軍民融合的配送式運輸服務采購研究

焦 紅，王亞龍，吳磊明

（1.陸軍軍事交通學院 軍用物資配送系，天津 300161；2.陸軍軍事交通學院 政治工作處，天津 300161）

1 引言

目前，我軍正在多個領域探索軍民融合發(fā)展之路。采購第三方物流進行軍用物資配送式運輸服務是軍民融合發(fā)展的重要嘗試，也是實現我軍精確化物資保障的重要途徑。配送式運輸服務采購是個新事物，從概念界定，到采購原則、采購模式、采購范圍、采購方法與流程、運費結算等都需要系統(tǒng)研究。這些問題的研究對我軍正在進行的精確化后勤保障具有現實意義。

2 配送式運輸服務采購的概念

《中華人民共和國國家標準物流術語》（GB/T18354-2006）對配送的定義是：在經濟合理的區(qū)域范圍內，根據用戶要求，對物品進行揀選、加工、包裝、分割、組配等作業(yè)，并按時送達指定地點的物流活動?？梢娕c一般“運輸”相比，“配送”更加強調按照客戶要求，將物資送達客戶手中，實現“端到端，門到門”的服務。

“軍用物資配送”是指按照配送思想，根據部隊的物資需求，在物資集結地或轉運站，對軍用物資進行配貨、配載等作業(yè)，適時、適地、適量地送達部隊手中的軍事運輸活動。這里，物資集結地（或轉運站）是指軍用物資儲存或運輸途中匯集和停靠的地點或區(qū)域，主要包括后方倉庫、野戰(zhàn)倉庫、隊屬倉庫、車站、機場、港口碼頭，以及地方工廠、倉庫等。軍用物資配送服務可以由軍隊自我配送，也可以由軍地合作配送，還可以由地方物流企業(yè)或專業(yè)運輸企業(yè)單獨直達配送。本文主要研究后一種，即通過采購民用運力完成的配送運輸服務。

“軍隊服務采購”概念根據《軍隊服務采購管理規(guī)定》是指：軍隊各級機關及其事業(yè)部門、部隊和其他單位，使用預算資金和其他資金，組織實施的服務采購。目前軍隊服務采購的內容包括9類：會議、培訓、接待、科研與開發(fā)、印刷、出版、保險、租賃、物業(yè)管理等。但尚未把運輸服務采購納入軍隊服務采購范圍。然而，實踐中我軍已經進行了一些實驗性探索，積累了一些經驗做法，迫切需要對這一問題進行梳理總結，形成理論，進而再指導實踐。

通過對“配送”、“軍用物資配送”、“軍隊服務采購”這幾個相關概念的解讀，本文認為“配送式運輸服務采購”是指：根據部隊需求，依據配送服務理念，為達成軍事配送目的，使用預算資金和其他資金，利用民用運輸力量組織實施的運輸服務采購活動。這里的“民用運輸力量”是指除軍隊運輸力量以外的其他運力，主要指能夠提供配送式運輸服務的第三方物流企業(yè)或專業(yè)運輸企業(yè)，這些企業(yè)既可以是國企，也可以是民企或私企。配送式運輸服務采購的需求方是指提出運輸服務需求的軍隊各級機關及其事業(yè)部門、部隊和其他單位。承接方是指依法在工商管理部門登記的，具有獨立法人資格的地方物流公司和運輸企業(yè)。目前，由于沒有納入集中采購目錄，配送式運輸服務采購的管理方尚未統(tǒng)一，主要由運輸投送機構和采購管理部門聯(lián)合進行組織實施，未來將走向“物資、工程、服務”三采合一的集中統(tǒng)一管理道路。

3 開展配送式運輸服務采購的基本設想

目前，我軍已經進行了一些配送式運輸服務采購活動的探索，如與順豐物流、京東集團、中國郵政等企業(yè)都簽訂合作協(xié)議。實踐已經走在理論的前列，如何規(guī)范和促進軍地合作深入開展，建設構想如下：

