資源枯竭城市的再生之路

文 / 特約記者 張玉榮

靠山吃山，終究會山窮水盡；靠煤養(yǎng)城，終究會煤竭城衰。一個城市對某種相對豐富的資源過分依賴，就容易導(dǎo)致“資源詛咒”現(xiàn)象。礦業(yè)對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)除了中短期礦業(yè)項目所帶來的“新興都市”效應(yīng)外，更多的是與礦業(yè)資源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會問題。

我國資源型城市數(shù)量多、分布廣，歷史貢獻(xiàn)巨大、現(xiàn)實地位突出。新中國成立以來，資源型城市累計生產(chǎn)原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米，“一五”時期156個國家重點建設(shè)項目中有53個布局在資源型城市，占總投資額的近50%，為建立我國獨立完整的工業(yè)體系、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了歷史性的貢獻(xiàn)。但與此同時，這些資源型城市歷史遺留問題嚴(yán)重，在資源枯竭疊加經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展值得深刻關(guān)注。

2009年3月5日，國家發(fā)展改革委介紹，為有效應(yīng)對國際金融危機(jī)，促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，國務(wù)院確定了第二批32個資源枯竭城市。此前，國務(wù)院確定的第一批資源枯竭城市共12個。中央財政將給予這兩批城市財力性轉(zhuǎn)移支付資金支持。2013年8月20日，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第4號對《關(guān)于編制資源枯竭城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃的指導(dǎo)意見》等5件規(guī)范性文件進(jìn)行了修改，其中包含“將分兩批界定了全國44個資源枯竭城市”修改為“分三批界定了全國69個資源枯竭城市”。

69個資源枯竭城市，另加9個縣級單位參照執(zhí)行(大小興安嶺林區(qū)9個縣級單位參照執(zhí)行資源枯竭城市)。78座城，如何轉(zhuǎn)型再生，擺脫對資源的依賴，讓城市煥發(fā)新的生機(jī)和活力?

矛盾凸顯 轉(zhuǎn)型已勢在必行

根據(jù)2013年國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》，我國資源富集地區(qū)新矛盾顯現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展壓力較大。資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾突出。

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所經(jīng)濟(jì)地理與區(qū)域發(fā)展室副研究員余建輝分析說，“資源枯竭城市是在我國資源型城市中問題多、困難大、負(fù)擔(dān)重、最需轉(zhuǎn)型援助的資源型城市。資源枯竭城市由于其生命周期的影響和路徑依賴所造成的矛盾積累，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境以及社會民生等方面均存在有別于其他城市的特殊問題?！?/p>

遼寧阜新國家礦山公園

據(jù)了解，從20世紀(jì)80年代起，資源枯竭型城市便開始了艱難的轉(zhuǎn)型歷程。中央政府從2000年起出臺了一系列文件和報告，采取相應(yīng)措施來改善和促進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展。我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型以2007年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》發(fā)布為界，此前主要依靠資源企業(yè)和資源型城市自身努力、自發(fā)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。此后，各級政府積極參與、緊密合作，給予許多優(yōu)惠基金、項目和其他幫助，從而進(jìn)入到政府主導(dǎo)的綜合轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)過政府主導(dǎo)的7年轉(zhuǎn)型實踐。

2013年11月國務(wù)院印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》。規(guī)劃在系統(tǒng)總結(jié)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型經(jīng)驗和全面掌握資源型城市基本情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力差異，將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型4種類型，分類型明確發(fā)展導(dǎo)向和重點任務(wù)，堅持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級作為資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主攻方向，并確定到2020年，基本完成資源枯竭城市轉(zhuǎn)型任務(wù)，資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的格局基本形成，建立健全開發(fā)秩序約束、產(chǎn)品價格形成、資源開發(fā)補(bǔ)償、利益分配共享、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持等有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

