改革開放以來慈善事業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型研究

陳 斌

從傳統(tǒng)慈善到現(xiàn)代慈善的轉(zhuǎn)型，是中外慈善事業(yè)發(fā)展的必由之路。毫無疑問，西方發(fā)達(dá)國家早已實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，從基于宗教教義與恩賜情懷轉(zhuǎn)向基于社會公平正義，并且以獨(dú)立法人的組織形態(tài)為載體，完全按照現(xiàn)代組織的治理方式運(yùn)作，構(gòu)成了當(dāng)代社會結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。

在我國，秉持仁愛之心的慈善理念和踐行樂善好施的慈善行為源遠(yuǎn)流長。新中國成立后，因意識形態(tài)對慈善的污名化以及整體貧困的現(xiàn)實，慈善事業(yè)失去了存在的政治條件與社會基礎(chǔ)。①謝瓊：《貧困治理：中國慈善組織的實踐與發(fā)展》，《社會保障評論》2017年第4期。中國現(xiàn)在的慈善事業(yè)是在經(jīng)歷了近30年的銷聲匿跡之后，伴隨著改革開放的進(jìn)程于20世紀(jì)90年代中期開始走向復(fù)蘇，并以《人民日報》發(fā)表題為“為慈善正名”的社論和中華慈善總會的成立為標(biāo)志。近40年來，中國的慈善組織在不斷增加，籌集的慈善資源在不斷增長，慈善活動也開始向科學(xué)、教育、文化以及環(huán)保等領(lǐng)域拓展。然而，盡管改革開放以來中國慈善事業(yè)取得了較大進(jìn)展，但卻一直留有傳統(tǒng)慈善的痕跡，其轉(zhuǎn)向現(xiàn)代慈善有一個過程。2016年3月16日《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）的頒布，重塑了現(xiàn)代慈善事業(yè)的價值與觀念，成為了中國慈善事業(yè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要分界線。本文旨在考察這一時期我國慈善事業(yè)的演進(jìn)過程，提煉其基本特征，分析推動慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制。

一、慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的典型標(biāo)志

區(qū)分傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善的要素很多，然而，關(guān)于慈善事業(yè)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，總有一些要素是起決定性作用的。通過梳理古今中外慈善事業(yè)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)慈善轉(zhuǎn)向現(xiàn)代慈善事業(yè)的顯著標(biāo)志主要是三個維度，即組織形態(tài)、參與主體和政策體系。

（一）組織形態(tài)：現(xiàn)代慈善事業(yè)的組織依托

組織形態(tài)在本文中是指慈善事業(yè)的運(yùn)作主體，是匯集、管理慈善資源并實施慈善的組織基礎(chǔ)。①張奇林：《慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展論綱》，《社會保障評論》2017年第1期。在傳統(tǒng)慈善階段，慈善主要表現(xiàn)為私人之間的直接幫助，無需中介環(huán)節(jié)。隨著社會分工的發(fā)展和人們對平等的追求，專門從事慈善事業(yè)的慈善組織出現(xiàn)。成熟的現(xiàn)代慈善組織是發(fā)展現(xiàn)代慈善事業(yè)的必要條件，也是區(qū)分傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善事業(yè)的首要標(biāo)志。

現(xiàn)代慈善事業(yè)是以民營慈善組織為組織基礎(chǔ)，它是慈善事業(yè)之所以成為一項有益的公益事業(yè)而非單個施舍行為的組織前提。②鄭功成：《當(dāng)代中國慈善事業(yè)》，人民出版社，2010年，第5頁。已有研究普遍認(rèn)為，19世紀(jì)末20世紀(jì)初以卡耐基基金會、洛克菲勒基金會為代表的現(xiàn)代慈善基金會在美國出現(xiàn)是傳統(tǒng)慈善向現(xiàn)代慈善轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。③Robert H.Bremner, American Philanthropy, Chicago, University of Chicago Press, 1998, p.86.以現(xiàn)代公司制為模式的高度專業(yè)化的慈善組織是現(xiàn)代慈善事業(yè)得以高效運(yùn)作的中間環(huán)節(jié)，也是現(xiàn)代慈善事業(yè)開始出現(xiàn)的標(biāo)志。④史競艷：《我國現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展問題研究》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。這些組織具有獨(dú)立的法人身份、正式的章程、規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)、明確的內(nèi)部分工、清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)并聘有專職的工作人員。⑤康曉光：《超慈善——中國慈善新時代的特征及其由來》，中國發(fā)展簡報網(wǎng)：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-20844.html，2018年1月15日。

