社區(qū)福利核心概念和發(fā)展路徑的中日比較

張繼元

一、研究緣起

近年社區(qū)作為老年人福利、殘疾人福利、兒童福利等社會福利服務(wù)的主要載體，發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)福利服務(wù)相關(guān)概念很多，譬如耳熟能詳?shù)纳鐓^(qū)服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理等。近來隨著社區(qū)養(yǎng)老等社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展，社區(qū)福利的概念也逐漸被學(xué)界和大眾所接受。然而，不同于社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理等政府提出的概念，社區(qū)福利是社區(qū)服務(wù)聚焦到福利服務(wù)的過程中，由學(xué)界提出并逐漸被社會接受的概念。因此，目前社區(qū)福利還沒有一個很明確的公認(rèn)定義。

實際上，中國的社區(qū)福利概念可以追溯到1998年。沈潔在1998年分析中國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的問題時指出，社區(qū)服務(wù)的營利性和福利性兩者之間互相沖突，傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)與社區(qū)福利是兩個不同的發(fā)展階段①沈潔：《中國社區(qū)服務(wù)發(fā)展中的問題梳理》，《中國民政》1998年第1期。。從1998年至今，社區(qū)福利概念的提出已經(jīng)有20年歷史，但社區(qū)福利的理論化進展卻很遲緩。王思斌在2009年就指出，雖然“福利性是社區(qū)服務(wù)的核心，但是社區(qū)福利服務(wù)并未成為核心議題，對社區(qū)福利服務(wù)也缺乏系統(tǒng)的研究”，“在中國實踐的理論概括及分析上還留有很大空間”，同時還表示社區(qū)福利服務(wù)的理論化“正是筆者力圖嘗試的”①王思斌：《我國城市社區(qū)福利服務(wù)的弱可得性及其發(fā)展》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2009年第1期。。近年社區(qū)福利服務(wù)已經(jīng)逐漸成為核心議題之一，老年人福利、兒童福利、社會救助等都聚焦社區(qū)，而且社區(qū)福利的表述也逐漸被大眾所接受，但是目前社區(qū)福利的研究仍然沒有跨出實質(zhì)性的一步。

社區(qū)福利在日本被稱為“地域福祉”，但二者在詞義和核心理念上有所不同。因此，為了區(qū)分兩個不同的概念，本文在敘述日本的概念時使用“地域福祉”一詞。日本地域福祉已經(jīng)有40多年歷史，形成了比較完善的理論和方法論。我們能否從日本地域福祉的發(fā)展中，找出值得借鑒的理論或思路，結(jié)合中國社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理的實踐，推動社區(qū)福利理論的發(fā)展，這是本文探討的主要問題。

作為嘗試性的探索，本文以中日社區(qū)福利概念辨析為切入口，第二部分從詞義上分析社區(qū)福利和地域福祉的異同；第三部分通過社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等政策變遷，梳理中國社區(qū)福利的概念發(fā)展；第四部分以地域福祉理論發(fā)展為線索，整理日本地域福祉概念的變遷；第五部分從概念構(gòu)成、對象范圍、政社關(guān)系及發(fā)展路徑四個角度，分析中國社區(qū)福利和日本地域福祉的異同；在最后的結(jié)論與啟示小節(jié)中，探討日本地域福祉經(jīng)驗對我國社區(qū)福利發(fā)展的啟示。

二、詞義辨析

日本的地域福祉在很多文獻中被直接翻譯成“社區(qū)福利”，但是無論是“社區(qū)”與“地域”，還是“福利”與“福祉”，意思都是有所不同的。“社區(qū)福利”與“地域福祉”在詞義上，有以下兩點不同。

第一，日文中的“地域”與中文的“社區(qū)”概念有交集但也有很大區(qū)別，特別是中文的“社區(qū)”有著很強的中國特色。日文的地域是沒有明確行政界限的，是開放的概念。雖然中文的“社區(qū)”也有和日語的“地域”或英語的“community”相似之處，但大多如社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等詞匯那樣有著明確的行政地理邊界。因此中文的“社區(qū)”是封閉的概念，是和戶籍、居住證等制度緊密相關(guān)的。

第二，中日文中各有“福祉”和“福利”詞匯，而且在詞義上較為相似?！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋中文“福利”的意思是，“生活上的利益，特指對職工生活（食、宿、醫(yī)療等）的照顧?！倍瘴牡摹案＠焙椭形慕忉尯芙咏洞筠o林》中解釋為“幸福與利益”，并列舉了常用組合“福利厚生”?！洞筠o林》中“福利厚生”的詞義是“企業(yè)為充實職工及其家屬的福利而設(shè)置的制度及設(shè)施”?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中對中文“福祉”的解釋是“福氣、幸?！保洞筠o林》對日文“福祉”的解釋是“幸福。特別是應(yīng)該為社會成員平等提供的幸福?！?/p>

然而，福祉和福利在用法和含義上還是有所不同?，F(xiàn)代日語當(dāng)中，“福利”一詞大多用于企業(yè)職工的“厚生福利”。而福祉則用法廣泛，如“社會福祉”“地域福祉”等。比較其中的用法，我們可以看到“福利”更多的是由企業(yè)向職工提供的單方面福利資源傳遞。而“福祉”則面向更廣泛的人群，而且強調(diào)居民參與，是一種多元的福利資源傳遞。劉繼同從理想類型角度，對慈善、公益、保障、福利、福祉進行過理論探討，并指出這是一個遞進的關(guān)系，福祉是最高層次。相對應(yīng)的社會服務(wù)體系也有所不同。社會福利的社會服務(wù)指環(huán)境保護、教育、住房、公共服務(wù)、就業(yè)等，而社會福祉的社會服務(wù)是指幸福美好快樂生活、精神心理福祉與人的全面自由發(fā)展①劉繼同：《慈善、公益、保障、福利事業(yè)與國家職能角色的戰(zhàn)略定位》，《南京社會科學(xué)》2010年第1期。。

盡管從詞義層面上看，中國的“社區(qū)福利”無論“社區(qū)”還是“福利”都是有局限的，但是隨著社區(qū)福利相關(guān)政策的發(fā)展，其核心理念、內(nèi)涵是在與時俱進，不斷變化的。而日本的“地域福祉”同樣不是一成不變，而是一系列日本的社會政策理念的集合。接下來，我們梳理一下中日社區(qū)福利的概念演變與發(fā)展路徑。