3.1 基本原則

配送式運輸服務采購走向集中采購后，應遵循以下原則：

一是集中采購原則。實行綜合采購機構和專業(yè)采購機構相結合進行采購，以綜合采購機構集中采購為主。

二是集中支付原則。按照預算管理層級和經費審批權限，采購資金實行后勤財務部門集中支付和單位支付相結合，以集中支付為主。

三是公開透明原則。采購管理與操作相對分開，機關職能部門按照統(tǒng)一計劃，分工負責，相互制約；業(yè)務部門提出需求，采購機構組織采購，財務部門集中支付，審計部門實行監(jiān)督。

四是安全保密原則。既要遵循政府采購制度的基本原則，又要充分滿足軍隊采購的保密性、時效性和特殊性要求。

3.2 采購模式

配送式運輸服務需要綜合利用各種運輸資源，包括鐵路、公路、水路、航空等多種運輸方式，國家、軍隊、民間多種運力，這些要素以不同的方式組合，形成不同的組織形式及相應運費結算方式。結合我國、我軍的現實情況，配送式運輸服務采購主要有全程外包式和分段外包式兩種服務采購模式。

（1）全程外包直達配送服務采購模式?！叭掏獍边_配送服務采購模式”是指軍方采購一家運輸企業(yè)，委托其負責全程配送，完成“門到門”運輸的組織方式，這種方式也被稱為“直達配送模式”。目前這種直達配送模式一般分兩種情況：一種是由軍事采購部門發(fā)起的。當軍用物資采購部門采購物資時，連同物資的配送運輸服務一同采購，由生產廠商直接將物資配送至部隊用戶；另一種是由運輸投送機構發(fā)起的。當需求部門向運輸投送機構提出物資配送需求后，運輸投送局責成其下屬部門進行運輸服務采購，被采購運輸企業(yè)將軍用物資從集結地直接配送至部隊用戶手中，如圖1和圖2所示。全程外包的運輸服務采購模式對軍方來說，便于組織、程序簡便。采購對象適用于企業(yè)實力較強、可靠性較高的大型國營運輸或物流企業(yè)，如中國鐵路總公司、中鐵集裝箱公司、中國遠洋海運集團等大中型運輸企業(yè)。

圖1 由軍事采購部門發(fā)起的直達配送采購模式

圖2 由運輸投送機構發(fā)起的直達配送采購模式

（2）分段外包聯(lián)運配送服務采購模式?！胺侄瓮獍?lián)運配送服務采購模式”是指分段采購地方運輸企業(yè)實施配送運輸服務，各段間的運輸轉換由運輸投送部門組織，運輸服務企業(yè)分段完成運輸服務的組織方式。這種方式也被稱為“軍地共同配送模式”。軍地共同配送服務的采購管理也分兩種情況：一種是由運輸投送部門組織，采購部門協(xié)助。當事業(yè)部門按層級向運輸投送機構提出需求后，運輸投送機構發(fā)起服務采購，采購機構負責實施采購。這里，運輸投送部門充當了多式聯(lián)運經營人的角色，組織全程運輸活動。這種多式聯(lián)運的全程組織與管理由軍方組織，地方運輸企業(yè)只要在軍方委托下做好各段的承運工作即可。由于軍事運輸的特殊性，采購部門很難對地方運輸企業(yè)進行評估篩選，很大程度上還要依賴運輸部門組織采購活動，所以目前運輸服務采購多采取這種由運輸投送部門組織，采購部門協(xié)助的方式組織實施，如圖3所示。另一種是由采購部門組織，運輸部門協(xié)助。這里運輸部門提出需求，采購部門負責全程組織管理和組織采購活動。目前這種方式尚未實施，未來我軍實現“物資、工程、服務三采合一”后才能實現。如圖4所示：