然而，傳統(tǒng)慈善一般采取的是非正式組織形式，大多數(shù)的慈善活動都是臨時之舉，基本呈現(xiàn)出自發(fā)性、非職業(yè)化、非專業(yè)化特征。以家族慈善為例，現(xiàn)代家族慈善與傳統(tǒng)家族慈善在組織形態(tài)上也存在明顯不同。傳統(tǒng)的家族慈善一般是通過置田產(chǎn)、設(shè)義莊等方式來惠及家族內(nèi)部成員，家族中的官僚、士紳等精英群體是操持家族慈善的主要力量，⑥張奇林：《中國慈善事業(yè)發(fā)展研究》，人民出版社，2014年，第100頁?；緵]有正式的組織形式，救濟(jì)對象也只是局限于家族內(nèi)部的成員。然而，現(xiàn)代意義上的家族慈善是以家族信托或家族基金會的形式呈現(xiàn)。所謂家族基金會，按照美國基金會中心的分類標(biāo)準(zhǔn)，家族基金會是指由個人或家族捐資設(shè)立并參與管理、運(yùn)作的基金會，家族基金會的創(chuàng)辦者或其家族成員通常會出任理事會的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而且至少有一名家族成員一直在基金會任職，捐贈者或其親屬在基金會的管理和運(yùn)作中起到重要作用。⑦基金會中心網(wǎng)：《美國家族基金會》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第2頁?，F(xiàn)代家族慈善是采用專業(yè)化的組織形態(tài)進(jìn)行運(yùn)作，不同于傳統(tǒng)家族慈善的臨時之舉，專業(yè)化、規(guī)范化、可持續(xù)運(yùn)營是現(xiàn)代家族慈善的基本特征。

總之，組織形態(tài)是現(xiàn)代慈善事業(yè)區(qū)別于傳統(tǒng)慈善的首要標(biāo)志，只有依法成立并具有獨(dú)立法人地位的慈善組織存在，才有現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展之可能。

（二）參與主體：現(xiàn)代慈善事業(yè)的群眾基礎(chǔ)

參與主體在本文中具體是指慈善活動的捐贈主體，即通過提供資金、實物、服務(wù)等形式自愿參與慈善活動的個人、群體或組織?，F(xiàn)代慈善事業(yè)是以社會成員的廣泛參與為發(fā)展基礎(chǔ)，沒有社會成員的廣泛參與，不可能支撐起發(fā)達(dá)的現(xiàn)代慈善事業(yè)。因此，參與主體也是區(qū)分傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善事業(yè)的顯著標(biāo)志。

從傳統(tǒng)慈善的參與主體來看，精英主導(dǎo)是傳統(tǒng)慈善的典型特征。在中國，古代的慈善活動基本上是由地方精英主導(dǎo)，不管是官府實施的慈善救助，還是民眾自發(fā)開展的救濟(jì)活動，往往都是由地方士紳或官員等德高望重人士主辦，普通公眾很少參與其中。①鄭功成：《中華慈善事業(yè)》，廣東經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第39頁。比如，中國傳統(tǒng)的家族慈善主要是由家族中有聲望的官僚、士紳來操持，最為典型的莫過于范仲淹舉辦的“范式義莊”；宗教慈善早期也主要依賴于富裕信徒的捐助；明清時期的善會善堂基本都是由當(dāng)?shù)刭t達(dá)（如士人、商人及其他的地方富民等）籌資建立。

現(xiàn)代慈善事業(yè)在參與主體方面和傳統(tǒng)慈善明顯不同，它體現(xiàn)為有錢出錢、有物出物、有力出力的大眾化特征。不僅富人可以參與，普通人也可以參與，慈善事業(yè)成為一切有能力幫助他人者共同的社會性事業(yè)。以現(xiàn)代慈善事業(yè)最為發(fā)達(dá)的美國為例，在慈善捐贈方面，根據(jù)捐贈美國基金會（Giving USA Foundation）公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2016年美國全年慈善捐贈總額達(dá)到3900.5億美元，人均捐贈1155美元，占美國GDP的2.1%。其中，個人捐贈占捐贈總額的72%，遺產(chǎn)捐贈占8%，企業(yè)捐贈僅占5%。從1973年到2013年間，美國個人捐贈總額占個人可支配收入的比重也一直維持在2%左右。②陶冶、陳斌：《美國個人慈善捐贈稅制安排的現(xiàn)狀、特點(diǎn)與啟示》，《河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第5期。另據(jù)公益援助基金會發(fā)布的《2013年世界捐助指數(shù)報告》顯示，美國以1.58億人參與慈善捐贈、1.15億人參與志愿活動、1.97億人參與援助陌生人等指標(biāo)，捐贈綜合指數(shù)（World Giving Index）名列世界之首。

總之，沒有社會成員的廣泛參與，難以成就真正發(fā)達(dá)的現(xiàn)代慈善事業(yè)，只有真正形成有錢出錢、有物出物、有力出力的大眾化慈善氛圍，才能實現(xiàn)慈善事業(yè)的大發(fā)展。

（三）政策體系：現(xiàn)代慈善事業(yè)的制度保障

政策體系是指國家機(jī)關(guān)為實現(xiàn)或服務(wù)于慈善相關(guān)目標(biāo)所出臺的一系列法律、法規(guī)、規(guī)章等的總稱。根據(jù)諾斯的觀點(diǎn)：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。”③（美）道格拉斯·C·諾斯著，陳郁、羅華平譯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海人民出版社，1994年，第3頁。

政策體系構(gòu)成了傳統(tǒng)慈善轉(zhuǎn)向現(xiàn)代慈善事業(yè)的制度基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)慈善階段，主要根據(jù)習(xí)俗、約定俗成的慣例或鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度安排對慈善行為進(jìn)行規(guī)范，所以多半都是臨時之舉，難以規(guī)?；统掷m(xù)化。④康曉光：《超慈善——中國慈善新時代的特征及其由來》，中國發(fā)展簡報網(wǎng)：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-20844.html，2018年1月15日。即使偶有民間組織參與其中，但依然難以成為真正意義上的慈善事業(yè)，其中一個重要原因就在于缺乏完善的制度安排，導(dǎo)致慈善事業(yè)缺乏有效規(guī)制，進(jìn)而難成氣候。然而，現(xiàn)代慈善事業(yè)的一個重要特征就在于制度化，構(gòu)建完善的政策體系進(jìn)行規(guī)制和激勵是慈善事業(yè)真正走向現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。如果慈善事業(yè)僅僅有組織基礎(chǔ)、參與主體而缺乏相應(yīng)的制度保障，還不能構(gòu)成現(xiàn)代慈善事業(yè)。

