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      基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的政府投資項目廉情預(yù)警評估系統(tǒng)的構(gòu)建及應(yīng)用

      2018-09-10 21:44:48秦毅
      廉政文化研究 2018年5期
      關(guān)鍵詞:廉政腐敗預(yù)警

      秦毅

      摘 要:以科技預(yù)防為手段,基于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)開發(fā)的政府投資項目廉情預(yù)警評估系統(tǒng),其模型由廉情指標、廉情等級和廉情指數(shù)三級指標組成,具有廉政風險識別、信息采集分析、實時預(yù)警評估等功能。該套指標體系的設(shè)計,豐富了預(yù)防腐敗工作的方式和手段,實現(xiàn)了工程建設(shè)程序規(guī)范、造價控制明顯下降、全程定量監(jiān)控,解決了政府投資項目監(jiān)管難的問題;通過樹立系統(tǒng)理念、加強常規(guī)督導、嚴格審核評估、實行定量管理,構(gòu)建了基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的政府投資項目預(yù)防腐敗工作新格局。

      關(guān)鍵詞:政府投資項目廉情預(yù)警評估系統(tǒng);廉情指標;預(yù)警評估

      中圖分類號:D630.9 文獻標識碼:A 文章編號:1674-9170(2018)05-0071-07

      工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗是預(yù)防腐敗的重點和難點問題,據(jù)統(tǒng)計,“全球工程建設(shè)項目每年涉及腐敗的資金約 32 萬億美元。著名反腐敗組織透明國際對19個不同領(lǐng)域發(fā)生腐敗的可能性進行了調(diào)查評估,其中‘公共合同和建筑行業(yè)得分最低,被認為是最容易發(fā)生腐敗的行業(yè)領(lǐng)域”[1]。當前,各地正處于大開發(fā)大建設(shè)大發(fā)展時期,政府投入大量的資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了防控政府投資工程中的廉政風險,近年來,Z市紀委大膽創(chuàng)新,并借助清華大學廉政與治理研究中心、中山大學廉政與治理研究中心等科研機構(gòu)的“外腦”力量,開發(fā)建設(shè)了政府投資項目廉情預(yù)警評估系統(tǒng)(以下簡稱“廉情預(yù)警評估系統(tǒng)”)。系統(tǒng)建成以來至2017年上半年止,共對總投資約1166億元的346個項目進行了廉情評估,發(fā)出預(yù)警569條,對存在廉政風險的31個項目發(fā)出預(yù)警告知書,對18個項目的建設(shè)單位進行了廉政談話,對2個項目進行了立案審查。通過廉情預(yù)警評估,政府投資工程基建程序得到有力規(guī)范,招投標中的量身訂做和圍標串標行為得到明顯遏制,工程造價得到有力控制,有效防控了政府投資項目的廉政風險,系統(tǒng)建成以來,共節(jié)約投資38億元,取得了良好的經(jīng)濟和社會效果。

      一、廉情預(yù)警評估系統(tǒng)的設(shè)計背景及理念

      工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題具有一定的特殊性,有學者曾總結(jié)出工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題存在“四易四難”的情況,即在尋找理論依據(jù)、劃定廉政風險點、進行定性分析甚至實現(xiàn)個別打擊比較容易,但在定量測量風險、追究腐敗行為、進行全面預(yù)防和政策落地實施方面存在困難。為了應(yīng)對以上困難,我們充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù),通過大數(shù)據(jù)理念和信息化手段,構(gòu)建起全面覆蓋的政府投資項目廉情預(yù)警監(jiān)督平臺。

      1.構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺。利用信息化手段,打通各職能部門及應(yīng)用系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間的信息孤島,規(guī)劃并構(gòu)建預(yù)防腐敗風險防控與預(yù)警數(shù)據(jù)中心,為紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)、財政資金使用監(jiān)管系統(tǒng)、公共資源交易系統(tǒng)等提供多種方式的標準化數(shù)據(jù)交換接口,實現(xiàn)有關(guān)信息數(shù)據(jù)的采集、抽取以及綜合匯總?;诓杉畔⑦M行比對、分析與信息挖掘,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建各類數(shù)據(jù)的信息統(tǒng)計、關(guān)聯(lián)、查詢、展示平臺,實現(xiàn)廉情預(yù)警相關(guān)的信息化系統(tǒng)在數(shù)據(jù)層和應(yīng)用層的統(tǒng)一。