三、中國社區(qū)福利的概念梳理與發(fā)展路徑

（一）社區(qū)福利概念的提出

“社區(qū)福利的目的是通過對正式或非正式的社區(qū)資源進行協(xié)調(diào)和整合，為那些生活不能達(dá)到自立的個人以及家庭提供家政、保健、護理并包括精神文化在內(nèi)的社會性福利服務(wù)。使他們像正常人一樣，居住在自己的家里，生活在自己的社區(qū)就能夠獲得自己需要的福利服務(wù)。為社區(qū)居民提供一個自主、自立的生活環(huán)境?！雹谏驖崳骸冻鞘猩鐓^(qū)福利服務(wù)體系與運作機制探討》，《社會福利》2002年第12期。

這一定義是在總結(jié)借鑒日本的地域福祉理論的基礎(chǔ)上提出的，包括了日本地域福祉概念的幾個重要理念。①“對正式或非正式的社區(qū)資源進行協(xié)調(diào)和整合”，即社區(qū)共同化與協(xié)作理念；②“為社區(qū)居民提供一個自主、自立的生活環(huán)境”，即居民主體理念；③“使他們像正常人一樣”，即正?；╪ormalization）理念；④“家政、保健、護理并包括精神文化在內(nèi)的社會性福利服務(wù)”，即服務(wù)的綜合化理念；⑤“居住在自己的家里，生活在自己的社區(qū)就能夠獲得自己需要的福利服務(wù)”，即社區(qū)福利服務(wù)或居家服務(wù)理念。

但是這個總結(jié)日本經(jīng)驗的社區(qū)福利定義對剛剛開始社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的中國社會過于超前，脫離了當(dāng)時中國社區(qū)福利的發(fā)展現(xiàn)狀。因此，這一理念型的社區(qū)福利概念定義在很長一段時間內(nèi)沒有得到學(xué)術(shù)界的支持，但激發(fā)了以江立華為主的社區(qū)福利研究。江立華在批判國內(nèi)的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)研究的基礎(chǔ)上，提出了立足中國國情的社區(qū)福利定義。

“社區(qū)福利是指在政府相關(guān)部門的指導(dǎo)下，以社區(qū)為基礎(chǔ)，發(fā)揮社區(qū)自主性，充分利用社區(qū)內(nèi)外的一切資源，為解決社區(qū)居民生活問題及提高居民生活質(zhì)量所采取措施的總和。”③江立華：《論我國城市社區(qū)福利的建設(shè)及運作機制》，《江漢論壇》2003年第10期。

然而，“為解決社區(qū)居民生活問題及提高居民生活質(zhì)量所采取措施的總和”的表述過于寬泛，幾乎涵蓋了社區(qū)內(nèi)所有活動，不利于分析對象的確定和理論的發(fā)展。社區(qū)服務(wù)的政策實施過程中也曾經(jīng)出現(xiàn)了同樣的問題，被戲稱為“把社區(qū)服務(wù)當(dāng)個筐，什么東西都往里裝”，這種理解不利于推進社區(qū)服務(wù)工作實踐，同樣不利于理論的深化展開。

王思斌指出江立華、沈潔的城市福利服務(wù)分析框架在中國實踐的概括及分析上還有很大空間，他認(rèn)為，“由政府及社會力量（包括社區(qū)基層組織和鄰里等）在社區(qū)內(nèi)開辦和從事的、面對社區(qū)居民的各種福利服務(wù)，它既包括物質(zhì)福利的傳遞，也包括生活服務(wù)和精神關(guān)懷服務(wù)”①王思斌：《我國城市社區(qū)福利服務(wù)的弱可得性及其發(fā)展》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2009年第1期。。王思斌雖然使用了“社區(qū)福利服務(wù)”一詞，但是還包括了“物質(zhì)福利的傳遞”，而且也是基于沈潔、江立華的社區(qū)福利定義，因此可以認(rèn)為兩個詞匯內(nèi)容基本一致。

王思斌對社區(qū)福利的定義采納了江立華的面向社區(qū)所有居民的對象定位，參考沈潔的定義具體了社區(qū)福利的內(nèi)容。同時王思斌在文中提出了社區(qū)福利服務(wù)的弱可得性問題，強調(diào)福利服務(wù)應(yīng)該以弱勢人群服務(wù)為本的原則。社區(qū)福利服務(wù)弱可得性的提出，同時是對社區(qū)福利面向所有社區(qū)居民這一定位的反思。唐鈞提出社區(qū)服務(wù)的商業(yè)性、行政事業(yè)性和福利性的三層社區(qū)服務(wù)概念，而福利性是最核心的內(nèi)容②唐鈞：《關(guān)于城市社區(qū)服務(wù)的理論思考》，《中國社會科學(xué)》1992年第4期。。由于弱勢人群對資源的可獲得性較差，特別是無法自立的老年人、殘疾人等弱勢人群在消費能力、獲得信息的渠道等方面都處于不利狀態(tài)，因此社區(qū)福利以弱勢人群為主的定位就非常重要。社區(qū)福利定位于弱勢人群并不違背福利的普遍主義，因為無論是兒童、老年人還是殘疾人，都是每個人必然經(jīng)過的人生階段或者共同面臨的社會風(fēng)險。

（二）中國社區(qū)福利的發(fā)展路徑

盡管在社區(qū)福利定義方面上述三位學(xué)者各持己見，但在社區(qū)福利發(fā)展包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)兩個主要政策的觀點上學(xué)者之間已經(jīng)形成共識。沈潔總結(jié)2009年之前的社區(qū)福利發(fā)展為社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的兩個階段，并指出社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)都忽視了以居民生活為核心的原則，忽視了自下而上的社區(qū)民主程序，因此都不是最終的理想模式，還必將進入社區(qū)福利的發(fā)展階段③廣井良典、沈潔：《中國·日本社會保障制度的比較與借鑒》，中國勞動社會保障出版社，2009年，第169-192頁。。宋梅概括社區(qū)福利為單位制時期的社區(qū)福利模式，轉(zhuǎn)型期的社區(qū)福利模式和民生時代的社區(qū)福利模式④參見宋梅：《個體化時代的社區(qū)福利建設(shè)研究》，中國社會出版社，2013年。。而余冰概括改革開放30年來中國城市社區(qū)政策為市場主義的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、權(quán)威主義的城市管理體制改革與基層政權(quán)建設(shè)、和以民生、福祉（well-being）為導(dǎo)向的公共服務(wù)社區(qū)化的三個時期⑤余冰：《政策意涵與價值導(dǎo)向：中國城市社區(qū)政策30年》，《社會工作》2015年第1期。。這三個時期實際上和社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理（社會治理）的提出時間相一致，因此可以理解為和沈潔的時期劃分基本相同。依據(jù)唐鈞的社區(qū)服務(wù)的三層概念，參考沈潔和余冰的時期劃分，本文將社區(qū)福利分為市場主義的社區(qū)服務(wù)階段、權(quán)威主義的社區(qū)建設(shè)階段、立足民生的社區(qū)福利階段，勾勒出中國社區(qū)福利從商業(yè)性到行政事業(yè)性再到福利性的發(fā)展路徑（如圖1所示）。

