(zhàn)

2018年是我國改革開放40周年。改革開放以來，我國通過多種途徑與方式的對外開放成功融入國際經(jīng)濟(jì)體系，我國經(jīng)濟(jì)市場化、國際化、現(xiàn)代化取得舉世矚目的成就。但也應(yīng)深刻注意到，我國的市場化進(jìn)程還有很長一段路要走、營商環(huán)境還有很大提升空間。目前，實施自由港戰(zhàn)略還面臨著一些制度層面和技術(shù)層面的問題與挑戰(zhàn)，這些障礙很多都是由于前期改革不徹底、開放不充分所造成，從而對更大幅度的國際貿(mào)易投資自由化感到不適。

（一）制度層面的問題與挑戰(zhàn)

一是政府管理制度和理念尚不完全適應(yīng)高度市場化的運行機制，從而無法擺脫政府過度干預(yù)市場的慣性沖動。二是行政管理體制尚不適應(yīng)自由港運營管理要求。在現(xiàn)行行政管理體制下，港口運營管理部門與周邊地區(qū)政府部門、口岸管理機構(gòu)（海關(guān)、出入境檢驗檢疫、邊檢及海事局等）還難以適應(yīng)完全市場經(jīng)濟(jì)的運營。三是多重政府目標(biāo)影響自由貿(mào)易港實施效果?；诓煌脑V求，政府管理部門之間存在目標(biāo)不一致的情況，從而影響到自由港的運營效率。比如，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)嘗試負(fù)面清單管理模式，但在具體操作過程，由地方政府制定的負(fù)面清單還須征求各部委的意見，因此負(fù)面清單的改革效果未充分展現(xiàn)。

（二）技術(shù)層面的問題與挑戰(zhàn)

一是現(xiàn)有保稅港區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)與自由港要求還存在一定距離。雖然中國內(nèi)地港口的吞吐量、基礎(chǔ)設(shè)施并不比新加坡、中國香港差，但在管理能力、管理體制、效率和國際化服務(wù)上還有不少差距。二是海關(guān)、檢驗檢疫、出入境邊檢和海事局等主要口岸管理機構(gòu)的監(jiān)管方式、監(jiān)管水平離國際慣例還存在一定差距。三是目前來看，自由港還缺少宏觀上的總體方案和規(guī)則，以及微觀上的具體、精細(xì)和透明的操作規(guī)章和流程。四是長期以來，我國的對外經(jīng)濟(jì)主要集中于出口加工制造業(yè)，有關(guān)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是金融業(yè)的開放經(jīng)驗與管理還很薄弱，人民幣資本賬戶國際化及應(yīng)對匯率、國際游資炒作等國際金融風(fēng)險的策略與人才還有很大缺口。

（三）其他方面的問題與挑戰(zhàn)

一是我國整體營商環(huán)境還存在不小提升空間。據(jù)世界銀行營商指數(shù)報告，2016年我國在全球190個經(jīng)濟(jì)體中排名第78位，比2015年上升了兩個位次。雖然高于金磚五國中的巴西（123）、印度（130），但低于南非（74），與俄羅斯（40）差距更大。

括號中數(shù)字為這些國家在2016年世界銀行營商環(huán)境指數(shù)中的排名。二是美國特朗普政權(quán)對公平貿(mào)易的理解與政策實施、周邊國家和地區(qū)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)都對我國沿海地區(qū)建設(shè)國際區(qū)域物流中心、金融與貿(mào)易中心構(gòu)成激烈競爭態(tài)勢。三是區(qū)域政治不穩(wěn)定影響到各國推進(jìn)國際自由貿(mào)易進(jìn)程的力度，如朝鮮問題、南中國海爭議、印度局勢等一系列地緣政治對區(qū)域國際貿(mào)易增長造成很大負(fù)面影響。

六、我國自由貿(mào)易港發(fā)展的思路與對策

早在1988年6月，鄧小平同志就高瞻遠(yuǎn)矚地提出“我們內(nèi)地還要再造幾個香港”的偉大構(gòu)想，這里的“香港”更多意義上指的就是自由貿(mào)易港。據(jù)統(tǒng)計，我國對外貿(mào)易的90%都是由遠(yuǎn)洋運輸來完成，港口成為中國進(jìn)出口貿(mào)易的“橋頭堡”。然而，就拿我國對外開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的保稅港區(qū)來說，其與真正的自由港還存在很大差距。按國際貿(mào)易與投資便利化程度標(biāo)準(zhǔn)，目前我國國內(nèi)層次最高的保稅區(qū)與自由貿(mào)易區(qū)均不能與自由貿(mào)易港相提并論。這與我國作為世界貨物與服務(wù)貿(mào)易大國的地位很不相仿。