關(guān)于政府在主導(dǎo)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中的作用，北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院教授吳殿廷談到，資源型城市轉(zhuǎn)型過程中，中央政府和以發(fā)改委為代表的政策制定部門扮演了重要的角色，在不斷加強(qiáng)和完善資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的組織領(lǐng)導(dǎo)。如2007年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，是新中國成立以來第一次專門針對資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題制定出臺的綜合性政策文件，標(biāo)志著資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型試點進(jìn)入全面實施階段，最重要的是提出建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)劃入國家發(fā)展與改革委員會，成立東北振興司，并設(shè)資源型城市發(fā)展處，專門推動資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作，這在國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置中是第一次，體現(xiàn)了國家對此項工作的重視。

2001年國務(wù)院將阜新確定為全國第一個資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點市，隨后大慶、伊春、遼源、白山等先后被列為試點城市。2010年12月，國家批準(zhǔn)設(shè)立唯一的一個“全省域、全方位、系統(tǒng)型”的國家級綜合改革配套試驗區(qū)：山西“資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)”。通過轉(zhuǎn)型試點工作開展，為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型提供實踐經(jīng)驗。此外是資源枯竭型城市的確認(rèn)、轉(zhuǎn)型規(guī)劃編制、轉(zhuǎn)型評估與財政支持。

四川省華鎣市工業(yè)新城的清溪河大橋, 與穿城而過的清溪河相互交錯，成為這座資源枯竭轉(zhuǎn)型城市一道美麗景觀。

2016年，國家發(fā)改委聯(lián)合科技部、工信部、國土資源部和國家開發(fā)銀行，共同發(fā)布《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，提出要堅持貫徹新發(fā)展理念，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，全力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以深化改革開放，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新活力為重點，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改造升級“老字號”，深度開發(fā)“原字號”，培育壯大“新字號”，探索推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效途徑，再造產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。2017年，國家發(fā)改委又聯(lián)合多部門共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，夯實轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，著力加快新舊動能轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展活力，著力深化改革創(chuàng)新，健全可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制，堅持分類指導(dǎo)、特色發(fā)展，努力推動資源型城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新動能，加快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

成效顯著 多元化格局形成

我國資源枯竭型城市由于各類資源的特性、各地資源稟賦和區(qū)位條件不同，資源枯竭城市在推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)的實踐中走出了不同的道路。

從國家發(fā)改委振興司資源處獲悉，資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型正呈現(xiàn)著多元化發(fā)展的格局，比如位于四川盆地東部的華鎣市，是一座因資源而生、因資源而衰、因轉(zhuǎn)型而重生的資源枯竭轉(zhuǎn)型城市。自2009年被列為全國第二批資源枯竭城市以來，該市以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，在山溝溝里干出了“大產(chǎn)業(yè)”，實現(xiàn)了由“煤都”向“電子城”的華麗轉(zhuǎn)身，探索出了資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的“華鎣模式”；2009年被確定為全國第二批資源枯竭城市——甘肅省玉門市，近年來該市以資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型為主線，統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)展動能轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型、生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)型、民生保障轉(zhuǎn)型、體制機(jī)制轉(zhuǎn)型“五大轉(zhuǎn)型”，在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展上探索出了一條新路；2011年被列入全國第三批資源枯竭城市——河南濮陽，該市以培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、保障改善民生、完善提升城市功能和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)為重點，實現(xiàn)了以轉(zhuǎn)型促發(fā)展、以發(fā)展帶轉(zhuǎn)型，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展邁出了堅實步伐……

在國家發(fā)展改革委振興司聯(lián)合有關(guān)部門今年年初舉辦的首屆全國老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)政策培訓(xùn)會議上，國家發(fā)展改革委振興司司長周建平指出，一年來，通過努力，首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)已取得了良好開局，工作機(jī)制逐步建立，配套文件陸續(xù)出臺，政策措施逐步落實。如山西、湖南、重慶、四川、陜西等省市已建立了示范區(qū)建設(shè)省級聯(lián)席會議制度，自貢、銅陵、銅川等14個城市已成立了示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，四川等省出臺了省級層面支持示范區(qū)建設(shè)的專門政策文件等。