圖1 社區(qū)福利的三層結(jié)構(gòu)與社區(qū)福利發(fā)展路徑

1.市場主義的社區(qū)服務(wù)階段（1987-2000年）

社區(qū)服務(wù)是1987年民政部提出的概念。改革開放前的單位福利時代，城市居民的衣食住行都是由單位提供，食堂、醫(yī)院、澡堂、托兒所、學(xué)校一應(yīng)俱全。改革開放以后，單位制解體，原來由企業(yè)負(fù)擔(dān)的社會職能回歸于社會。但由于市場化的深入，多種經(jīng)濟成分共存，出現(xiàn)了大量沒有單位依托的社會人員；城市化的進展加速了流動人口的增長，對社會服務(wù)的需求越來越大。同時，老齡化、家庭核心化、個體化等都對社會服務(wù)提出了新的要求。面對這樣的社會變化，繼續(xù)固守計劃經(jīng)濟體制下形成的政府一家包攬的民政事業(yè)體制已經(jīng)難以適應(yīng)日益變化的社會需求。因此，1986年民政部提出“社會福利社會化”，動員社會各方面的力量，鼓勵各種形式的民間組織參與社會福利事業(yè)。社區(qū)服務(wù)就是在這樣的背景下提出的。1987年7月，在大連市召開的民政工作現(xiàn)場座談會上，民政部第一次提出社區(qū)服務(wù)的構(gòu)想，并指出社區(qū)服務(wù)就是“在政府領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動和組織社區(qū)內(nèi)的成員開展互助性社會服務(wù)活動，就地解決本社區(qū)的社會問題”。同年9月在武漢市召開的全國城市社區(qū)服務(wù)座談會上，民政部明確了社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)和任務(wù)，即“在社區(qū)內(nèi)為人們的物質(zhì)生活和精神生活所提供的各種社會福利與社會服務(wù)，它的目的就在于調(diào)節(jié)人際關(guān)系，緩和社會矛盾，創(chuàng)造一個和諧、良好的社會環(huán)境”。會議同時決定在全國部分城市進行社區(qū)服務(wù)試點工作。兩年后全國普遍開展社區(qū)服務(wù)工作，截至1992年底，全國有70%以上的街道開展了社區(qū)服務(wù)。1989年12月《中華人民共和國居民委員會組織法》頒布實施，其中規(guī)定“居民委員會應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動”，社區(qū)服務(wù)得以制度化。

但是隨著社區(qū)服務(wù)的深入與普及，社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)了很多問題。任成孝等將這些問題總結(jié)為兩點：①性質(zhì)模糊性；②對象與內(nèi)容不斷擴張的問題①仁成孝、李欣怡、任曉春：《論當(dāng)代中國社區(qū)治理的基礎(chǔ)和精髓——社區(qū)服務(wù)和社區(qū)參與》，《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第7期。。其中，社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)模糊性指的是政府行為與社會行為的關(guān)系、福利性與經(jīng)營性的關(guān)系、社會化與專業(yè)化的關(guān)系模糊。這具體體現(xiàn)為，北京會議（1991年11月）強調(diào)社區(qū)福利的福利性，但《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快第三產(chǎn)業(yè)的決定》（1992年7月）將社區(qū)服務(wù)定位為第三產(chǎn)業(yè)，而隨后的上海會議（1994年12月）則重申了社區(qū)服務(wù)的福利性與社會效益為主的原則。就社會服務(wù)對象和內(nèi)容而言，前者從民政對象擴大到全體居民，后者從社會福利、職工福利等服務(wù)擴大到便民生活服務(wù)。這具體體現(xiàn)為，北京會議（1991年11月）決定社區(qū)服務(wù)主要內(nèi)容包括老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫對象服務(wù)等社會福利服務(wù)。但是《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》（1993年11月）將社區(qū)服務(wù)定義為社區(qū)福利服務(wù)、便民利民服務(wù)和職工社會保險管理服務(wù)三類。《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》（2000年11月）又增加了再就業(yè)服務(wù)和社會保障社會化服務(wù)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》（2006年4月）將社區(qū)服務(wù)分為政府開展的公共服務(wù)、社會中介組織開展的非營利性服務(wù)、市場組織開展的營利性商業(yè)服務(wù)、社區(qū)居委會組織開展的自助、互助和志愿服務(wù)等四大類。

通過上述整理，我們可以看出社區(qū)服務(wù)在發(fā)展過程中，雖然堅持優(yōu)先福利性服務(wù)，但是逐漸發(fā)展為涵蓋社區(qū)內(nèi)所有政府、社區(qū)、市場、個人行為的大概念，被批為“把社區(qū)服務(wù)當(dāng)個筐，什么東西都往里裝”。社區(qū)服務(wù)的概念很大程度上表達(dá)的是“社會服務(wù)”的含義①江立華、沈潔等：《中國城市社區(qū)福利》，社會科學(xué)文獻出版社，2008年，第15頁。。如圖1所示，唐鈞將社區(qū)服務(wù)分為三個部分，核心部分是面向有特殊困難的人和有特殊貢獻的人提供的無償服務(wù)；中間部分為面向全體社區(qū)成員提供的非營利性低償服務(wù)的行政事業(yè)性服務(wù)；邊緣部分為不限對象的營利性有償商業(yè)性服務(wù)。同時他強調(diào)社區(qū)福利最核心最重要的內(nèi)容是福利性服務(wù)。