      2.建立數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)機制。利用各系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系,建立行政行為監(jiān)控數(shù)據(jù)與行政人員檔案數(shù)據(jù)之間的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)機制,使廉情預(yù)警工作中最核心的兩個要素之間形成雙向的數(shù)據(jù)聯(lián)動。通過廉情預(yù)警評估系統(tǒng)中各項業(yè)務(wù)規(guī)則設(shè)立的業(yè)務(wù)預(yù)警標準,對業(yè)務(wù)行為進行實時監(jiān)控,形成管理執(zhí)法人員行使公權(quán)力過程中的廉政風險監(jiān)察工作模式,做到對腐敗風險的及時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控,形成“由事及人”,推進廉情預(yù)警工作的深入開展,為廉情預(yù)警工作提供有力的工具和手段支撐。

      3.實現(xiàn)數(shù)據(jù)精準分析。通過自動交換的方式采集每一個項目全過程的數(shù)據(jù),利用已經(jīng)設(shè)定好的目標模型,對這些數(shù)據(jù)進行串聯(lián)、識別,并加以關(guān)聯(lián)分析。從與經(jīng)驗值和法定值中的對比中,發(fā)現(xiàn)可能存在的廉政風險點,及時進行預(yù)警處置,實現(xiàn)預(yù)防腐敗工作的前瞻性、及時性和科學性。

      二、廉情預(yù)警評估系統(tǒng)模型的主要內(nèi)容

      (一)從政府投資項目運行實際出發(fā)設(shè)計廉評指標體系

      系統(tǒng)從政府投資項目運行實際出發(fā),將透明國際關(guān)于腐敗行為的最新研究與實踐進行有機結(jié)合,設(shè)計了由廉情指標、廉情等級、廉情指數(shù)三級指標組成的廉情評估指標體系。

      1.廉情指標。根據(jù)實踐總結(jié),分析政府投資工程易發(fā)多發(fā)腐敗的環(huán)節(jié),從立項至驗收結(jié)算全過程,確定了30個廉政風險點,并運用概率理論設(shè)計了30個量化的廉情指標,根據(jù)法定值或經(jīng)驗值,明確各廉情指標的風險值(見表1)。當指標實際值向不利方向偏離風險值時,向建設(shè)單位發(fā)出預(yù)警,并給予扣分。

      2.廉情等級。根據(jù)項目廉情指標的得分,分別給予:藍、黃、橙、紅4個廉情等級,橙、紅等級表示項目廉情處于高、較高的風險狀態(tài),應(yīng)向建設(shè)單位發(fā)出《預(yù)警告知書》,限期糾正或整改(見表2)。如某道路改建工程概算控制和預(yù)算控制環(huán)節(jié)被發(fā)出11個預(yù)警,目前廉情已達到紅色等級,工程造價存在較大的風險。因此,系統(tǒng)向其建設(shè)單位發(fā)出《紅色預(yù)警告知書》,要求其排查原因,加強投資管理,防控廉政風險,出現(xiàn)紅色等級的項目,還要對建設(shè)單位負責人進行廉政談話;黃色等級表示項目廉情處于輕微的風險狀態(tài),給予短信預(yù)警;藍色等級表示項目廉情正常。

      3.廉情指數(shù)。根據(jù)30個廉情指標的運行情況,利用層次分析模型計算出項目的廉情指數(shù)和建設(shè)單位的廉情指數(shù),滿分是100分,各項目及建設(shè)單位據(jù)此進行廉情排名,由此得出各建設(shè)項目和建設(shè)單位的廉政風險情況。

      (二)開發(fā)電子軟件同步自動進行廉情評估

      運用最新的SOA技術(shù)搭建了政府投資工程預(yù)防腐敗信息共享平臺,開發(fā)了先進的預(yù)警模型,軟件系統(tǒng)具有廉政風險識別、信息采集分析、實時預(yù)警評估等主要功能。

      1.準確識別廉政風險點。軟件系統(tǒng)實時分析計算30個廉情指標分值,就像30臺廉情掃描儀,同步對政府投資工程的建設(shè)程序、招標投標、投資控制、資金使用、安全質(zhì)量、驗收結(jié)算、審計結(jié)果、信訪投訴等進行全程檢測分析,準確識別出廉政風險點,將原來隱蔽性較高的腐敗風險,轉(zhuǎn)變?yōu)榭吹靡姷娘L險點和風險圖。

