王新波

摘要：農村社會治理實踐機制創(chuàng)新，是實現(xiàn)農村社會善治的重要路徑。浙江省M縣S鎮(zhèn)根據(jù)農村社會形勢變化對社會治理提出的新要求，通過借鑒、揉和西方陪審團制度與聽證會制度，創(chuàng)立了鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度，對鎮(zhèn)村重大工程項目進行全程監(jiān)管。這一農村社會治理的實踐機制，對于彌補現(xiàn)有農村管理體制的不足，完善農村社會治理機制，推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將會起到積極作用。但是，作為一個嶄新的制度，鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度也存在著亟待完善的空間。

關鍵詞：農村社會治理；實踐機制；“陪審團”制度

中國分類號：D267 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5381（2018）03-0098-IO

黨的十八大報告提出，“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利?！笔藢萌腥珪痔岢?，“加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民良性互動”的社會治理格局。十八屆五中全會進一步提出，加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。在此基礎上，黨的十九大報告對社會治理提出了新的要求，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾……加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動?！痹谵r村社會治理方面，把“治理有效”作為“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的總要求之一，提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。這就為新時代實現(xiàn)我國農村社會的有效治理指明了道路。

按照黨中央對社會治理提出的一系列新思想、新理論和新要求，在實踐中創(chuàng)新農村社會治理機制，不斷擴大村民有序參與，推動村民依法行使民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保障農民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是完善基層民主制度的重要途徑，是適應新時代農村社會形勢變化發(fā)展的客觀要求，是順利推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。浙江省M縣S鎮(zhèn)在大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中，以完善基層民主制度、統(tǒng)籌推進基層協(xié)商為加強和創(chuàng)新社會治理的抓手，成功探索出鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度，建立起基層群眾政治參與平臺，有效地推動了鄉(xiāng)村社會治理的結構轉型，對落實農民民主管理和民主監(jiān)督的權利，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的順利推進和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有積極作用。

一、鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度：理論和制度依據(jù)

S鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度作為農村社會治理實踐機制的一種創(chuàng)新，其理論和制度依據(jù)主要是西方現(xiàn)代司法體系中的兩個重要制度：陪審團制度和聽證會制度。

（一）陪審團制度

現(xiàn)代陪審團制度起源于英國，成熟于美國。有國內學者將其定義為：“陪審團制度旨在利用沒有專業(yè)知識和司法經驗的普通民眾參與案件的審理，以此達到擴大司法民主和公正、制衡審判機關權力的目的?！睆倪@一定義看，陪審團制度在西方國家既是一種訴訟制度，也是一種審判方式，屬于司法制度的范疇。但是，托克維爾在《論美國的民主》一書中指出，“將陪審團僅僅看成是一種司法機構，乃是看待事物相當狹隘的觀點，因為它雖然對訴訟的結局產生巨大的影響，但它對社會命運本身卻產生大得多的影響。陪審團因而首先是一種政治制度，而且應當始終從這種觀點對它作出評價?！币簿褪钦f，托克維爾認為陪審團制度不僅僅是一種司法制度，其本質上更是一種政治制度的設計。事實上，它也確實發(fā)揮著影響更為深遠的政治功能，主要體現(xiàn)在三個方面。

一是政治參與功能。西方將國家權力分為立法、行政和司法，即“三權分立”，以達到權力之間的制約平衡，司法權享有“司法獨立”的憲法地位，其功能是制衡行政權出現(xiàn)“獨裁”以及議會出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”的情況，但是“獨立”的司法權也存在缺陷，它是“三權”中民主參與最少的權力。為了給司法權注入民主的因素，防范司法權的“肆意妄為”，西方國家在司法審判中引入了“陪審團”制度。符合法律規(guī)定的公民就具有成為陪審員參加陪審團審判的權利，進而在司法審判中對法官和司法權力進行監(jiān)督制衡。這樣，西方國家巧妙地將民主滲透到司法權內部，擴展了公民政治參與的范圍。