盡管學(xué)者們試圖梳理社區(qū)服務(wù)概念的內(nèi)涵和外延，并強調(diào)社區(qū)服務(wù)的福利性質(zhì)，但實際運作中社區(qū)福利混淆了公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)的界限，很多社區(qū)服務(wù)商業(yè)化傾向明顯，甚至出現(xiàn)了“街居經(jīng)濟”的繁榮發(fā)展。這種公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)的雙重屬性使得社區(qū)服務(wù)從一開始就陷入一種自相矛盾的境地②參見雷潔瓊、王思斌等：《轉(zhuǎn)型中城市基層社區(qū)組織：北京市基層社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展研究》，北京大學(xué)出版社，2001年；潘小娟：《中國基層社會重構(gòu)：社區(qū)治理研究》，中國法制出版社，2004年；余冰：《政策意涵與價值導(dǎo)向：中國城市社區(qū)政策30年》，《社會工作》2015年第1期。。經(jīng)過近10年的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向的社區(qū)政策開始調(diào)整，至20世紀(jì)90年代末，各地政府收回了街居經(jīng)濟權(quán)。

2.權(quán)威主義的社區(qū)建設(shè)階段（2000-2010年）

盡管社區(qū)服務(wù)的概念極度膨脹，但社區(qū)服務(wù)一項政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)和滿足市場體制改革、產(chǎn)業(yè)化和城市化所帶來的巨大沖擊和驟增的需求。單位制解體導(dǎo)致大量社會成員涌入社區(qū)，失業(yè)和社會保障的缺失讓這些人無依無靠。住房商品化過程中，城市空間從單位導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰧?dǎo)向，城市住宅小區(qū)內(nèi)的居民成為“熟悉的陌生人”。加之產(chǎn)業(yè)化、城市化大潮產(chǎn)生的大規(guī)模人口流動，原有的城市格局與機制已經(jīng)失效。在這種背景下，1991年民政部《關(guān)于聽取對“社區(qū)建設(shè)”思路的意見的通知》提出了社區(qū)建設(shè)的概念。經(jīng)過多次研討會研究以及上海、青島等地的試行結(jié)果，2000年民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，城市的社區(qū)建設(shè)開始在全國范圍內(nèi)展開。

《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》明確提出社區(qū)建設(shè)的4個主要目的是：①加強社區(qū)黨組織和社區(qū)居民自治組織建設(shè)；②擴充社區(qū)服務(wù)內(nèi)容；③加強社區(qū)管理、改革城市基層管理體制；④充分發(fā)揮社區(qū)力量，合理配置社區(qū)資源。其中基層政權(quán)建設(shè)和城市管理體制改革是后來社區(qū)建設(shè)政策的兩大重點。根據(jù)這兩大要素，余冰將1991-2010年的社區(qū)建設(shè)劃分為兩個發(fā)展階段。1991-2000年是第一個階段，這一階段的特點是社區(qū)建設(shè)處于城市管理體制改革的探索階段。單位制解體后，國家開始直接面對社會成員個體，街道居委會體系及其管理單位的社區(qū)成為管理模式的焦點。這一階段，社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)是國家通過把社區(qū)這一地域性概念操作為城市基層管理單位，以期解決市場經(jīng)濟發(fā)展和單位制解體所引發(fā)的一系列社會問題，并通過社區(qū)建設(shè)加強基層政權(quán)建設(shè)。2001-2010年是基層政權(quán)重建和重塑階段，主要通過社區(qū)自治和社區(qū)黨建兩個途徑實現(xiàn)。1999年民政部制訂的《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作方案》提出“逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制化保障下的社區(qū)自治體制的轉(zhuǎn)變”，以及社區(qū)自治、議行分設(shè)、居委會直選等要求。這是第一次以政府文件形式提出“社區(qū)自治”的概念。但是社區(qū)自治的實現(xiàn)卻困難重重，居委會直選的實質(zhì)是行政權(quán)力依賴社會權(quán)力實現(xiàn)自身目標(biāo)，以權(quán)力的擴大再生產(chǎn)完成其在社區(qū)建設(shè)中合法化的過程，而且社區(qū)建設(shè)中強調(diào)黨在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位以及黨建的重要性，黨的組織體系網(wǎng)絡(luò)實際上成為中國社會整合的軸心①余冰：《政策意涵與價值導(dǎo)向：中國城市社區(qū)政策30年》，《社會工作》2015年第1期。。

因此，肖林指出社區(qū)建設(shè)運動是政黨和政府在基層社會的權(quán)威重塑，以組織滲透、功能滲透和程序滲透的方式實現(xiàn)自身意圖，其背后的機制導(dǎo)向是權(quán)威主義。這種權(quán)威主義的社區(qū)建設(shè)政策中，國家權(quán)力始終處于絕對的支配地位，民間社會仍然是附屬角色②肖林：《國家滲透能力建設(shè)：社區(qū)治理挑戰(zhàn)下的國家應(yīng)對策略》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第6期。。但是政府文件中反復(fù)出現(xiàn)并強調(diào)社區(qū)居民、社區(qū)組織等民間力量及其參與的必要性，盡管效果有限，但是近年社區(qū)組織和社區(qū)志愿服務(wù)的蓬勃發(fā)展也是有目共睹。因此，從社區(qū)組織化的角度來看，社區(qū)建設(shè)起到了一定程度的作用。但是，隨著社區(qū)福利需求的驟增和多樣化，政府無法滿足所有需求，福利服務(wù)供給體系中民間力量的作用越來越重要。福利服務(wù)供給模式和社會管理模式的改革也就成為了時代的趨勢。

3.立足民生的社區(qū)福利階段（2010年至今）

前兩個階段都是直接使用政策名稱，即社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，但這一階段卻沒有使用社區(qū)治理等政策名稱命名。這主要是因為這一時期同時出現(xiàn)了2個大的變化。第一個是社區(qū)服務(wù)的變化，包括回歸福利性和居民需求導(dǎo)向，第二個是社會管理、社區(qū)管理向社會治理、社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變。

從2000年開始，強調(diào)社區(qū)服務(wù)重要性的政策相繼出臺，且政策的價值導(dǎo)向開始轉(zhuǎn)變。2006年《國務(wù)院關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》中提出“鼓勵、支持社區(qū)居民和社會力量參與社區(qū)服務(wù)”。2007年的《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)是主要工作內(nèi)容。2011年《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》區(qū)分了社區(qū)服務(wù)的福利性和商業(yè)性，并明確提出了公共服務(wù)廣覆蓋為重點任務(wù)。2016年的社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃有了兩個巨大的轉(zhuǎn)變。第一個重要變化是，該規(guī)劃改名為《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》，并明確提出“隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步解體，我國社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)進入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新階段”。第二個巨變體現(xiàn)在指導(dǎo)思想和基本原則中，第一次提出了“以居民群眾需求為導(dǎo)向”的指導(dǎo)思想和“堅持人民主體，多元參與”的基本原則，而且一直以來作為基本原則之一的“政府主導(dǎo)”字眼從該規(guī)劃中悄悄退場。