圖3 由運輸投送部門主導的軍地共同配送模式

圖4 由軍事采購部門主導的軍地共同配送模式

3.3 采購范圍

不是所有的軍用物資都適合實行配送式運輸服務采購，必須首先對適運的軍用物資品類進行篩選，以確定采購范圍，然后再對符合軍事配送要求的運輸服務商進行篩選。

根據軍用物資的理化屬性、運輸要求、包裝防護要求、以及國家道路營運安全的有關法規(guī)，主要篩選條件包括：第一，根據國家法律和行政法規(guī)，剔除明確禁運、限運的物資品類。第二、根據軍用物資的通專程度和保密要求，剔除專用性和保密性要求高的物資品類。第三，根據軍用物資的易損程度和危險程度，剔除安全防護要求高的物資品類。第四、根據軍用物資的外形尺寸和包裝形式，剔除運輸安全風險大的超限物資品類。課題提出適合采用地方運力實施配送運輸的軍用物資品類主要包括以下幾種，見表1。

3.4 采購方法

配送式軍事運輸服務采購方式與目前我軍物資工程采購方式相同，共有五種：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購。就運輸服務采購而言，哪類物資適合哪種采購方式，要根據情況而定。

表1 民用運力適運物資品類

（1）公開招標。公開招標是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或其他組織投標。適用范圍：采購物資達到一定規(guī)模、無保密要求；市場存在競爭，且合格供應商有一定數量；采購的物資通用性強；有充分的時間通過法定程序進行；能夠以價格為基礎做出合同決策。這類物資如糧秣、被裝、藥品、通用油料等后勤物資的運輸服務。針對這類采購項目，可以采用全程業(yè)務外包運輸服務模式，即完全由大中型運輸企業(yè)或綜合性較強的第三方物流公司進行運輸服務。采購方式上，采購機構可以采用公開招標采購和詢價采購的方式進行，這樣可以對多家運輸服務商進行比較，取得價格比較優(yōu)勢和綜合服務比較優(yōu)勢。

（2）邀請招標。邀請招標采購是指招標人以投標邀請書的方式邀請5個以上特定的供應商投標的采購方式。要求報價的供應商一般要有5個以上；涉及國家和軍隊安全，不宜公開招標的物資；采用公開招標的方式所需時間不能滿足緊急需要的物資采購。

這類物資運輸服務采購的特征是采購風險級別高，但采購價值量又低，如各軍兵種所需的專用裝備及備件的運輸服務。其采購風險來源于只有很少運輸供應商能夠提供服務，成為運輸服務采購的瓶頸。針對這類采購項目，運輸服務模式上，可以采用供應商直達配送運輸服務模式，由供應商直接將物資裝備配送至所需部隊，以減少中間環(huán)節(jié)。采購方式上，采購機構可以采取邀請招標采購的方式進行，工作重點應放在對供應商的考查和評估方面，盡量選擇可靠供應商，以降低采購風險，同時出臺一些優(yōu)惠措施吸引供應商。

（3）詢價采購。詢價采購適用范圍是沒有供應商投標或沒有合格標的；出現了不可預見的急需采購，而無法按照正常招標方式得到；投標文件的準備需要較長時間才能完成；供應商準備投標文件需要高額費用；對高新技術含量有特別要求；總部采購機關認定的其他情形。

這類采購項目的特征是采購風險級別低，但采購價值量高，如各類應急救援物資和應急保障物資運輸服務。針對這類采購項目，運輸服務模式上，也可以采用全程業(yè)務外包的運輸服務模式，由第三方物流公司進行運輸服務。采購方式上，采購機構可以采取詢價采購和競爭性談判的方式進行。主要目的是縮短采購流程，減少交易成本，高效率高效益地達成運輸服務采購。

（4）競爭性談判。競爭性談判采購是指采購機關直接邀請3家以上的供應商或承包商就采購事宜進行談判的采購方式。凡是特殊規(guī)格，獨家經營或僅有一兩家經營，而無競標對象者，采用競爭性談判采購比較合理。