二是分權制衡功能?！胺謾嘀坪狻笔俏鞣皆O計政治制度和國家機構的基本思想。為了貫徹這一思想，西方政治思想家首先是將國家權力“三權分立”，即將國家權力分為由國會行使的立法權、由政府行使的行政權和由法院行使的司法權，以實現(xiàn)三權及其機構之間相互獨立和制衡。然而，由于司法權擁有獨立性，其仍然產生危害。因此，西方國家進一步將司法權分為“法律適用權”和“事實認定權”，分別由專業(yè)的法官和非專業(yè)人員組成的陪審團行使。正如美國學者波納姆所認為的那樣，司法權的專橫和濫用，同樣具有嚴重危害性，“與直接的和公開的立法進攻相比，那種悄然挖掘自由精神根基的司法篡權更加危險。為了防范這種威脅，唯一有效的保障就是實行陪審團?！?/p>

三是司法獨立功能。為了維護社會公平正義，保障公民合法權利，西方國家賦予了司法權的獨立性。然而，法律除了存在諸多技術性的缺陷之外，在執(zhí)行法律的過程中，人們更為擔心的是法外勢力對司法的干預，并對作為法律精英的法官們的抗壓能力感到擔憂。那么如何減少其他勢力對司法的干預，讓人們對法官們的抗壓能力更為放心？為解決這一問題，陪審團參與的審判的方式被引入司法，同時，西方國家的憲法又賦予陪審員的獨立性，讓其獨立于政府、司法和其他政治勢力影響之外，這種法律保障必然會在很大程度上增強司法的獨立功能。

（二）聽證會制度

聽證會制度最初也是發(fā)源于英美司法領域。丁煌認為，聽證會制度“最初是指在訴訟過程中應聽取對方當事人意見的制度”，即“當法院在審查事實或法律問題時，要以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見，以保證審判的公平，從而實現(xiàn)正義”。這一司法制度的設計依據(jù)兩個原則：1.“自然公正”原則。有學者的研究指出，該原則包括兩個最基本的程序規(guī)則：一是任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方的意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權利；二是任何人或團體不能作為自己案件的法官?！罢敺沙绦颉痹瓌t。該原則來源于1215年《自由大憲章》的規(guī)定，1789年提出的美國憲法第五條、第十四條修正案也涉及到這一程序。其中，第十四條第一款規(guī)定：“任何州不得未經正當法律程序而剝奪任何人的生命、自由和財產?！彼^“正當法律程序”的要求，就是公權機構在作出對當事人不利的決定時，必須給予當事人提出辯護和異議的機會。在參與民主理論和有限理性決策理論的影響和完善下，聽證會制度逐步發(fā)展到行政和立法領域，聽證會概念的外延不斷擴大，并在我國得到了廣泛的運用。一些國內學者重新界定其定義，如馬懷德教授認為，“聽證是指國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發(fā)表意見、提出證據(jù)的機會”，“其實質是聽取利害關系人的意見”如章劍生教授指出，“聽證是指行政主體在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政相對人表達意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見，接受證據(jù)的程序”——這樣一種“法律制度”。這些界定的角度雖有不同，但是聽證會制度精神實質仍然是公權機構作出決定時要聽取利益相關人的意見。

聽證會制度在美國的運用最具代表性，可以說，聽證會在美國的政治生活中已經占據(jù)了重要的位置，決策不論大小，一般必須經過聽證會的環(huán)節(jié)。聽證會已經成為美國公民政治參與的重要方式，立法、行政、司法等諸多領域和部門經常召開聽證會。僅在國會就召開預算、立法、調查、監(jiān)督、信息收集等各種類型的聽證會。這些聽證會存在諸多功能，包括收集立法的事實根據(jù)、監(jiān)督行政機關的工作、揭露官方或個人的違法活動、揭露黨派或個人的政治利益、獲取和引導公眾的觀點等，以此來實現(xiàn)政務公開，加強民主監(jiān)督，規(guī)范權力運行，保證決策的科學化、民主化，進而保障公民權利，維護公平正義。

