彭云飛

美國是移民大國，其外國人管理的歷史較長，執(zhí)法實(shí)踐豐富，形成了自己的特點(diǎn)。

一、外國人管理成為美國社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題

在美國，外國人的管理涉及多個(gè)部門，主要有美國國務(wù)院、國土安全部、司法部和勞工部等，也有一些政府委托的非政府機(jī)構(gòu)參與管理，如社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)等。過去多年來，數(shù)以百萬計(jì)的外國人涌入美國，對美國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起了巨大的促進(jìn)作用。同時(shí)也有大量的非法移民滯留美國，并滋生不少犯罪和社會(huì)問題。產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的。

一是政治原因。從某種意義上講，美國史就是一部“移民”史。美國曾經(jīng)大量吸收外國移民，特別是其中的優(yōu)秀人才。在里根時(shí)期，曾大赦非法移民，上百萬名非法的外來移民身份合法化。這造成了重大影響，更大量的非法移民涌入美國，盼望早日成為合法的美國公民。據(jù)了解，非法滯留在美國的人數(shù)已達(dá)一千多萬。

二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因。上世紀(jì)90年代，美國與加拿大和墨西哥簽訂了“北美自由貿(mào)易協(xié)議”，打破了邊境壁壘，相互之間的人員、貨物可以更加自由地流動(dòng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與此同時(shí)，大量非法移民繞道加拿大和墨西哥進(jìn)入美國，人口走私、販毒走私等現(xiàn)象不斷發(fā)生，產(chǎn)生了不少社會(huì)治安問題。墨西哥近年來已經(jīng)成為中南美洲毒品進(jìn)入美國國內(nèi)的主要轉(zhuǎn)運(yùn)站。

三是金融危機(jī)原因。全球不少地區(qū)前些年受到金融風(fēng)暴的影響，中南美洲大批企業(yè)倒閉，來自這些地區(qū)的公民為尋求生存空間，大量非法進(jìn)入美國打黑工、謀職業(yè)，引發(fā)了新一輪的非法移民潮。一些國際犯罪組織也利用這種機(jī)會(huì)，大肆進(jìn)行有組織的人口走私和販賣。人口走私犯罪迅速在美國各地蔓延和擴(kuò)散，成為僅次于毒品犯罪的第二大問題。據(jù)美國國務(wù)院估計(jì)，每年有14500名～17500名外國人被非法走私到美國。

四是管理的問題。在美國，多個(gè)部門涉及外國人管理，特別是“9·11”以前這些部門各自為政，信息互不相通。在“9·11”事件發(fā)生后的一個(gè)月，由于信息不通，美國的移民部門居然還為已死的恐怖分子劫機(jī)犯之一阿塔頒發(fā)了美國綠卡，成為當(dāng)時(shí)美國轟動(dòng)一時(shí)的新聞。同樣在“9·11”以前，出入境管理屬于國家事務(wù)，美國的護(hù)照和簽證管理由美國國務(wù)院負(fù)責(zé)，移民局則負(fù)責(zé)外國人的許可證管理和歸化入籍管理。執(zhí)法單位都是聯(lián)邦一級的機(jī)關(guān)，執(zhí)行的是聯(lián)邦的法律，地方部門很少甚至根本不管這方面的問題，由于管理嚴(yán)重脫節(jié)，執(zhí)法和管理上漏洞百出。在上世紀(jì)90年代，曾有一只普通的漁船載著上百名非法移民漂洋過海，成功在紐約地區(qū)登陸。

二、美國采取了一系列的政策措施，強(qiáng)化涉外管理

一是整合相關(guān)部門?！?·11”事件后，美國更加強(qiáng)調(diào)外國人管理的重要性，將原有的移民局、海關(guān)、運(yùn)輸部等有關(guān)部門合并到新成立的國土安全部，這有利于資源的統(tǒng)籌使用、調(diào)配，提高了行政效率。如將在邊檢關(guān)口、移民、海關(guān)部門的執(zhí)法人員合而為一，既檢查出入境人員，又檢查過關(guān)貨物，實(shí)現(xiàn)“一人多能”，提高了效率。同時(shí)，一些聯(lián)邦執(zhí)法部門也主動(dòng)與地方的執(zhí)法部門進(jìn)行聯(lián)系和合作，通過協(xié)調(diào)和授權(quán)，讓當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法部門參與更多的打擊行動(dòng)。

二是加強(qiáng)研究和立法工作。針對人口走私日益猖獗的問題，美國國務(wù)院向美國國會(huì)申請了專項(xiàng)基金，設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，研究全球的人口走私問題。該機(jī)構(gòu)對全球各國和地區(qū)進(jìn)行研究和分析，對全世界（除美國以外）各國進(jìn)行打分和排名，并每年將情況向國會(huì)報(bào)告。此項(xiàng)措施的目的，一方面是為了標(biāo)榜美國政府尊重人權(quán)以及重視打擊人口走私問題，另一方面也是通過研究各國的做法為美國政府自身提供借鑒和參考。目前美國國內(nèi)已經(jīng)制定了相關(guān)的聯(lián)邦法律，加大打擊走私人口“蛇頭”的力度，提出要提高違法者違法行為的成本，這也是美國立法者的一個(gè)基本原則。美國各州也陸續(xù)進(jìn)行了地方相關(guān)法規(guī)的制定。