“政府主導(dǎo)”原則的退場和主體多元化的強調(diào)，明顯是受到了政府執(zhí)政理念從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的影響。2013年中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，作為中央文件第一次提出了“社會治理”的新理念，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念從社會管理向社會治理的新變化。邵光學(xué)等總結(jié)出社會管理和社會治理的五點區(qū)別：①社會管理的主體相對單一，重點突出政府的主導(dǎo)作用，而社會治理強調(diào)合法權(quán)力來源的多樣性，主體多元化，體現(xiàn)了民主性的特點；②社會管理中政府承擔(dān)主要職責(zé)，而社會治理強調(diào)多元主體共同承擔(dān)責(zé)任；③社會管理的實現(xiàn)形式是單一的自上而下型，社會治理是立體式的多元互動型；④社會管理的實踐路徑有著行政命令性色彩，社會治理具有多種實踐路徑；⑤社會管理下社會成員只能被動接受社會服務(wù)，社會治理下社會成員主動表達(dá)需求，對項目進行選擇①邵光學(xué)、劉娟：《從“社會管理”到“社會治理”——淺談中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的新變化》，《學(xué)術(shù)論壇》2014年第2期。。

立足民生發(fā)展社區(qū)福利是有著理論與實踐優(yōu)勢的。鄭功成分析了新時代巨變帶來的挑戰(zhàn)：全球化進程的不確定性、人口老齡化進程的加速加深、新業(yè)態(tài)漸成新常態(tài)、發(fā)展失衡與不平等現(xiàn)象加劇、社會保障制度自身缺陷，并指出多元主體共建共治是重要歷史選擇之一②鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會保障評論》2017年第1期。。社區(qū)福利作為多主體共建共治的主要載體，有助于克服社會保障制度自身缺陷，建立高效率的運作機制。社會救助領(lǐng)域中，章曉懿探討了社區(qū)瞄準(zhǔn)方法的優(yōu)勢，即居委會或村委會掌握著居民更多真實生活信息，行政成本更加低廉，有助于促進社區(qū)參與，從而提高社會救助的救助效績與瞄準(zhǔn)效果③章曉懿：《社區(qū)能力視角下的社會救助瞄準(zhǔn)機制研究：轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)驗》，《社會保障評論》2017年第2期。。社會服務(wù)領(lǐng)域中，馬馼等探討了居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢，即：發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)不僅符合民情與國情，而且可以產(chǎn)生更大的經(jīng)濟社會效應(yīng)④馬馼等：《關(guān)于應(yīng)對人口老齡化與發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的調(diào)研報告》，《社會保障評論》2017年第1期。。

綜上，中國社區(qū)福利的理念在經(jīng)歷了市場主義的社區(qū)福利階段、權(quán)威主義的社區(qū)建設(shè)階段之后，社區(qū)治理以及社會服務(wù)的居民需求導(dǎo)向，確定了以居民生活為核心的原則和自下而上的社區(qū)民主原則，中國的社區(qū)福利進入了民生導(dǎo)向的社區(qū)福利階段。

四、日本地域福祉的概念梳理和發(fā)展路徑

日本的地域福祉在發(fā)展初期只是日本社會福祉制度中的“補充型”政策，但隨著社會福祉制度的各項服務(wù)都以地域福祉的形式開展，地域福祉已經(jīng)成為社會福祉本身的新形式。下面，我們以地域福祉理論發(fā)展為線索梳理其概念演變和發(fā)展路徑。

日本地域福祉的實踐可以追溯到20世紀(jì)50-60年代，這一時期的研究主要是社區(qū)運動論、社區(qū)組織化論、社區(qū)社會開發(fā)論、社區(qū)護理的相關(guān)研究，可以說是地域福祉研究的前史階段。20世紀(jì)50年代主要內(nèi)容有：①貧困家庭援助，如民生委員為主體的家庭重建運動、家庭重建資金貸款給付制度等；②改善衛(wèi)生保健的社區(qū)活動，如保健福利地區(qū)組織活動等；③為解決雙職工幼兒保育問題、留守家庭兒童問題、獨居老人問題等的家庭服務(wù)員派遣制度（家庭奉仕員派遣制度）等。20世紀(jì)60年代隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化、家庭核心化、老齡化等給社區(qū)帶來了很多新的社會問題。這一時期的主要內(nèi)容有：①經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的地方開發(fā)政策（地域開發(fā)政策）與居民的抵抗運動；②社區(qū)護理思想推動的養(yǎng)老機構(gòu)社會化；③以居民主體為原則，社會福祉協(xié)議會開展的社區(qū)組織、社區(qū)護理活動；④以志愿者精神為基礎(chǔ)的市民福祉活動。

20世紀(jì)70年代地域福祉政策出臺，但地域福祉實體尚未成熟，地域福祉的理論研究也處于起步階段。這一時期是英國社區(qū)護理開始影響日本學(xué)界的時期。1970年岡村重夫在《地域福祉研究》一書中嘗試了地域福祉概念的體系化研究。他綜合了社區(qū)組織化論、社區(qū)社會開發(fā)論、社區(qū)護理概念，提出地域福祉概念的構(gòu)成要素有：①社區(qū)組織化；②預(yù)防性社會福祉服務(wù)；③社區(qū)護理；④機構(gòu)服務(wù)①岡村重夫：『地域福祉研究』，柴田書店，1970年，第9-10頁。。1974年岡村重夫整理修改了自己的地域福祉概念，將機構(gòu)服務(wù)并入社區(qū)護理之中，從而變成了三個方面，分別是：①社區(qū)組織化；②預(yù)防性社會福祉服務(wù)；③社區(qū)護理②參見岡村重夫：『地域福祉論』，光生館，1974年。。岡村重夫的地域福祉研究是日本最初的地域福祉體系化嘗試。