競爭性談判可采購的物資及運輸服務要求與詢價采購類似，只不過競爭性談判采購是有一定范圍的符合要求的供應商，在他們之間進行競爭談判。

（5）單一來源采購。單一來源采購指總部指定或采購單位向生產企業(yè)或供應商直接購買的一種采購方式。適用于涉及軍事機密、作戰(zhàn)、援外等需要，不具備采用詢價采購、邀請招標、競爭性談判等其它采購方式的；只能從特定的供應商處采購，或者供應商擁有專有權，且無其它合適代替。

這類采購項目的特征是采購風險高，但采購價值也高，如軍械器材、戰(zhàn)備物資、工程保障等物資的運輸服務采購。這類物資專用性強、保密要求高、運輸服務商少，給運輸服務采購帶來很大風險。針對此類采購項目，在運輸服務模式上，可采用軍地聯(lián)合配送運輸服務模式。在采購方式上，采購機構可采取單一來源采購方式進行。工作重點是選擇優(yōu)秀的運輸服務供應商，與之建立長期合作伙伴關系，確保運輸服務質量和連續(xù)性。

3.5 采購流程

從采購過程看，軍事運輸服務采購分三個階段：第一階段確定采購需求；第二階段形成采購合同；第三階段管理采購合同。第一階段是制定采購計劃，審議采購需求，為實施采購計劃進行決策。第二階段和第三階段包括確定采購方式、簽訂采購合同、合同履行、驗收、支付過程，是采購的具體運作程序，應采用經濟、法律等市場手段進行。

當事業(yè)部門提出物資運輸需求時，需向運輸部門申請運力。運輸部門根據實際情況，確定運力為使用軍隊內部力量或是使用民用運力。若采用第三方物流企業(yè)進行運輸服務，需進行采購。采購限額以內的項目，按其性質、類別和經費來源由運輸部門自行組織采購；采購限額以外的項目由運輸部門送采購管理部門匯總，制定運輸服務采購計劃，由綜合采購機構進行集中采購。具體流程如圖5所示：

圖5 配送式運輸服務采購流程

（1）服務采購需求編報。運輸部門編報運輸服務采購需求，按要求列入批準的年度經費預算。對于應急采購項目，可根據任務批件及時提報采購需求。采購需求應當明確運輸的物資種類、數量、發(fā)貨地、收貨地、運輸時限等，提出采購方式建議，提供詳細準確的物資運輸注意事項及要求。采購方式一般選用公開招標，無法采用公開招標的，可根據實際情況選用邀請招標、競爭性談判、詢價或單一來源采購方式，并結合項目特點、產品分類及供應商選取情況書面說明選用理由。運輸要求應該完整、準確、真實，不得具有傾向性、排他性。確定運輸時限，應當符合采購計劃報批下達、采購任務組織實施和供應商組織運輸的正常周期。

（2）采購計劃審批下達。采購管理部門匯總運輸部門提報的運輸服務采購需求，擬制采購計劃草案。采購計劃草案應組織相關專業(yè)人員進行審核，區(qū)分層次，突出重點，形成采購計劃方案，注明重大采購項目及經費來源渠道，明確監(jiān)管要求。注意提出的采購方式、任務分配以及采購需求預算價格的合理性。經審核的采購計劃方案，由采購管理部門按規(guī)定履行報批手續(xù)，向綜合采購機構下達采購任務，同時抄送財務部門、運輸部門和有關監(jiān)督部門備案。其中，對于緊急任務，經批準后，可先下達采購任務，后補辦報批手續(xù)。

（3）服務采購組織實施。綜合采購機構根據上級的計劃和要求，制定采購實施方案，按照下達的采購任務，依據相關規(guī)定明確的職責和規(guī)定的程序，區(qū)分組織市場調查、編報采購文件、抽取供應商和評審專家、組織采購評審、簽訂采購合同、實施運輸監(jiān)督等環(huán)節(jié)，由不同部門分階段操作運行。其中招標（談判）文件、合同草案需報運輸部門、采購管理部門審查，運輸部門送財務部門備案，無異議后，采購機構組織實施；合同副本報運輸部門、財務部門、采購管理部門備案。按照運輸部門要求，難以完成的采購任務，采購機構應當及時提出處理意見，報上級采購管理部門。