（一）戰(zhàn)略思路

1.將自由貿(mào)易港建設(shè)上升到增強國家經(jīng)濟(jì)實力的高度。

早在20世紀(jì)90年代，在鄧小平“南巡談話”的激勵下，沿海地區(qū)籌建自由港的呼聲日漸高漲。當(dāng)時國內(nèi)學(xué)術(shù)界對自由港展開了較為豐富的研究與探索，許多學(xué)者曾呼吁應(yīng)盡快建設(shè)自由港。但現(xiàn)實中由于種種客觀原因和顧慮致使自由港的推進(jìn)停頓一段時間，導(dǎo)致我國自由港建設(shè)有所延緩。造成這種現(xiàn)狀的重要原因之一在于對自由港的戰(zhàn)略地位認(rèn)識還略顯不足，未能從增強國家競爭實力、提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的高度予以重視。

2.明確制定各自由貿(mào)易港的功能定位與特色。

在黨的十九大報告的鼓舞下，上海、天津、廣東等地開始籌劃自由港的申報與建設(shè)。由于政績及聲譽等多方面的現(xiàn)實考慮，地方政府可能會參與到自由港的盲目競爭與攀比，容易導(dǎo)致未能根據(jù)腹地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、地理區(qū)位及港口優(yōu)勢形成錯位經(jīng)營，對自由貿(mào)易港的特色功能與定位不明確，從而形成惡性競爭的不良局面。

由于我國港口總體上軟實力還較弱，為應(yīng)對國際自由貿(mào)易區(qū)的激烈競爭，應(yīng)從沿海港口中篩選出最具實力和潛力的、離國際性樞紐港最為接近的港口作為我國首批自由港的建設(shè)對象，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會綜合稟賦選擇合適的自由港類型及具體功能與內(nèi)容。

按我國目前情況，多個自由貿(mào)易港將不同程度存在功能同構(gòu)性，如離岸貿(mào)易、離岸金融和物流航運等功能不可或缺。但由于各地在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)重點、優(yōu)勢及特點上不盡相同，所承擔(dān)的任務(wù)也不一樣，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以有所側(cè)重，因此需要國家和地方政府共同制定發(fā)展規(guī)劃。

3.發(fā)揮制度創(chuàng)新平臺作用形成可復(fù)制可推廣改革經(jīng)驗。

由于區(qū)域基礎(chǔ)與發(fā)展不平衡，中國經(jīng)濟(jì)增長在一定程度上遵循了一條增長極帶動下的“點”到“面”雁行推展模式，而在增長極體系中各“特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)”發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)作用?，F(xiàn)階段，我國自由港應(yīng)兼具擴大出口與地區(qū)開發(fā)雙重功效，并達(dá)到牽一發(fā)而帶全身的效果。自由貿(mào)易港的建設(shè)不僅要使局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展受益，而且通過自由貿(mào)易港建設(shè)更大程度地加強東部沿海在總體發(fā)展及對外開放總體格局的帶動作用，探索更高自由度下開放型經(jīng)濟(jì)管理新模式，從而為建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系過程中理順政府與市場關(guān)系提供可復(fù)制推廣經(jīng)驗，發(fā)揮制度創(chuàng)新平臺的積極作用，進(jìn)一步釋放改革活力與增強經(jīng)濟(jì)體系的創(chuàng)造力。

（二）對策措施

1.加強自由貿(mào)易港立法。

從國際著名自由港實踐的成功經(jīng)驗來看，自由貿(mào)易港的運行與發(fā)展均離不開國家層面的法治制度保障，以有效維護(hù)國外投資者的合法權(quán)益，從而增強外資進(jìn)入的信心。如美國制定和修改的《對外貿(mào)易區(qū)法》從法律上取消了手續(xù)繁瑣的退稅制度和海關(guān)監(jiān)管障礙。歐洲議會通過了《共同海關(guān)法典》修訂版，進(jìn)一步簡化了歐盟海關(guān)程序及擴大了集中清關(guān)范圍。韓國議會于2002年頒布了《設(shè)立和運營經(jīng)濟(jì)自由區(qū)法》，并隨后建立了仁川、釜山、光陽自由貿(mào)易區(qū)。并且，為把濟(jì)州島打造成商貿(mào)型國際自由港，韓國政府還頒布了《濟(jì)州國際自由城市特別法》。

自由貿(mào)易港實行許多不同于東道國其他地區(qū)的特殊政策，尤其是涉及到現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放，因此能否良好穩(wěn)定發(fā)展需要具有相當(dāng)約束力的法律保障。目前，我國試點的上海自由貿(mào)易試驗區(qū)雖然獲得全國人大在法律層面上的一定豁免與支持，但與國外成熟自由貿(mào)易區(qū)相比仍有一定差距。因此，為統(tǒng)一協(xié)調(diào)未來各地區(qū)自由貿(mào)易港的申報與管理，應(yīng)盡快出臺符合國際游戲規(guī)則的自由貿(mào)易港法律體系。

2.大力完善與發(fā)展自由貿(mào)易港服務(wù)貿(mào)易功能。

從世界經(jīng)濟(jì)形勢與國內(nèi)發(fā)展要求來看，我國自由貿(mào)易港在繼承轉(zhuǎn)口貿(mào)易與加工等傳統(tǒng)功能基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極推動自由港現(xiàn)代服務(wù)貿(mào)易功能的發(fā)展，增加自由貿(mào)易港內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)布局，并加快金融創(chuàng)新，積極探索離岸貿(mào)易與離岸金融等新型功能，增強自由港金融服務(wù)功能。