同一時期，右田紀(jì)久惠在1973年提出了基于權(quán)利原則、居民主體原則的地域福祉概念，她將地域福祉規(guī)劃、社區(qū)組織化、居民運動作為基本構(gòu)成要素③參見右田紀(jì)久恵：『現(xiàn)代地域福祉』，法律文化社，1973年。。日本全國社會福祉協(xié)議會則從在宅福祉服務(wù)視角出發(fā)，根據(jù)三浦文夫的貨幣性需求和非貨幣性需求的福祉需求論，提出了服務(wù)供給系統(tǒng)論框架④參見日本社會福祉協(xié)議會：『在宅福祉サー（Ⅳ）スの戦略』，1979年。。當(dāng)時全國社會福祉協(xié)議會事務(wù)局長永田干夫總結(jié)發(fā)展了這一理論，并于1977年出版了《地域福祉論》一書，提出地域福祉要以受助群體能夠在社區(qū)自立生活為目的，由在宅福祉服務(wù)、環(huán)境改善服務(wù)、組織活動的三個要素組成⑤永田幹夫：《地域福祉論》，日本全國社會福祉協(xié)議會，1977年，第45-46頁。。

進入20世紀(jì)80年代后，地域福祉研究進入飛速發(fā)展時期，出現(xiàn)了很多著名的學(xué)者和論著，也出現(xiàn)了一些對各個地域福祉理論進行梳理、類型化的研究。如表1所示，鈴木五郎整理了20世紀(jì)70年代地域福祉概念的構(gòu)成要素，提取出各個論者共通的構(gòu)成要素為在宅福祉服務(wù)和社區(qū)組織化⑥鈴木五郎：『地域福祉の展開と方法』，筒井書房，1981年，第32頁。。表1中各位論者對地域福祉的概念界定包括在宅福祉服務(wù)或社區(qū)服務(wù)、社區(qū)組織化、地域福祉規(guī)劃、政府責(zé)任的制度和標(biāo)準(zhǔn)、基本制度體系、福祉教育和信息提供服務(wù)等角度多樣、內(nèi)涵不同的內(nèi)容。這說明當(dāng)時地域福祉概念還在形成中⑦右田紀(jì)久恵：『自治型地域福祉の理論』，ミネFIヴァ書房，2005年，第30頁。。

表1 地域福祉的構(gòu)成要素

牧里每治把地域福祉理論歸納為如圖2所示的三個學(xué)派，即：20世紀(jì)70-80年代的結(jié)構(gòu)論、功能論和90年代后的后結(jié)構(gòu)功能論。20世紀(jì)70-80年代的地域福祉理論可以歸納為結(jié)構(gòu)論與功能論兩大學(xué)派，其中結(jié)構(gòu)論又分為以右田紀(jì)久惠為代表的制度政策論和以真田是為代表的運動論，功能論分為以岡村重夫為代表的主體論和以永田干夫為代表的資源論①牧里毎治：『地域福祉の概念』，阿部志郎編『地域福祉教室』，有斐閣，1984年，第59-68頁。。結(jié)構(gòu)論學(xué)者多從制度政策論、社會運動論的視角來理解和掌握地域福祉。無論是制度政策論還是運動論的視角，都將地域福祉看作政策制度。但制度政策論學(xué)者認(rèn)為，地域福祉是國家壟斷資本主義階段的政府，面對資本積累過程中出現(xiàn)的國民貧困化現(xiàn)象，所采取的地區(qū)性應(yīng)對政策。而運動論學(xué)者采取的態(tài)度是，在理解地域福祉政策時，要考慮到政策與社會運動之間的抗衡關(guān)系中政策主體、勞動主體、國民主體的“三元結(jié)構(gòu)”，只有這樣才能掌握地域福祉政策的真實全貌。功能論則是將地域福祉看作是滿足社會需求的社會服務(wù)以及社會資源的供給系統(tǒng)。其中，主體論學(xué)者從作為需求主體的市民、居民視角出發(fā)構(gòu)建地域福祉體系，而資源論學(xué)者則關(guān)注服務(wù)供給及資源的體系化。也就是說，如果把地域福祉看作是由需求和資源服務(wù)構(gòu)成的體系，主體論就是從居民或受助者的角度對地域福祉體系進行功能性的構(gòu)建。而資源論則從資源服務(wù)的供給方出發(fā)，也就是資源或服務(wù)的地域性限制或特性對供給體系進行理論構(gòu)建的視角。

圖2 日本地域福祉的理論體系

進入20世紀(jì)90年代后，隨著1989年“黃金計劃”的施行和1990年社會福祉關(guān)系8法的修訂，日本開始以地方政府為中心建立在宅福祉服務(wù)，推進地方分權(quán)化，福祉服務(wù)供給主體多元化，地域福祉的實踐越來越充實起來。隨著地域福祉實踐的發(fā)展，探討福祉服務(wù)供給的研究逐漸成為地域福祉研究的主流。這一時期主要學(xué)派被牧里每治稱為“后結(jié)構(gòu)功能論”，主要以右田久紀(jì)惠為代表的“自治型地域福祉論”和由大橋謙策為代表的“參加型地域福祉論”①參見牧里毎治：『地域福祉論』，放送大學(xué)教育振興會，2006年。?！白灾涡偷赜蚋ｌ碚摗敝饕?0世紀(jì)70年代右田久紀(jì)惠的地域福祉論的升級版，即從地方分權(quán)、居民參加的視角，在地域社會構(gòu)建“新的公共性”的制度論構(gòu)想②參見右田紀(jì)久恵：『自治型地域福祉の展開』，法律文化社，1993年。。而“參加型地域福祉”主要是以大橋謙策的重視主體形成的地域福祉論，即，為了有計劃地推進以在宅福祉服務(wù)為中心的地域福祉，不僅需要地方政府，還需要民間機構(gòu)、居民參與的觀點③參見大橋謙策：『地域福祉論』，放送大學(xué)教育振興會，1995年。。

進入21世紀(jì)后，隨著2000年6月社會福祉法的頒布實施，地域福祉有了法律地位，社會福祉中地域福祉的核心地位越來越明確。地域福祉不再是社會福祉制度的補充，而是成為了社會福祉共通的、基本的實行方法。因此，武川正吾指出，社會福祉法為了推進地域福祉的發(fā)展，規(guī)定市町村要制訂地域福祉規(guī)劃，都道府縣要制訂地域福祉支援規(guī)劃，由此日本的地域福祉進入了地域福祉規(guī)劃的階段。這一階段中，地域福祉成為社會福祉的新形式和主流，以及福祉理論的主要實踐場所，在社會福祉基礎(chǔ)構(gòu)造改革，即政策制定層面，也有了重要地位。也就是說，無論是社會福祉的實踐層面，還是理論層面，亦或是政策制定層面，地域福祉都開始主流化④參見武川正吾：『地域福祉の主流化』，法律文化社，2006年。。