（4）采購經費集中支付。財務部門依據年度經費預算（或任務批件）、采購計劃、備案采購合同、發(fā)票等，審核集中采購結算憑證，辦理資金支付。對不符合經費預算（或任務批件）、未歸口下達采購計劃、未審核采購文件、未備案采購合同，以及無原始發(fā)票等結算憑證、單一來源未按規(guī)定組織審價的采購項目，財務部門不予辦理資金支付結算，應急采購項目根據任務情況特殊辦理。

3.6 運費結算

配送式運輸服務運費結算分為全程外包式運費結算和分段外包式運費結算兩種。

（1）全程外包式運費結算。全程外包式配送運輸服務采購，軍方從運輸服務市場中選擇多式聯(lián)運經營人，運輸服務提供方是多式聯(lián)運經營人。其中的運費結算項，應根據市場行情，在合同（協(xié)議）中予以明確。由托運人直接向承運人支付，屬于戰(zhàn)區(qū)開支范圍的列本戰(zhàn)區(qū)運費開支，屬軍委機關開支范圍的列代軍委機關結算運費開支。其中，駐交通沿線軍代處委托的，先由駐交通沿線軍代處墊付，后與軍委機關、戰(zhàn)區(qū)軍交運輸部清算。

（2）分段外包式運費結算。分段外包式配送運輸服務采購，軍方充當多式聯(lián)運經營人角色，在運輸市場中選擇各區(qū)段運輸的服務商，服務提供方是多式聯(lián)運的區(qū)段運輸承運人。

以分段承運方式組織配送式聯(lián)合運輸的，根據承運人不同，采用不同的計費辦法：

①按后付辦理的運費。鐵路運雜費，暫按中國鐵路總公司公布的“一口價”計費；水路運雜費，根據承運人公布的運價，按照軍隊與企業(yè)協(xié)商的費率計費。由戰(zhàn)區(qū)后勤保障部運輸投送局或軍委機關直屬駐鐵路局軍事代表辦事處，按月與鐵路局（公司）結算。其中，屬于戰(zhàn)區(qū)開支范圍的列戰(zhàn)區(qū)運費開支，屬軍委機關開支范圍的列代軍委機關結算運費開支。

②按現付辦理的運費。按現付辦理的鐵路運雜費，按中國鐵路總公司公布的“一口價”計費；公路、水路集裝箱運雜費，均按合同價計費。由負責多式聯(lián)運管理的駐交通沿線軍代處墊付，后與軍委機關、戰(zhàn)區(qū)后勤保障部運輸投送局清算。

③保價與保險費。配送式運輸服務中的軍用物資保險事宜，應在簽訂的承運合同（協(xié)議）中明確一并納入合同（協(xié)議）條款。實行指令性計劃的運輸，發(fā)送單位自愿參加保價運輸和辦理運輸保險，或在承運合同（協(xié)議）之外發(fā)送單位另行參加運輸保險的，其保價、保險費由發(fā)運單位承擔，并直接向有關單位支付。

3.7 管理監(jiān)督

（1）管理體制。根據2005年8月1日頒布實施的《軍隊服務采購管理規(guī)定》，軍隊服務采購實行總部、軍區(qū)級單位和部隊三級管理體制?？偤笄诓克玖畈渴侨姺詹少徆ぷ鞯臉I(yè)務管理部門；各級后勤(聯(lián)勤)機關司令部門是本級服務采購工作的業(yè)務管理部門。軍隊體制編制調整改革后，全軍的物資、工程、服務將實行“三采合一”，規(guī)定凡是納入集中采購目錄的項目，由中央軍委后勤保障部采購管理局集中統(tǒng)一管理；未納入集中采購目錄的項目，由各需求部門根據相關規(guī)定實施分散采購。目前，由于運輸服務采購尚未納入服務采購目錄，其管理還未統(tǒng)一。通過對幾個軍事運輸服務采購案例的研究可知，目前的管理情況分兩種：