綜上，慈善組織形態(tài)、參與主體以及政策體系共同構(gòu)成了分析改革開放以來中國慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，三者缺一不可。只有現(xiàn)代化的組織形態(tài)、大眾化的參與主體以及符合現(xiàn)代慈善文明的完備政策體系同時存在，才能成就真正健康的現(xiàn)代慈善事業(yè)。

二、改革開放以來慈善事業(yè)的演進(jìn)歷程及其特征

以慈善組織形態(tài)、參與主體、政策體系三維測度標(biāo)志為依據(jù)，改革開放以來慈善事業(yè)的變遷可劃分為四個階段：探索期（1978-1993年）、正名期（1994-2003年）、發(fā)展期（2004-2015年）、轉(zhuǎn)型期（2016年至今）。縱觀改革開放以來我國慈善事業(yè)的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)，慈善事業(yè)的演進(jìn)是一個漸進(jìn)的過程，同時也是一個從傳統(tǒng)慈善向現(xiàn)代慈善轉(zhuǎn)型的量變到質(zhì)變過程。就其演進(jìn)特征而言，具體體現(xiàn)為：組織形態(tài)呈現(xiàn)出從官辦基金會出現(xiàn)、官方背景慈善會興起、官民慈善組織共生到民間化演進(jìn)；參與主體表現(xiàn)出從政府、海外、企業(yè)為主向大眾化轉(zhuǎn)型；政策體系體現(xiàn)出從限制發(fā)展、個案優(yōu)待、有限支持到全面鼓勵的特征演變。如表1所示。

表1 改革開放以來慈善事業(yè)的演進(jìn)歷程

（一）組織形態(tài)：從官方主導(dǎo)到民間化

民間化是現(xiàn)代慈善組織的本質(zhì)特征，是慈善組織區(qū)別于政府、企業(yè)的本質(zhì)所在。然而，改革開放后我國出現(xiàn)的慈善組織并非一開始就遵循這一規(guī)律?？v觀改革開放以來我國慈善組織形態(tài)的演進(jìn)過程，其經(jīng)歷了官辦基金會出現(xiàn)、官方背景慈善會興起、官民慈善組織共生到民間化的變遷歷程。

改革開放之初成立的慈善組織是以官辦基金會的形式存在。這些基金會基本是由政府發(fā)起成立，盡管具有對外募捐的資格但同時可以獲得政府的財政撥款，管理人員和辦事人員大都具有國家公務(wù)員身份。

20世紀(jì)90年代中期產(chǎn)生的慈善會/協(xié)會基本是從民政部門分化出來的，和各級政府有著密切的關(guān)系，很多地方將慈善會作為民政部門下屬的一個職能部門，在具體運(yùn)作環(huán)節(jié)上也與政府有著諸多相似之處。①田凱：《非協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)作——中國慈善組織與政府關(guān)系的個案研究》，商務(wù)印書館，2004年，第1-2頁。因此，在慈善事業(yè)的正名期，具有官方背景的慈善會/協(xié)會興起是這一時期組織形態(tài)的主要特征。

慈善事業(yè)發(fā)展期，官方背景慈善組織與民間慈善組織共同存在、共同發(fā)展。隨著《基金會管理條例》頒布及相關(guān)政策的放寬，國家開始允許企業(yè)和個人設(shè)立非公募基金會，民間意義上的慈善組織開始增多。截至2015年底，非公募基金會達(dá)到3198個，占基金會總數(shù)的66.8%；此外，各種網(wǎng)絡(luò)慈善組織和“草根”慈善組織也在蓬勃發(fā)展。然而，民間慈善組織在興起的同時，官方背景慈善組織也在不斷發(fā)展，并且官方背景的慈善組織依然占據(jù)主導(dǎo)地位。

《慈善法》的出臺是慈善組織形態(tài)真正轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，法律明確了慈善組織的獨(dú)立主體地位。①參見《慈善法》第8條規(guī)定，“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織?！痹谶@里，法律明確了慈善組織屬于非營利性組織，非營利性組織是屬概念，慈善組織是種概念，兩者在邏輯上是種屬關(guān)系。因此，慈善組織自然具有非營利組織的基本特征：組織性、民間性、自治性、志愿性、利潤非分配性。②楊思斌、李佩瑤：《慈善組織的概念界定、制度創(chuàng)新與實施前瞻》，《河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第5期。此外，在慈善組織準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，《慈善法》明確取消了雙重管理體制，允許慈善組織直接向民政部門登記；同時規(guī)定了慈善組織依法成立行業(yè)組織，實行行業(yè)自律；并且，本法放開了慈善組織的募捐資格，亦是維護(hù)慈善行業(yè)公平競爭、實現(xiàn)慈善組織獨(dú)立發(fā)展的基本舉措。這些規(guī)定均預(yù)示著中國慈善組織將還原于民間，成為真正獨(dú)立自主的現(xiàn)代慈善組織。