在新時代，我國的自由港建立除必要的加工制造業(yè)之外，物流、金融、免稅零售、旅游休閑、資訊、醫(yī)療、教育、產(chǎn)權(quán)貿(mào)易等開放度不高的服務(wù)業(yè)應(yīng)為主要產(chǎn)業(yè)選擇。在自然人流動方面，外國人可在自由港與境外之間直接往返，允許外籍居民長期居住。例如，在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，可先行嘗試人民幣資本項目兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用，允許設(shè)立外資銀行、民營資本與外資成立中外合資銀行等資本項目內(nèi)容，從而進(jìn)一步推動貿(mào)易與投資便利化。在天津自由貿(mào)易試驗區(qū)，通過金融改革實現(xiàn)區(qū)內(nèi)資金的自由流動，打造北方金融自由區(qū)。

3.創(chuàng)新運營與監(jiān)管體制。

國外大多數(shù)自由貿(mào)易區(qū)采取的是單一管理模式，即由中央政府直接成立某個機構(gòu)代表國家進(jìn)行管理。在目前我國政府主導(dǎo)體制下，采取這種模式的好處在于通過中央權(quán)威管理機構(gòu)的管理有利于政策制定，可以在中央層面全面協(xié)調(diào)各部委配置改革，對各地區(qū)自由港發(fā)展重點進(jìn)行統(tǒng)籌安排，對遇到的政策問題進(jìn)行統(tǒng)一梳理，獲得信息交流、經(jīng)驗共享、共同進(jìn)步等協(xié)同效果。同時，對自由貿(mào)易港的具體管理權(quán)限應(yīng)下放給地方，由地方所屬的專門機構(gòu)進(jìn)行處理，有權(quán)對外直接談判、吸引外資、出租土地等，地方政府有權(quán)頒布與法令精神一致的具有法律效力的條例等。

由于港口建設(shè)及相關(guān)工程資本投入巨大，自由港基礎(chǔ)設(shè)施可通過公私合作（PPP）形式吸收民營資本，或引進(jìn)外資成立中外合資公司對港口基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行長期投資，并讓渡一部分經(jīng)營管理權(quán)。在具體微觀經(jīng)濟(jì)管理體制上，實行政企分開，并在市場成熟時逐步過渡到企業(yè)主導(dǎo)運營模式。

推行貿(mào)易監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，由“事前監(jiān)管”向“事中監(jiān)管”和“事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。建立企業(yè)誠信信息系統(tǒng)及評價框架，對企業(yè)經(jīng)營誠信記錄良好的企業(yè)實行更大的優(yōu)惠激勵，并嚴(yán)懲不守法的企業(yè)，取消其在自由港的經(jīng)營權(quán)。按照“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的原則，運用先進(jìn)信息技術(shù)系統(tǒng)，按國際標(biāo)準(zhǔn)簡化報關(guān)通關(guān)手續(xù)，加強貨物種類識別，探索基于“艙單數(shù)據(jù)”的高效監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

1.陳永山、汪慕恒、郭哲民等：《世界各地的自由港和自由貿(mào)易區(qū)》，廈門大學(xué)出版社1988年版。

2.崔衛(wèi)杰：《正確認(rèn)識自由貿(mào)易港的發(fā)展方向》，《海外投資與出口信貸》2017年第6期。

3.胡鳳喬：《世界自由港演化與制度研究》，浙江大學(xué)博士論文，2016年。

4.黃漢生：《世界自由港的歷史演變及其發(fā)展特點》，《南洋問題研究》1992年第4期。

5.黃志勇、李京文：《實施自由貿(mào)易港戰(zhàn)略研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2012年第5期。

6.李金珊、胡鳳喬：《國際關(guān)系體系下歐洲關(guān)稅制度的變遷與自由港功能形態(tài)的演化》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2014年第6期。

7.劉恩專：《論天津建立自由港的方案與政策》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》1994年第6期。

8.馬曉燕：《內(nèi)陸自由港發(fā)展模式研究——重慶例證》，《改革與戰(zhàn)略》2011年第1期。

9.孟廣文：《建立中國自由貿(mào)易區(qū)的政治地理學(xué)理論基礎(chǔ)及模式選擇》，《地理科學(xué)》2015年第1期。

10.商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院課題組：《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)與中國香港、新加坡自由港政策比較及借鑒研究》，《科學(xué)發(fā)展》2014年第9期。

11.楊爽、孟廣文、陳會珠等：《韓國自由經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展演化過程及啟示》，《經(jīng)濟(jì)地理》2015年第3期。

12.周啟元：《關(guān)于世界自由經(jīng)濟(jì)區(qū)問題的研究》，《東北亞論壇》1992年第1期。

13.Kusago T，Tzannatos Z.Export processing zones：a review in need of update.Social Protection & Labor Policy & Technical Notes，1998，35（9）：828～849.

責(zé)任編輯：谷岳