一是凡由運輸投送機構牽頭組織的運輸服務采購，由中央軍委后勤保障部運輸投送局組織管理。如2015年進藏凍肉集裝化鐵公聯(lián)運配送服務，是由原總后軍交運輸部牽頭組織，由原成都軍區(qū)軍交運輸部與中鐵鐵龍多式聯(lián)運有限公司簽署的運輸服務合同?，F在，總后軍交運輸部被取消后，改由中央軍委后勤保障部運輸投送局負責管理。由于軍事運輸的特殊性，目前主要以這種運輸服務采購方式為主。二是凡由采購部門牽頭組織的運輸服務采購活動，由中央軍委后勤保障部采購管理局負責管理。例如，采購部門進行物資采購時，如果將物資的送達服務一并進行采購，其運輸服務的采購由采購管理局負責。未來，隨著軍事運輸服務采購活動的增多，該項活動也將納入集中采購目錄。

未來，配送運輸服務采購一旦納入服務采購范圍，采購限額以上的可實行集中采購，限額以下的可實行分散采購。采取總部、戰(zhàn)區(qū)或聯(lián)勤保障基地、部隊三級管理體制。中央軍委后勤保障部采購管理局是全軍服務采購工作的業(yè)務主管部門；戰(zhàn)區(qū)、聯(lián)勤保障基地、軍兵種的采購管理機構是本級服務采購的業(yè)務分管部門。

（2）監(jiān)督機制。為建立健全物資、工程、服務采購分段運行和聯(lián)合監(jiān)管機制，加強采購行為監(jiān)管，2017年2月，軍委后勤保障部、軍委紀律檢查委員會、軍委審計署聯(lián)合印發(fā)《軍隊物資工程服務采購聯(lián)合監(jiān)管規(guī)定》，指出：在聯(lián)合監(jiān)管范圍上，明確在戰(zhàn)區(qū)軍種和聯(lián)勤保障中心以上各級機關，包括軍委機關、戰(zhàn)區(qū)、軍兵種、戰(zhàn)區(qū)軍種、軍事科學院、國防大學、國防科學技術大學、武漢聯(lián)勤保障基地和聯(lián)勤保障中心，建立采購聯(lián)合監(jiān)管機制。在聯(lián)合監(jiān)管部門上，明確由各級后勤（聯(lián)勤）機關綜合、財務、采購管理部門，各級紀檢、審計部門負責本級采購聯(lián)合監(jiān)管事項的協(xié)調辦理。在聯(lián)合監(jiān)管內容上，明確主要審議達到專職采購機構限額標準的采購計劃草案，采購文件、采購合同、采購審價、質檢驗收、投訴處理等重大爭議事項。紀檢、審計部門在監(jiān)察監(jiān)督中發(fā)現存在嚴重違規(guī)違紀問題的，可提出暫?；蛘咧兄共少徎顒印⒊蜂N合同、進行整改等意見建議。在聯(lián)合監(jiān)管程序上，明確各級采購管理部門根據采購任務需要提出重大事項集中審議的內容、時間、參加人員等意見建議，提前將相關文件材料送至聯(lián)合監(jiān)管部門。集中審議議定結果，由采購管理部門擬制會議紀要，送聯(lián)合監(jiān)管部門備案。

4 結束語

目前，軍隊開展配送服務采購不僅具有必要性，而且具有可行性。它不僅符合國家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，利于提高軍用物資聯(lián)勤保障效率，并且能夠解決部隊特殊運力需求。但是，配送式運輸服務采購是一個新生事物，我軍正在邊實踐探索，邊進行經驗總結。本文提出的建設構想希望能夠對我軍開展配送運輸服務采購活動有所幫助。