三是強(qiáng)化情報(bào)分析工作。針對“9·11”事件中暴露出來的各政府部門互不通信息、各自為戰(zhàn)而導(dǎo)致反恐怖工作的嚴(yán)重失誤問題，美國政府進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)情報(bào)分析的重要性，強(qiáng)調(diào)“預(yù)防重于打擊”，實(shí)現(xiàn)資源共享，推進(jìn)國際合作。如美國緝毒署對全世界毒品犯罪集團(tuán)的形成和犯罪資金的流向進(jìn)行深入研究，力圖打破犯罪鏈，將毒販和罪案拒之門外。據(jù)美國有關(guān)部門稱，涉毒人員經(jīng)常與恐怖分子勾結(jié)，因此要積極開展國際培訓(xùn)和合作，將販毒走私拒之門外。同時(shí)美國政府的執(zhí)法部門加強(qiáng)與交通運(yùn)輸部門如航空公司的聯(lián)系，提前掌握和分析相關(guān)情況，在機(jī)場、口岸、邊境等重點(diǎn)區(qū)域?qū)θ刖惩鈬每蛧?yán)加盤查。此外，美國政府根據(jù)情況分析和研判，以減少犯罪為名正在美墨邊境投入巨資修建一條堅(jiān)固的邊境墻。

四是加大執(zhí)法宣傳力度。建立指紋庫以及通過指紋對人員身份進(jìn)行確認(rèn)，是美國政府在人口管理方面的一項(xiàng)基本措施。美國政府實(shí)施出生地原則，即出生在美國的人自動(dòng)獲得美國國籍。出生證是一項(xiàng)重要的身份證明。正因?yàn)檫@樣，美國政府要求出生證必須要有指紋或腳紋。同樣，對后來歸化入籍的人員也必須完成指紋提取后才有資格成為美國公民。美國公民在日常生活中如需要辦理相關(guān)的證件或證明，都必須按照管理部門的要求進(jìn)行指紋核對。如一些州的警察局核對指紋后才能出具無犯罪記錄證明，一些州要核對指紋后才能辦理駕駛執(zhí)照，等等?！?·11”以后，美國國土安全部更加強(qiáng)調(diào)提取入境外國人指紋等生物特征的重要性，其目的是為了對外國人的身份進(jìn)行準(zhǔn)確的認(rèn)定，嚴(yán)密社會(huì)管理，防止發(fā)生和及時(shí)查處案（事）件。同時(shí)美國政府加大了宣傳力度，以“9·11”事件為主題在全國一些城市進(jìn)行巡回展覽，一方面減少國際社會(huì)對其采取一系列強(qiáng)力措施的不理解或者指責(zé)；另一方面培養(yǎng)民眾的國家安全意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，促使其更加積極舉報(bào)違法犯罪行為。

三、總結(jié)和評價(jià)

外國人管理涉及的內(nèi)容十分廣泛，做好這項(xiàng)工作需要系統(tǒng)性加強(qiáng)諸多方面的體制機(jī)制建設(shè)。美國的外國人管理執(zhí)法中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反映出一些值得思考的問題。

加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)對做好外國人管理至關(guān)重要。在全球經(jīng)濟(jì)深度融合、跨國犯罪形勢依然嚴(yán)峻的情況下，有關(guān)職能部門之間加強(qiáng)互相協(xié)調(diào)，整合社會(huì)資源，建立適應(yīng)形勢需要的外國人管理體制和機(jī)制，是確保國家安全和國家主權(quán)的一項(xiàng)重要工作。此外，不僅是政府部門，一些社會(huì)力量也應(yīng)充分挖掘，適當(dāng)利用社會(huì)資源，既有助于提高工作能力，也有助于減少行政成本。

在外國人管理方面，尤其要重視加強(qiáng)對違法犯罪的積極防御，取得工作主動(dòng)。加強(qiáng)國際合作和對外宣傳，將打擊涉外犯罪的戰(zhàn)線向海外推進(jìn)，御風(fēng)險(xiǎn)于國門之外，是美方的重要理念。通過各種形式，加強(qiáng)與境外當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門的信息溝通和合作，阻止案件在本國境內(nèi)發(fā)生，可以有效減低各類案（事）件的負(fù)面影響。

持續(xù)加大執(zhí)法力度，并重視運(yùn)用科技手段加強(qiáng)人的管理。有關(guān)人員指紋庫的建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，對有不良記錄的人員應(yīng)當(dāng)留取指紋。同時(shí)建立必要的數(shù)據(jù)共享和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)與交通運(yùn)輸部門的工作協(xié)作，完善提前介入管理的手段，在機(jī)場、碼頭、車站等流動(dòng)性較大的地方有重點(diǎn)地加大對人員的盤查力度，加強(qiáng)研判分析，也有助于防范和及時(shí)打擊犯罪活動(dòng)，不讓移民和外國人犯罪形成氣候。