國家發(fā)展改革城市和小城鎮(zhèn)中心國際處主任劉悅談到，在中央及省級政策和財政支持下，資源枯竭城市挖掘自身優(yōu)勢，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了職工下崗、生態(tài)修復(fù)等歷史遺留問題，維持了社會穩(wěn)定。經(jīng)過近十年的轉(zhuǎn)型實踐，各地紛紛探索出了諸多模式與寶貴經(jīng)驗，如利用資源優(yōu)勢，發(fā)展新能源和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的阜新模式；通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)和園區(qū)管理，從能耗中挖掘發(fā)展空間的石嘴山模式；采用傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的濮陽模式；項目開發(fā)方式以自我開發(fā)為主向借助外力求發(fā)展，產(chǎn)業(yè)布局由比較分散向強(qiáng)化園區(qū)、實現(xiàn)集群轉(zhuǎn)變的白銀模式；延長資源開采周期，發(fā)展民族旅游業(yè)和強(qiáng)化政府職能的個舊模式；停止主伐，發(fā)展生態(tài)旅游和綠色農(nóng)業(yè)的大興安嶺模式。

曾有“川東煤都”之稱的全國資源枯竭城市、老工業(yè)基地四川省華鎣市，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐，在相繼關(guān)閉 130 多家煤礦、水泥、石料場等礦山資源型企業(yè)的同時，大力發(fā)展電子信息等新興產(chǎn)業(yè)，僅5年多時間便從“川東煤都”變身為“川東數(shù)字硅谷”。

吳殿廷同樣長期關(guān)注資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，他舉例說，焦作轉(zhuǎn)型一是延長產(chǎn)業(yè)鏈，通過廢物利用由廢變寶，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路；二是擴(kuò)大資源利用效率，資源開發(fā)由地下轉(zhuǎn)為地上，走綜合開發(fā)之路；三是堅持創(chuàng)新，及時培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由“黑”變“綠”，走出一條新型工業(yè)化之路；四是充分利用山水資源，大力發(fā)展旅游業(yè)，使焦作煤炭城市形象初步得到改變，云臺山景區(qū)也因此一度成為全國接待游客最多的景區(qū)。靈寶市則以文化旅游業(yè)為突破口，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為載體，鞏固提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，注重改善民生社會發(fā)展，著力增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載力，資源枯竭城市的突出矛盾和問題得到初步緩解，可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升，轉(zhuǎn)型工作取得階段性成效。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 聚焦特殊困難地區(qū)

資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是世界性難題，資源枯竭型城市都面臨尋找新出路的問題。周建平表示，推動資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)充分利用各種有利條件，大力培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能、拓展新空間，并做好充足的思想準(zhǔn)備、政策儲備、風(fēng)險防備，加快推進(jìn)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型。

“中國資源型城市轉(zhuǎn)型成就斐然，但未來需要調(diào)整，特別是面對新常態(tài)、新要求，需要進(jìn)行二次轉(zhuǎn)型。”吳殿廷說，雖然各資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)取得明顯的成效，但要徹底擺脫資源枯竭所帶來的影響，還清歷史欠賬，筑牢轉(zhuǎn)型根基，真正走上穩(wěn)定、和諧、可持續(xù)發(fā)展的道路，還需要5-10年的努力。目前國家的政策是清晰明確的，也是切實有效的，希望按照這種模式繼續(xù)支持資源枯竭型城市一段時間，使所有的資源型城市都能和其他城市一樣，無歷史欠賬，無后顧之憂。

“在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國家資源、能源剛性擴(kuò)張需求與資源型城市多元發(fā)展目標(biāo)的矛盾趨于緩和，市場波動和節(jié)能減排雙倒逼資源枯竭城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！眲傉J(rèn)為這是資源枯竭型城市充分利用自身資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)揮政府調(diào)控、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行轉(zhuǎn)型的良機(jī)。

余建輝則建議細(xì)化分類指導(dǎo)政策，根據(jù)不同的城市資源類別、城市轉(zhuǎn)型的不同模式，采用差別化的政策扶持，才能夠?qū)ΠY下藥，徹底解決資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型問題，建立可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。