綜上，改革開放以來，中國慈善事業(yè)的組織形態(tài)呈現(xiàn)出從探索期的官辦基金會出現(xiàn)、正名期的官方背景慈善會興起、發(fā)展期的官民慈善組織共生到《慈善法》明確規(guī)定慈善組織民間化的變遷趨勢。

（二）參與主體：從政府主導(dǎo)到大眾化

現(xiàn)代慈善事業(yè)是以社會成員的廣泛參與為發(fā)展基礎(chǔ)。沒有社會成員的廣泛參與，不可能形成支撐現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大力量。只有社會成員的普遍參與，才能使慈善事業(yè)具有更為廣泛的群眾基礎(chǔ)和更加雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而使單個的慈善行為發(fā)展成一項宏偉的社會事業(yè)，這是現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的一條基本規(guī)律。③鄭功成：《當(dāng)代中國慈善事業(yè)》，人民出版社，2010年，第5-6頁。然而，就中國而言，慈善事業(yè)在改革開放之初走的是政府主導(dǎo)的發(fā)展路徑，而非因循現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展思路。

改革開放之初，政府扮演著參與主體的角色。當(dāng)時成立的基金會，由于其法律地位不明確，社會活動能力并不強(qiáng)。除了少數(shù)如“希望工程”等救濟(jì)活動外，有組織、有規(guī)模的常規(guī)性慈善活動或項目比較少。慈善救濟(jì)所需的資金大多來自政府撥款，社會捐獻(xiàn)大都屬于政府號召下的行政募捐或單位攤派，民眾自發(fā)捐贈所占比重較低。

20世紀(jì)90年代中期開始，海外力量成為捐贈主體。盡管慈善的正面價值開始獲得政治認(rèn)同，但由于“慈善”經(jīng)歷了長達(dá)四十年的禁錮，整個社會對慈善的重新認(rèn)識和接納仍在恢復(fù)之中，這表現(xiàn)在大陸地區(qū)企業(yè)和個人參與慈善捐贈依然較為謹(jǐn)慎且熱情不高之上。從捐贈數(shù)額來看，1996年至2003年，我國各部門累計接受社會各界捐贈款物折合人民幣230多億元，其中將近一半（約110多億元）來自1998年。根據(jù)中華慈善總會當(dāng)時的統(tǒng)計，中國每年的捐贈大約75%來自國外，15%來自中國富人，10%來自平民百姓。①黃劍波：《福利慈善、社會資本與社會發(fā)展——論宗教在當(dāng)代中國社會中的參與需要和可能》，《廣西民族研究》2005年第3期。此外，據(jù)中國青少年發(fā)展基金會統(tǒng)計，2004年之前，我國在工商部門登記注冊的企業(yè)有1000萬家，但僅有10萬家經(jīng)常為慈善事業(yè)捐過款物，另外99%未參加過任何捐贈，國內(nèi)人均捐贈不足1元人民幣。②王劉芳：《國內(nèi)1000萬家企業(yè)中有99%企業(yè)無慈善捐助記錄》，《北京日報》，2005年6月6日第1版。所以，在此階段，海外力量成為捐贈的主體，是各大慈善組織善款來源的主要渠道。

在慈善事業(yè)發(fā)展期，企業(yè)取代政府和海外力量，成為這一時期慈善捐贈的主體。2004年，隨著慈善事業(yè)進(jìn)入中央文件，政府開始倡導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展，明確鼓勵企業(yè)和個人通過設(shè)立非公募基金會等形式參與慈善活動。本土企業(yè)，尤其是民營企業(yè)取代政府和海外力量，成為了慈善捐贈的主導(dǎo)者，企業(yè)捐贈占?xì)v年慈善捐贈總額的比重基本維持在50%至70%。

《慈善法》鼓勵人人行善，無論捐款、捐物還是參與志愿服務(wù)活動，均是法律倡導(dǎo)的內(nèi)容，其目的在于促進(jìn)慈善事業(yè)從精英化走向真正意義上的大眾化。③鄭功成：《〈慈善法〉開啟中國的善時代》，《社會治理》2016年第5期。一方面，《慈善法》通過弘揚(yáng)樂善好施的文化傳統(tǒng)，營造有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會氛圍，引領(lǐng)社會成員人心向善；明確界定慈善活動的主體、內(nèi)涵與外延，用“大慈善”取代以往僅限于扶貧濟(jì)困的“小慈善”，從而使慈善事業(yè)的發(fā)展空間得以大大拓展。另一方面，《慈善法》掃清了影響或妨礙人們行善的制度障礙，疏通了人人皆可行善的路徑，為社會各界參與慈善創(chuàng)造了條件。比如，本法明確規(guī)定了慈善捐贈的標(biāo)的和捐贈方式，將股權(quán)捐贈、房屋捐贈、有價證券捐贈、知識產(chǎn)權(quán)捐贈等納入捐贈標(biāo)的范疇，從而為這些新型捐贈物捐贈提供了政策支持空間。此外，《慈善法》合理規(guī)范了網(wǎng)絡(luò)募捐行為，有序引導(dǎo)公眾參與網(wǎng)絡(luò)捐贈。比如，最新發(fā)布的首批12家互聯(lián)網(wǎng)平臺年報顯示，2017年全年，共有62億人次通過這12家互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺進(jìn)行捐贈，相當(dāng)于全民全年人均完成4.5次捐贈。④菅宇正：《籌款總額超25億，公募慈善組織參與偏低》，《公益時報》，2018年3月6日第8版?？傊?，《慈善法》為我國慈善事業(yè)走向大眾化提供了良好的法制保障，有錢出錢、有物出物、有力出力的大眾化氛圍將是中國慈善事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。