同時，武川正吾還從地域福祉的理念層面對地域福祉概念的發(fā)展進行了清晰梳理。如圖3所示，20世紀(jì)60-70年代日本地域福祉的主要理念是社區(qū)組織化，進入80年代后在宅福祉服務(wù)成為重要的構(gòu)成要素之一，而90年代后居民參與成為地域福祉的核心理念之一。武川正吾還提出，進入20世紀(jì)90年代后半期，特別是2000年介護保險實施之后，社會福祉實現(xiàn)了從措置制度到契約制度的轉(zhuǎn)變，接受服務(wù)的一方有了契約利用者身份，因此利用者主體的理念也越來越受到重視，成為地域福祉的重要內(nèi)容。

圖3 地域福祉概念形成過程圖

五、社區(qū)福利和地域福祉的概念構(gòu)成與發(fā)展路徑比較分析

（一）概念構(gòu)成異同

日本的地域福祉雖然有受到歐美社區(qū)護理等理念的影響，但地域福祉概念是“國產(chǎn)”的，是由一系列日本本土的政策制度集合而成的，主要由社區(qū)組織化、在宅福祉、居民參加型福祉、利用者主體四個主要理念構(gòu)成。

中國的社區(qū)福利同樣是中國“國產(chǎn)”的概念。雖然初期社會福利社會化和社區(qū)服務(wù)受到英國社會福利私有化思想的影響，而且社區(qū)福利概念的提出也受到了日本理論的影響，但社區(qū)福利是社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理等一系列有著中國特色的政策制度的集合體，是在中國政治體制、社會文化環(huán)境中誕生、發(fā)展的制度體系。

盡管社區(qū)福利和地域福祉都是在各自國家背景下發(fā)展的，但是我們通過比較可以看出二者核心概念、理念的對應(yīng)關(guān)系。社區(qū)服務(wù)和在宅福祉服務(wù)，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)組織化，社區(qū)治理與居民參加型福祉，雖然用詞不同，內(nèi)涵有一定差異，但可以說指的是相同的內(nèi)容。這三個內(nèi)容正是社區(qū)福利最核心的構(gòu)成要素，本文分別歸納為福利服務(wù)供給、社區(qū)組織化、居民參與。福利服務(wù)供給是社區(qū)福利的主要目標(biāo)和形式；社區(qū)組織化是可持續(xù)服務(wù)供給的基礎(chǔ)和保障；居民參與是社區(qū)組織化的原則，是福利服務(wù)供給的主要動力。

（二）對象范圍異同

社區(qū)福利和地域福祉的服務(wù)對象在兩個層次上有所不同。第一，社區(qū)福利的對象是限定在行政區(qū)域和相應(yīng)地理區(qū)域的社區(qū)內(nèi)的居民，遵循屬地原則。而地域福祉的對象是沒有具體的地理區(qū)域或行政區(qū)域劃分，是以利用者為中心的生活圈。第二，中國的社區(qū)福利是面向社區(qū)所有居民，而日本的地域福祉是限定在社區(qū)內(nèi)不能自立的弱勢群體，這一點可以從大橋謙策的定義中看出。

“（地域福祉是）為了讓自立生活有困難的個人或家庭能夠在當(dāng)?shù)刈粤⑸睿M行的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和必要服務(wù)的綜合供給，并為此綜合開展的，培養(yǎng)醞釀物質(zhì)、精神環(huán)境，充分利用社會資源，建立社會福祉制度，開展福祉教育的活動”①大橋謙策：『地域福祉論』，放送大學(xué)教育振興會，1995年，第28頁。。

受大橋謙策的影響，沈潔的社區(qū)福利定義也將服務(wù)對象限定于不能自立的人群。江立華和沈潔共著的《中國城市社區(qū)福利》批評了這一限定，提出社區(qū)福利應(yīng)該面向社區(qū)里所有的人群②江立華、沈潔等：《中國城市社區(qū)福利》，社會科學(xué)文獻出版社，2008年，第32頁。，并被后來研究社區(qū)福利的學(xué)者所采納③王勇：《對我國城市社區(qū)福利建設(shè)中幾個相關(guān)問題的探討》，《經(jīng)濟問題探索》2006年第4期；趙定東、李冬梅：《中國社區(qū)福利的邏輯及實踐問題》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第12期；韋克難：《我國城市社區(qū)福利服務(wù)弱可得性的實證分析》，《社會科學(xué)研究》2013年第1期。。

因此，從服務(wù)對象來看，中國的社區(qū)福利是“屬地式服務(wù)+所有社區(qū)居民”，而日本的地域福祉是“生活圈式服務(wù)+弱勢人群”。對弱勢人群的限定實際上體現(xiàn)了日本地域福祉的福利性定位。中國的社區(qū)福利概念也正在經(jīng)歷逐步回歸福利性的轉(zhuǎn)變。

（三）政社關(guān)系異同

中日社區(qū)福利的概念應(yīng)該說都強調(diào)政府和民間機構(gòu)、居民的協(xié)作關(guān)系，但是側(cè)重有所不同。日本的地域福祉中，無論是“自治型地域福祉論”還是“參加型地域福祉論”，強調(diào)的都是以居民為活動主體的思想。因此，日本地域福祉的主要問題是如何讓居民對本社區(qū)的福祉問題形成共識，如何推動居民積極參與社區(qū)福祉服務(wù)的提供。為了解決這些問題，日本提出了福祉教育、地域福祉規(guī)劃等政策。而中國的社區(qū)福利，如江立華的“在政府相關(guān)部門的指導(dǎo)下”的定義那樣，是側(cè)重強調(diào)政府的福利供給角色。但是隨著社區(qū)治理的進一步深化，特別是在應(yīng)對巨大的養(yǎng)老需求面前，政策表述層面的“政府主導(dǎo)”悄然退場，取而代之的是“以居民群眾需求為導(dǎo)向”的指導(dǎo)思想和“堅持人民主體，多元參與”的基本原則。因此，我們可以預(yù)見，在社區(qū)福利服務(wù)提供方面，居民的自主性、主體性會逐漸加強。