      2.量化分析計算風險值。廉情評估所有指標百分之百量化,通過軟件系統(tǒng)的智能化分析計算,利用大數(shù)據(jù)平臺,在線采集數(shù)據(jù),并參照透明國際的做法,對接入的數(shù)據(jù)進行標準化處理后納入評估結(jié)果,“經(jīng)過標準化方法處理的數(shù)據(jù),可以使得指數(shù)得分更為合理”[2]。實時生成項目各項廉情指標得分,即把原來只能宏觀定性的腐敗風險轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢晕⒂^測量的指標分值,精確判斷出腐敗風險的程度。

      3.實時預(yù)警評估廉情。系統(tǒng)軟件與發(fā)改、規(guī)劃、國土、公共資源交易等8個部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)無縫對接,實時自動采集政府投資工程相關(guān)信息,顯示廉情評估結(jié)果,及時發(fā)現(xiàn)苗頭性和傾向性問題,將預(yù)防措施落實在事前和事中。如某改擴建工程,中標后增加造價195萬元,超過了預(yù)警值100萬元,通過發(fā)出預(yù)警,及時提醒建設(shè)單位嚴控工程造價,避免出現(xiàn)竣工后造價失控的問題。

      4.自動生成評估結(jié)果。軟件系統(tǒng)從數(shù)據(jù)采集、短信發(fā)出到《預(yù)警告知書》和《廉情評估報告》生成,全程實現(xiàn)自動化,根據(jù)系統(tǒng)反饋的信息對項目的廉情進行跟蹤分析,及時糾正存在的問題,提請建設(shè)單位和相關(guān)職能部門加強預(yù)防,跟蹤督辦其整改結(jié)果,以提高防控廉政風險的針對性。

      5.聯(lián)動進行預(yù)警處置。發(fā)改、財政、招標辦等行業(yè)監(jiān)管部門根據(jù)系統(tǒng)提示,按職責分工,對預(yù)警反映的問題加強監(jiān)管,對違規(guī)問題依法進行處理;住規(guī)建、交通、海洋農(nóng)漁水利、市政林業(yè)、信息化等行業(yè)主管部門履行行業(yè)監(jiān)督責任,督促有關(guān)單位整改預(yù)警反映的問題;紀檢監(jiān)察機關(guān)運用提醒、函詢、約談、初核、查處等方式,強化工程監(jiān)督,加大對工程領(lǐng)域腐敗問題的核查力度。

      (三)建立健全預(yù)警結(jié)果處置機制

      圍繞工程建設(shè)全過程,構(gòu)建聯(lián)動處置機制,把監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的要求貫穿于系統(tǒng)的每個環(huán)節(jié)。

      1.明確各方監(jiān)管責任。按照有關(guān)規(guī)定,構(gòu)建監(jiān)管責任主體網(wǎng)格,明確行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)各自的職責分工。要及時查處招標投標中的圍標串標和量身定做問題、違反《政府投資項目管理條例》造成的投資失控問題,切實加強對政府投資工程建設(shè)的事前、事中監(jiān)督。

      2.明確結(jié)果處置方式。按照監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”要求,設(shè)置多種處置方式,對于廉情預(yù)警評估系統(tǒng)反映出的問題,及時抓早抓小,嚴格執(zhí)紀。一是對出現(xiàn)預(yù)警的,向建設(shè)單位發(fā)出短信提醒。二是向廉情等級為橙色、紅色的31個項目建設(shè)單位發(fā)出預(yù)警告知書,并要求整改和答復。三是對重要指標出現(xiàn)預(yù)警的項目,向發(fā)改、財政、交通、水務(wù)等監(jiān)管部門發(fā)出7份督辦函,要求有關(guān)部門加強監(jiān)管,完善制度;對違反政府投資工程有關(guān)規(guī)定的,依法處理。四是對達到紅色或多個重要指標出現(xiàn)預(yù)警的18個建設(shè)單位的相關(guān)責任人進行約談。