綜上所述，改革開放以來，中國慈善事業(yè)的參與主體呈現(xiàn)出從探索期的政府為主、正名期的海外為主、發(fā)展期的企業(yè)為主到《慈善法》出臺后真正向大眾化轉(zhuǎn)型的特征。

（三）政策體系：從限制到鼓勵

政策體系是現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的制度保障，沒有完備的政策支持體系，既不可能實現(xiàn)慈善事業(yè)有序運(yùn)行，也會使參與者缺乏足夠動力，進(jìn)而無法成為一項宏偉的社會事業(yè)?？傮w而言，改革開放以來我國慈善事業(yè)的政策體系呈現(xiàn)出從探索期的“限制發(fā)展”、正名期的“個案優(yōu)待”、發(fā)展期的“有限支持”到《慈善法》出臺“全面鼓勵”的變遷過程。

改革開放之初，政府出臺的與慈善事業(yè)相關(guān)的政策體現(xiàn)出限制慈善發(fā)展的特征。其中，1988年頒布的第一部有關(guān)基金會的立法--《基金會管理辦法》，明確了基金會準(zhǔn)入的“三重管理體制”，成立基金會不僅需要獲得業(yè)務(wù)主管部門的同意以及向民政管理機(jī)關(guān)登記，還需要接受中國人民銀行的審批和管理；1989年出臺的《社會團(tuán)體登記管理條例》進(jìn)一步明確了“雙重管理體制”，并規(guī)定對基金會的登記管理也適用于該條例，由此導(dǎo)致基金會成為民間組織中唯一同時接受兩部國務(wù)院行政法規(guī)“管制”的社會組織。此外，這一時期并沒有頒布任何支持慈善事業(yè)發(fā)展的稅收政策，無論是慈善組織還是公眾參與捐贈，均無法獲得稅收優(yōu)惠激勵。由此可見，政府在這一時期表現(xiàn)出限制基金會發(fā)展的特征，而非真正鼓勵其發(fā)展壯大。

20世紀(jì)90年代中期以后，政策開始有所調(diào)整，呈現(xiàn)出在稅收優(yōu)惠方面支持個別官辦慈善組織的取向。比如，慈善捐贈行為能否享受到稅前扣除待遇，主要采取個案申請審批的方式，即國家稅務(wù)總局針對各慈善組織進(jìn)行單獨(dú)處理。其中，從2000年到2003年，國家稅務(wù)總局通過發(fā)函的形式先后明確企業(yè)或個人等社會力量向中華慈善總會、中國紅十字會等11家慈善組織捐贈可以享受稅前扣除優(yōu)惠，向其他組織捐贈則無法獲得稅前扣除資格。

在慈善事業(yè)的發(fā)展期，政府支持慈善事業(yè)的政策力度開始增強(qiáng)，但由于政策的可操作性不強(qiáng)，對于慈善事業(yè)的支持作用依然比較有限。比如，在稅收優(yōu)惠方面，2007年新修訂的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》提高了企業(yè)捐贈的免稅額度（3%提高至12%），《個人所得稅法》放寬了個人捐贈的免稅范圍，但由于在實踐環(huán)節(jié)申請減免稅程序復(fù)雜，可操作性不強(qiáng)，稅收優(yōu)惠政策對促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的作用依然有限。此外，股權(quán)、不動產(chǎn)、專利技術(shù)等新型捐贈形態(tài)因缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)而在這一時期處于無所適從的狀態(tài)。與此同時，諸多違背捐贈人意愿的行政性捐贈與有損受助者人格尊嚴(yán)的慈善行為一直缺乏相應(yīng)法律規(guī)制?？傊?，盡管慈善事業(yè)發(fā)展期的政策支持體系取得一定進(jìn)展，但由于政策體系不健全、可操作性不強(qiáng)，對慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用比較有限。

《慈善法》體現(xiàn)出法律對現(xiàn)代慈善事業(yè)“全面鼓勵”的態(tài)度。首先，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，明確取消“雙重管理體制”，慈善組織可以直接向民政部門申請成立，由此消除了慈善組織登記環(huán)節(jié)的障礙；其次，在募捐環(huán)節(jié)，《慈善法》放開了慈善組織的公募資格；再者，《慈善法》設(shè)專章明確政府支持慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)措施。比如，開展扶貧濟(jì)困扶老助殘等慈善活動，可以享受用地方面的優(yōu)惠政策（《慈善法》第85條）；在慈善稅收優(yōu)惠方面，也明確了慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優(yōu)惠（《慈善法》第82條），明確了企業(yè)慈善捐贈結(jié)轉(zhuǎn)制度（《慈善法》第80條），等等。由此可見，《慈善法》秉持全面鼓勵現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的原則，從而可以稱之為我國慈善事業(yè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。