（四）發(fā)展路徑異同

沈潔曾提出中日社區(qū)福利發(fā)展“殊途同歸”的論斷。她指出日本是先社區(qū)組織化后在宅福祉，而中國是先社區(qū)服務(wù)后社區(qū)建設(shè)。兩者相異的原因是中國發(fā)揮了后發(fā)福利國家的“后發(fā)優(yōu)勢”①廣井良典、沈潔：《中國·日本社會保障制度的比較與借鑒》，中國勞動社會保障出版社，2009年，第169-192頁。。但是，如果審視1989年開始的社區(qū)服務(wù)，我們會發(fā)現(xiàn)當(dāng)時的社區(qū)服務(wù)多是商業(yè)性的社區(qū)服務(wù)和便民利民服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化。如果按照沈潔把社區(qū)福利限定于面向弱勢群體的福利性社區(qū)服務(wù)的話，我們很難說中國的社區(qū)福利是先開始提供社區(qū)服務(wù)的。同時日本的在宅福祉指的是居家養(yǎng)老等上門服務(wù)，20世紀(jì)80-90年代的社區(qū)服務(wù)很少包括上門服務(wù)的內(nèi)容。但2007年開始提倡的公共服務(wù)覆蓋社區(qū)的理念，以及2006年開始全國范圍提倡的社區(qū)養(yǎng)老及居家養(yǎng)老，更加接近日本在宅福祉的概念。

因此，參照武川正吾的地域福祉概念形成過程，我們可以將中國社區(qū)福利概念的形成過程總結(jié)為圖4所示的發(fā)展路徑。在不限定福利服務(wù)的情況下，中國走的是社區(qū)服務(wù)→社區(qū)建設(shè)→社區(qū)治理的道路，但是當(dāng)我們限定福利服務(wù)后，中國并不是沈潔說的“殊途同歸”而是“同途同歸”，即社區(qū)建設(shè)（社區(qū)組織化）→社區(qū)服務(wù)（在宅福祉）→社區(qū)治理（居民參與）的發(fā)展路徑。

圖4 中國社區(qū)福利概念形成過程

而武川正吾提出的“利用者主體”的理念，是日本介護保險實施后，基于契約原理的利用者主體理念。中國長期照護保險出臺實施后，隨著社區(qū)福利服務(wù)市場的逐步成形，中國的社區(qū)福利也有形成利用者主體理念的可能性。

六、結(jié)論與啟示

本文在梳理剖析中日社區(qū)福利發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，從概念構(gòu)成、對象范圍、政社關(guān)系和發(fā)展路徑四個角度對中日社區(qū)福利概念進行了比較分析。盡管存在服務(wù)對象范圍不同，居民參與定位側(cè)重不同等區(qū)別，但在限定社區(qū)福利服務(wù)時，中日社區(qū)福利的核心概念構(gòu)成基本一致，而且走的是一條“同途同歸”的道路，即社區(qū)組織化→福利服務(wù)供給→居民參與。同時，日本地域福祉的發(fā)展經(jīng)驗還給我們以下幾點啟示。

啟示一：社區(qū)福利的主流化、整合化發(fā)展趨勢。日本的社會福祉一直以來同樣是被分割在老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等領(lǐng)域。但是隨著2000年社會福祉法的頒布，地域福祉規(guī)劃的政策工具連接了分割的各個社會福祉領(lǐng)域，地域福祉成為社會福祉的主要實行方式和新形式。中國社區(qū)福利的相關(guān)政策在經(jīng)歷了市場主義社區(qū)服務(wù)階段、權(quán)威主義的社區(qū)建設(shè)階段之后，進入了立足民生的社區(qū)福利階段。盡管目前中國社區(qū)福利無論在政策層面還是在理論層面，都還成碎片化狀態(tài)，分散在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理當(dāng)中，或分散在老年人福利、兒童福利、殘疾人福利、流動人口福利等領(lǐng)域。但是隨著社區(qū)福利實踐和理論的發(fā)展，整合碎片化的政策和理論，必將成為一個趨勢。政策層面，2009年北京市出臺的《北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)辦法》就是老年人福利和殘疾人福利的整合。而理論層面，社區(qū)福利理論潛藏著巨大的可能性。

啟示二：社區(qū)福利的規(guī)劃趨勢。日本地域福祉從“社會福利的補充”到“社會福利的新形式”的質(zhì)變，主要是因為建立了制度性的社區(qū)福利規(guī)劃，即：市町村的地域福祉規(guī)劃和都道府縣的地域福祉支援規(guī)劃。市町村的地域福祉規(guī)劃是一個自下而上、由社區(qū)居民參與的社區(qū)福利規(guī)劃。通過這樣的社區(qū)福利規(guī)劃，可以有效將社區(qū)居民的需求轉(zhuǎn)化為政府的需求，也可以及時有效的找到福利服務(wù)供給的社區(qū)資源，找到社區(qū)福利服務(wù)中社區(qū)組織化和居民參與的帶頭人。這樣的帶頭人可以提高政策實施效果。而都道府縣的地域福祉支援規(guī)劃的義務(wù)化，是對居民參與福利服務(wù)供給在財政上和政策上的制度性支持，以確保社區(qū)福利政策實施的穩(wěn)定性和有效性。目前，在養(yǎng)老服務(wù)方面，2013年出臺的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定“縣級以上地方人民政府根據(jù)國家老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定本行政區(qū)域的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度計劃?！钡@仍然只是自上而下的老年人福利規(guī)劃，而且止步于縣政府層面。因此，打通社區(qū)與政府之間需求和資源的隔閡，建立自下而上的社區(qū)福利規(guī)劃刻不容緩。

啟示三：理論研究與政策實踐的關(guān)系。對比日本的地域福祉理論發(fā)展，我們可以看到日本的地域福祉理論是理論先行，理論引導(dǎo)政策。地域福祉概念是在被提出多年后，成為政策詞匯的。理論起到的作用是指導(dǎo)政策發(fā)展。而在我國，社區(qū)福利相關(guān)的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理等概念，卻是政策先行，理論隨后，理論起到的不是指導(dǎo)性作用，而更多的是合法化作用。因此，社會保障、社會福利、社會政策的理論研究要改變被政策牽著鼻子走的現(xiàn)狀，站在政策實踐的前面，起到指導(dǎo)性作用。

除了以上三點，預(yù)防性福祉服務(wù)，居民福祉教育等社區(qū)福利方法對我國社區(qū)福利的政策和理論完善也有著重要借鑒意義。但社區(qū)福利是在國家社會福利制度框架下，依托社區(qū)資源，由政府和社會協(xié)作提供的福利服務(wù)。因此，中國的社區(qū)福利必然和日本地域福祉，在實踐上、在理論上、在方法論上都會有所不同，形成具有中國特色的政策和理論。