      3.明確執(zhí)紀問責情形。要把廉情預(yù)警評估結(jié)果作為黨政機關(guān)績效考核的重要指標,廉情預(yù)警扣分直接影響相關(guān)部門年終績效考核結(jié)果。對預(yù)警告知書的單位,審計作為年度重點審計項目納入年度審計,紀檢監(jiān)察機關(guān)納入年度重點關(guān)注項目。對重要指標出現(xiàn)預(yù)警的項目進行函詢,對存在造價失控等風險的相關(guān)單位責任人開展“咬耳扯袖、紅臉出汗”談話。對有明顯違規(guī)問題或預(yù)警的6個項目進行初核,責令相關(guān)職能部門取消預(yù)中標資格,重新進行招標。

      三、廉情預(yù)警評估系統(tǒng)的應(yīng)用成效

      系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用以來,不僅豐富了預(yù)防腐敗工作的方式和手段,而且利用廉情預(yù)警指標的導向和警示作用,實時引導系統(tǒng)各行為主體提升行為底線,遵循制度規(guī)定,強化自身約束,有效防控了廉政風險。

      1.實現(xiàn)工程建設(shè)程序規(guī)范,解決程序瑕疵的問題。建設(shè)程序是保證政府投資工程質(zhì)量和安全、控制好投資的關(guān)鍵因素。廉情評估系統(tǒng)中關(guān)于規(guī)范建設(shè)程序的預(yù)警指標對政府投資工程的建設(shè)單位和相關(guān)決策機構(gòu)發(fā)揮了強有力的約束作用,政府投資工程不按照基建程序建設(shè)、倉促上馬的問題得到有效解決。系統(tǒng)應(yīng)用以來,政府投資工程不按基建程序建設(shè)的預(yù)警大幅下降,政府投資工程建設(shè)程序明顯規(guī)范,“邊勘察、邊設(shè)計、邊施工”的現(xiàn)象得到有效遏制。

      2.實現(xiàn)招投標工作規(guī)范有序,杜絕量身定做行為。招投標環(huán)節(jié)是政府投資工程建設(shè)腐敗的高發(fā)部位,規(guī)范招投標行為是防控政府投資工程廉政風險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。廉情預(yù)警評估系統(tǒng)中針對招投標廉政風險的13個預(yù)警指標,對政府投資工程從發(fā)布招標公告至簽定合同等招投標全過程進行了監(jiān)控,有效地遏制了招投標中量身定做和圍標串標問題。系統(tǒng)應(yīng)用以來,招投標預(yù)警、圍標串標預(yù)警、中標概率異常等量身定做預(yù)警、中標下浮率預(yù)警等數(shù)量明顯下降,施工正式投標人數(shù)少于3名的量身定做現(xiàn)象以及不按照規(guī)定簽定合同的不規(guī)范行為已經(jīng)杜絕,政府投資工程招標投標行為明顯規(guī)范。

      3.實現(xiàn)造價控制明顯下降,有效節(jié)約財政資金。系統(tǒng)應(yīng)用以來,僅規(guī)范招投標一項,就節(jié)約政府投資38億元,中標下浮率、設(shè)計變更等造價失控風險預(yù)警明顯下降,政府投資工程概預(yù)算高估冒算的預(yù)警減少,政府投資工程造價“水分”過大的問題逐步得到解決,工程造價得到了有力控制。

      4.出臺有效的監(jiān)管制度,制度建設(shè)取得新成效。紀檢監(jiān)察機關(guān)與相關(guān)職能部門建立了廉情分析會議制度,定期研究解決廉情預(yù)警評估系統(tǒng)反映的問題。協(xié)助發(fā)改部門修訂《政府投資項目管理條例》,重新疏理了政府投資工程的廉政風險點,完善政府投資工程建設(shè)管理體制,強化行業(yè)和行政主管部門對政府投資工程造價控制和招投標的監(jiān)管職責,完善了設(shè)計變更、限額設(shè)計、造價管理等制度。推動住規(guī)建局修訂《招標投標管理辦法》,針對圍標串標和量身定做等突出問題,推行政府投資工程招投標評定分離制度,強化建設(shè)單位的主體責任,促進招投標“公開、公平、公正”原則與擇優(yōu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。改進兩階段評標辦法,全面實行電子化招標,杜絕投標企業(yè)通過有選擇提交業(yè)績信息原件的方式來達到圍標串標的目的。推動財政部門落實設(shè)計變更審查制度,對設(shè)計變更的合理性和合規(guī)性進行審查,建設(shè)財政投資項目審核管理系統(tǒng),對政府投資工程預(yù)結(jié)算審核全過程實現(xiàn)信息化監(jiān)督和預(yù)警糾錯。