總之，改革開放以來，中國慈善事業(yè)的政策體系呈現(xiàn)出從探索期限制慈善發(fā)展，正名期優(yōu)待個別官方背景慈善組織，發(fā)展期有限支持慈善事業(yè)發(fā)展到《慈善法》出臺全面鼓勵現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的特征。

三、改革開放以來慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制

改革開放以來，中國慈善事業(yè)的演進(jìn)與整個社會發(fā)展的背景密不可分。在不同發(fā)展階段，推動慈善事業(yè)發(fā)展的力量雖然有所不同，但根據(jù)制度分析范式中強(qiáng)調(diào)的變量要素，以及慈善事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，改革開放以來我國慈善事業(yè)的演進(jìn)是一個“合力”推動的結(jié)果。其中，政治因素起決定作用；經(jīng)濟(jì)因素構(gòu)成物質(zhì)基礎(chǔ)；社會因素為內(nèi)生動力；文化傳統(tǒng)影響深遠(yuǎn)；技術(shù)因素是重要推力。它們共同構(gòu)成改革開放以來中國慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制。如圖1所示。

圖1 慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制

（一）政治因素對慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型起決定性作用

自古以來，國家主導(dǎo)一直是中國慈善事業(yè)發(fā)展的基本特征。歷代統(tǒng)治者以儒家思想為指導(dǎo)，并從治國理政的高度看待慈善的價值，視養(yǎng)老慈幼、扶殘助孤等活動為仁政和愛民的表現(xiàn)。①劉威：《國家在場的慈善事業(yè)：經(jīng)驗局限與轉(zhuǎn)型進(jìn)路》，《學(xué)術(shù)論壇》2015年第10期。因此，在中國，政府介入慈善是歷史上的慣例。②夏巨富：《慈善“政治化”：抗戰(zhàn)前廣東仁愛善堂的創(chuàng)立及其活動》，《社會保障評論》2018年第2期。已有研究亦表明，政治因素對中國慈善事業(yè)發(fā)展的影響最直接、最明顯，甚至具有生殺予奪的權(quán)力。③張奇林：《論影響慈善事業(yè)發(fā)展的四大因素》，《經(jīng)濟(jì)評論》1997年第6期。縱觀改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展歷程，政治上對慈善事業(yè)的認(rèn)識大致經(jīng)歷了從排斥、認(rèn)同到支持的態(tài)度演變。

改革開放后很長一段時間，人們對慈善的認(rèn)識誤區(qū)和思想障礙并沒有隨著改革開放而立刻消融，無論是政府還是社會，對慈善事業(yè)依然存在排斥心理。這種排斥外在表現(xiàn)為：一是這一時期不存在任何冠以“慈善”名稱的慈善組織；二是政府依舊將慈善事業(yè)定性為帶有濃厚宗教和迷信色彩的施舍行為；三是政治人物組織慈善救濟(jì)活動被視為給社會主義抹黑，受災(zāi)之時政府阻止公眾參與捐贈等等。在這種理念影響下，有關(guān)慈善事業(yè)的制度設(shè)計以及慈善組織形態(tài)和參與主體也必然帶有這一時期的色彩。面對經(jīng)濟(jì)體制改革與貧困問題嚴(yán)峻的現(xiàn)實，作為“理性人”的政府采取了自己成立慈善組織--基金會，自己承擔(dān)運(yùn)作成本的方式“嘗試”向社會募集資源。在政策設(shè)計層面依然十分謹(jǐn)慎，具體表現(xiàn)為通過建立“三重管理體制”來限制基金會的發(fā)展。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以后，政治上開始認(rèn)同慈善，這具體表現(xiàn)為官方媒體公開發(fā)表“為慈善正名”的社論，從意識形態(tài)上消除了對慈善的批判?；谏鲜霰尘?，從20世紀(jì)90年代中期開始，以中華慈善總會成立為標(biāo)志，各種冠以“慈善”名稱的慈善組織紛紛成立。然而，在這一時期，盡管慈善獲得政治上的認(rèn)同，逐漸得到新生，但政府擔(dān)心其影響國家稅收，所以采取的策略是：在組織形態(tài)方面，政府從內(nèi)部分化出大量慈善組織，盡管取名“慈善會/協(xié)會”，但在某種程度上是作為“政府派出機(jī)構(gòu)”存在。在政策體系層面，雙重管理體制限制民間慈善組織準(zhǔn)入，募捐權(quán)利授予官方背景慈善組織，稅收優(yōu)惠政策采取個案審批方式且主要面向個別官方背景慈善組織。因此，政府認(rèn)同慈善是社會矛盾日益突出的需要，而通過內(nèi)部分化慈善組織和相應(yīng)政策限制民間慈善組織產(chǎn)生，是政府作為“理性人”的策略選擇。通過這種方式，一方面可以達(dá)到滿足社會需求的目的，另一方面也可以消除發(fā)展慈善而影響國家稅收的擔(dān)心。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，黨和政府開始更加重視慈善事業(yè)的發(fā)展，并通過相關(guān)政策文件明確表示支持。2004年9月，十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中首次將發(fā)展慈善事業(yè)提高到作為構(gòu)建社會主義和諧社會的能力的高度來考慮。2005年3月，時任國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報告》中也首次明確提出“支持慈善事業(yè)發(fā)展”。自2005年以來，無論是歷屆黨的報告，還是每年的《政府工作報告》，均明確表示了對慈善事業(yè)的關(guān)注與重視。慈善的價值不僅在于緩解貧富差距問題，也在于解決不平等問題。①盧德之：《論21世紀(jì)慈善與全球共享》，《社會保障評論》2017年第1期。正是基于上述背景，國務(wù)院于2014年11月出臺了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是新中國成立以來，第一個以中央政府名義出臺的促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的文件。為保證《慈善法》的順利實施，國務(wù)院、民政部及相關(guān)部門又出臺了諸多行政法規(guī)、規(guī)范性文件作為《慈善法》的配套措施，內(nèi)容涉及慈善組織認(rèn)定登記、慈善募捐、網(wǎng)絡(luò)募捐、慈善信托備案等。

綜上所述，改革開放以來，政治因素直接決定著慈善事業(yè)的演進(jìn)。政治上排斥慈善，則慈善難以正面形象呈現(xiàn)；慈善獲得政治認(rèn)同，則各種冠以“慈善”名稱的慈善組織紛紛成立；政治上支持慈善，則慈善事業(yè)能夠快速發(fā)展并得以向現(xiàn)代慈善轉(zhuǎn)型。

（二）經(jīng)濟(jì)因素構(gòu)成慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)

慈善事業(yè)需要以較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、合適的經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，沒有經(jīng)濟(jì)上的貧富差別，不可能產(chǎn)生慈善事業(yè)。因此，從改革開放以來中國慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的歷程來看，經(jīng)濟(jì)因素的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；二是收入分配格局。

從改革開放以來中國慈善事業(yè)的演進(jìn)歷程來看，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。改革開放之初，盡管經(jīng)濟(jì)取得一定發(fā)展，但由于計劃經(jīng)濟(jì)時期整體貧困的現(xiàn)實，能夠拿出多余財力支持慈善事業(yè)發(fā)展的企業(yè)和個人非常之少。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，直到1984年，農(nóng)村居民人均年純收入也只有355.3元，②李強(qiáng)：《中國社會變遷30年》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第69頁。所以這一時期慈善參與主體是政府。進(jìn)入21世紀(jì)以后，城鄉(xiāng)居民收入得以普遍增長，越來越多的社會成員進(jìn)入富裕階層，中國慈善捐贈總額則在2005年之后得以迅速提高?？傊?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與慈善事業(yè)的發(fā)展速度在一定程度上呈正相關(guān)關(guān)系，無論是慈善捐贈總額的增長，還是慈善參與主體能否走向大眾化，均取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和國民收入的顯著增長。

另一方面，我國慈善事業(yè)的演進(jìn)與收入分配方式改革存在相關(guān)性。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，由于生產(chǎn)力水平不高，采取平均主義分配方式導(dǎo)致的結(jié)果是整個社會普遍貧窮，廣大社會成員均需要獲得救助，根本沒有能力幫助他人，從而慈善事業(yè)也失去了發(fā)展的前提。改革開放后，國家在改革經(jīng)濟(jì)體制的同時，分配方式也隨之改革，實行以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配結(jié)構(gòu)，由此打破了計劃經(jīng)濟(jì)時期平均主義的分配格局。分配方式的改革促使一部分社會成員進(jìn)入富裕階層，具備了幫助他人之能力，從而為慈善事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

綜上，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與國民收入普遍增長，以及分配方式的改革使越來越多社會成員進(jìn)入富裕階層，共同構(gòu)成了慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）社會需求成為慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力

慈善事業(yè)的存在是以一定社會需求為前提，并隨著社會需求的變化而調(diào)整。這種需求既包括受助者對獲得捐贈的需求，也包括富人或有能力者回饋社會的需求。

首先，從受助者的角度來說，獲得慈善捐贈是滿足其基本生活的需要。慈善事業(yè)首先是以受助者的需求為存在基礎(chǔ)，并根據(jù)受助者需求的變化而變化，給“無力者”提供切實的幫助是現(xiàn)代慈善的本色。①楊方方：《慈善市場的信息不對稱與結(jié)構(gòu)性失衡研究》，《社會保障評論》2017年第3期。隨著法定社會保障制度尤其是社會救助制度的完善，傳統(tǒng)慈善領(lǐng)域中的扶貧濟(jì)困內(nèi)容逐漸被視為政府責(zé)任和社會成員的法定權(quán)益。正是由于法定的制度保障，受助者這一方面的需求得到穩(wěn)定滿足，慈善事業(yè)逐步向科學(xué)、教育、文化、藝術(shù)等公益領(lǐng)域拓展?？v觀改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展脈絡(luò)，可以看出，在慈善事業(yè)的探索期和正名期，扶貧濟(jì)困幾乎占據(jù)慈善事業(yè)的全部內(nèi)容，醫(yī)療救助、教育救助等成為主要的慈善項目，如“希望工程”“春蕾計劃”“微笑列車”等，均是這一時期的典型救助項目。到慈善事業(yè)的發(fā)展期，科學(xué)、教育、環(huán)保等領(lǐng)域的慈善活動也開始興起。