      5.實現(xiàn)全程定量監(jiān)控,提高監(jiān)督效率。系統(tǒng)通過把發(fā)改、財政、建設(shè)、審計、檢察、招投標、公共資源交易中心等數(shù)據(jù)自動傳輸和整合,把分散的信息加以串聯(lián)和分析,成為管用有效的預(yù)防腐敗信息,從根本上改變了過去依靠人工開展定性分析的局面,進一步提高了工作效率。

      四、廉情預(yù)警評估系統(tǒng)的建設(shè)體會

      系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用能夠取得預(yù)期成效,得益于以下幾個方面的努力:

      1.樹立系統(tǒng)理念,全力協(xié)調(diào)推動。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)構(gòu)建廉情預(yù)警評估系統(tǒng),需要多個部門的配合和支持。我們樹立“系統(tǒng)理念”,加大協(xié)調(diào)力度,在采集數(shù)據(jù)方面,實現(xiàn)和8個系統(tǒng)業(yè)務(wù)平臺的無縫對接,實時抓取有關(guān)數(shù)據(jù);在預(yù)警處置方面,建立多部門共同處置的體制機制,實現(xiàn)主管部門、監(jiān)管部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)分工配合的良好局面。

      2.加強常規(guī)督導,強化結(jié)果運用。系統(tǒng)建成后,對各部門開展督導工作,現(xiàn)場指出有關(guān)部門在落實工作和系統(tǒng)應(yīng)用中存在的問題,通過督導來促進工作、落實責任。我們還定期向各單位“一把手”通報階段性評估情況;對重要工作任務(wù)未完成的單位,發(fā)出函詢通知書;對落實責任不到位的單位班子成員開展“咬耳扯袖、紅臉出汗”談話提醒;對重要指標出現(xiàn)預(yù)警的單位進行專項巡查;對履責不力的相關(guān)責任人實施問責。通過督導和問責,推動各部門抓實責任,確保工作成效。

      3.嚴格審核評估,推動落實整改。建立嚴謹?shù)膶徍藱C制,當系統(tǒng)出現(xiàn)預(yù)警時,紀檢監(jiān)察機關(guān)相關(guān)部門進行初核,提出初步處理意見后,報系統(tǒng)應(yīng)用領(lǐng)導小組復核,并研究提出處理意見。通過建立嚴格的內(nèi)部審核評價機制,“智能+人工”雙重審核,確保每一個預(yù)警都處置準確。

      4.實行定量管理,促進自覺參與。系統(tǒng)為各監(jiān)管部門配置了專門的帳號,明確各監(jiān)管部門的職責權(quán)限和工作要點,簡便了監(jiān)管單位操作程序,節(jié)省了工作量和時間,推動落實監(jiān)管責任變?yōu)橛嘘P(guān)部門的自覺行動。

      參考文獻:

      [1] 宋偉,徐小慶.工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗特點的實證研究[J].河南社會科學,2013(5):9-13.

      [2] 唐鈞.腐?。簩嵶C研究的國際經(jīng)驗——國際透明組織如何量化廉潔指數(shù)[J].理論與改革,2002(1):5-8.

      責任編校 陳 瑤

      Construction of the Systematic Warning and Assessment System for Government-Invested Projects Based on “Internet+” and Its Application

      ——Case Studies of the Systematic Warning and Assessment Model of Z City for Corruption and Its Application

      QIN Yi (School of Law, Jilin University, Changchun 130012, Jilin, China)

      Abstract: Making use of scientific measures, the assessment and warning system for situations of integrity in government-invested projects based on “Internet+” technologies is composed of the three layers of indicators, namely integrity situation indicators, integrity level and integrity index, and it fulfills the functions of recognizing integrity risks, collecting information and a performing analyses, and real-time warning and evaluation etc. The creation of such an indicator system enriches the means and modes for anticorruption efforts, realizing regulated construction procedures, considerably reducing construction costs, realizing all-process controlled quantitative supervision, thus resolving the difficulty in the supervision of government-invested projects, and helps establish the systematic notion, strengthen routine directions, enforce evaluation and assessment, practice quantitative management, a new situation corruption prevention based on “Internet+” having been constructed.

      Key words: assessment and warning system for situations of integrity in government-invested projects; integrity indicators; real-time warning and evaluation

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