其次，從助人者的角度來看，參與慈善活動是回饋社會、滿足更高層次需求的重要途徑。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求分為生理需求、安全需求、愛和歸屬感、尊重、自我實現(xiàn)五類。人類發(fā)展的過程就是低級需求不斷滿足和需求層次不斷提升的過程。在滿足了生理和安全需要后，為了滿足歸屬和愛、尊重以及自我實現(xiàn)的需要，人們有可能產(chǎn)生利他行為。②（美）亞伯拉罕·馬斯洛著，許金聲等譯：《動機(jī)與人格》（第3版），中國人民大學(xué)出版社，2012年，第23-25頁。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入提高，大多數(shù)人的低層次需求基本得到滿足，越來越多社會成員開始追求更高層次的需求，因慈善事業(yè)具有博愛、公益、人道等特征，參與慈善即是實現(xiàn)更高層次需求的重要途徑。因此，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型不僅是基于受助者的需求，也是滿足捐助者回饋社會、實現(xiàn)更高層次需求的結(jié)果。

（四）文化傳統(tǒng)對慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型影響深遠(yuǎn)

文化傳統(tǒng)對慈善事業(yè)的影響是最深層次的，它從根本上決定了人的慈善行為。改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型深受本土文化傳統(tǒng)的影響。

在中國傳統(tǒng)文化中，對慈善事業(yè)發(fā)展影響較大的是儒家的“親親”思想和傳統(tǒng)“報”的觀念。前者講求行善應(yīng)遵循由近及遠(yuǎn)、由親及疏的差序原則；后者主張“恩有源、惠有主”，理應(yīng)“知恩圖報”。

一方面，在我國，多數(shù)社會成員在心理上更傾向于向自己熟悉之人，如自己的親人或社區(qū)中的成員捐贈，慈善組織也往往認(rèn)為在本地區(qū)開展慈善活動更容易獲得成功，這即是受到傳統(tǒng)由近及遠(yuǎn)、由親及疏的“差序文化”影響。①鄭功成：《構(gòu)建和諧社會——鄭功成教授演講錄》，人民出版社，2005年，第459-460頁。另一方面，“報”的觀念深深影響著國人對慈善的認(rèn)識，也塑造著人們的慈善行為。比如，被譽(yù)為我國慈善事業(yè)發(fā)展典范的“希望工程”項目，其“一對一”資助模式在中國極為盛行的背后即有“知恩圖報”理念在發(fā)生作用：資助者和受助學(xué)生建立結(jié)對卡，雙方通信地址、姓名等都非常清楚，并且要求受助者給資助者寫感謝信；再如，時常見諸于報端的因受助者沒有及時感恩而取消資助的新聞無不是“報答”人情法則之使然?？傊?，“報”的邏輯深深影響著國人的慈善心理與慈善行為，“恩有源、惠有主”，這即是為何面對面的直接資助形式在我國長期盛行的根源所在。

（五）技術(shù)因素是慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的重要推力

技術(shù)因素是慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的重要推力。在這里，技術(shù)主要是指信息技術(shù)，其對慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的影響主要體現(xiàn)在兩個層面：

一是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展改變了慈善組織的運(yùn)作邏輯和組織結(jié)構(gòu)。互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用大幅度降低了組織內(nèi)部的溝通成本，管理幅度增大，層級減少，組織趨于扁平化；同時，網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作更加普遍，決策方式也更加分散，參與性更強(qiáng)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的新發(fā)展成全了無組織的組織力量，慈善事業(yè)成為人人皆可發(fā)起和參與的大眾化事業(yè)。比如，一些網(wǎng)絡(luò)精英通過使用微博、微信等自媒體，會聚網(wǎng)友、政府、媒體、慈善組織等多方力量，共同發(fā)起設(shè)立了眾多民間慈善項目，如鄧飛發(fā)起的“免費(fèi)午餐”項目、于建嶸倡導(dǎo)實施的“隨手拍照解救乞討兒童”活動等，社會公眾參與積極性很高。

二是互聯(lián)網(wǎng)提供了人人參與慈善的網(wǎng)絡(luò)平臺，推動慈善參與主體走向大眾化。傳統(tǒng)慈善活動往往是以精英群體的大額捐贈為主，然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)支付技術(shù)的推行，為普通網(wǎng)民進(jìn)行捐贈提供了便捷的渠道，公益慈善日益成為人們?nèi)粘５囊环N習(xí)慣。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在改變我們生活的同時，也為慈善行業(yè)提供了全新的籌款模式。隨著慈善參與群體的擴(kuò)大，慈善組織在開展慈善活動或慈善項目時，也進(jìn)一步拓寬慈善籌款渠道，借助信息技術(shù)的功能，利用互聯(lián)網(wǎng)的便利性，面向廣大網(wǎng)民進(jìn)行籌款。網(wǎng)絡(luò)平臺已成為慈善組織發(fā)動募捐和公眾參與慈善的重要渠道，也是慈善參與走向大眾化的重要手段?？傊?，技術(shù)在改變慈善事業(yè)組織形態(tài)的同時，也造就了人人參與的慈善平臺，推動了慈善參與主體的大眾化。因此，技術(shù)因素構(gòu)成了慈善事業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的重要推力。②彭建梅：《中國慈善捐助報告（2013）》，企業(yè)管理出版社，2014年，第13-14頁。

綜上所述，改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型是以組織形態(tài)、參與主體以及政策體系的變遷為標(biāo)志，并經(jīng)歷了從探索期、正名期、發(fā)展期到轉(zhuǎn)型期的演進(jìn)歷程，而政治支持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化浸潤、社會需要以及技術(shù)推動共同構(gòu)成慈善事業(yè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制。