綜上所述，陪審團制度和聽證會制度運用的領域有所不同，前者主要是在司法領域運用，而后者則更為廣泛地被運用于立法、行政和司法等諸多領域。二者最大的共同點就是“公眾參與”，都是民主的重要實現(xiàn)形式。二者所體現(xiàn)的共同價值表現(xiàn)在兩個方面。一方面，二者都是西方國家民主理論發(fā)展及其實踐過程中的產物。作為西方社會公民政治參與的重要載體，兩種制度的主要功能是保障公民權利，由此也決定了兩者在西方政治文明中的重要地位。另一方面，兩種制度也在西方國家的社會管理中發(fā)揮著重要作用，是西方社會實現(xiàn)善治的有效工具。學習和引薦這兩種制度，對于完善我國社會主義民主制度以及加強和創(chuàng)新社會治理都具有重要意義。我國現(xiàn)行的人民陪審員制度起源于1932年土地革命時期江西瑞金的中華蘇維埃政權，但目前這一制度由于立法與實踐嚴重脫節(jié)，實際上已經名存實亡。因此，根據(jù)我國經濟社會發(fā)展的實際情況，建構新型人民陪審員制度是新時代中國特色社會主義民主政治發(fā)展的迫切任務。與陪審團制度相比，聽證會制度在我國的運用更為廣泛。20世紀九十年，我國開始引入聽證會制度，并在1996年出臺的《行政處罰法》中，第一次將聽證會制度引入，此后，聽證會制度在我國獲得了迅速的發(fā)展。目前在我國存在三大類聽證會——1996年建立的行政處罰聽證會、1997年建立的價格決策聽證會和2000年建立的立法聽證會，其中，以價格聽證會在我國的應用最為廣泛。

S鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度作為農村社會治理的一種實踐機制，其主要內核是借鑒、揉和了西方陪審團制度和聽證會制度的一些特點。一方面借鑒了西方陪審團制度，吸收與“重大事務”無利害關系的普通民眾組成“陪審團”，參與鎮(zhèn)村重大事務的論證、決策與監(jiān)督，以此達到讓“陪審團”成員更能獨立、客觀、公正的參與鎮(zhèn)村重大事務的決策和管理的目的。與西方司法領域的陪審團所不同的是，此“陪審團”成員的信息是公開的，而非保密的。另一方面，S鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度把英美在作決策之前召開聽證會的做法，運用到鎮(zhèn)村重大事務決策程序中。在事務執(zhí)行過程中，仍然由隨機抽取的“陪審團”成員對其進行全程監(jiān)督。當然，有所區(qū)別的是，參與“聽證”的陪審團成員有可能是利害關系人?？偠灾琒鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度在形式和內容上將陪審團制度與聽證會制度進行了揉和，這是推動村民有序政治參與由形式向實質轉變的有效嘗試，對落實基層政務公開和強化民主監(jiān)督，促進決策的民主化、科學化，實現(xiàn)農村社會善治和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

二、鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度：S鎮(zhèn)農村社會管理的實踐與探索

（一）問題的提出：農村社會形勢需要治理模式的轉變

浙江省M縣S鎮(zhèn)屬于山區(qū)，現(xiàn)轄28個行政村，總人口2.67萬。在全縣大力實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，S鎮(zhèn)緊抓發(fā)展機遇，大力推動經濟社會發(fā)展并取得了顯著的成效。與此同時，經濟社會的不斷發(fā)展引發(fā)農村社會形勢的一系列變化，給農村社會治理帶來了挑戰(zhàn)。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對農村社會的治理方式提出了新的要求。2003年，黨的十六大報告正式提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，此后中央和地方各級政府一直把推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為工作重點之一。在我國全面建成小康社會的決勝階段，黨的十九大又提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，始終把解決“三農”問題，作為全黨工作的重中之重。實際上，早在2010年，M縣委縣政府就頒布了《關于以新型城市化為主導進一步加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》，開始強力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的是解決“三農”問題，提高農民生活水平，更好地滿足農民的利益需求，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。雖然城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是以政府為主導，需要政府不斷增加財政投入、加大農村基礎設施建設和提高農村公共服務水平等，但在具體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目中要滿足農民的利益需求，不能僅靠政府的一廂情愿，更要靠農民的有序參與和利益的合理表達，這樣才能使政府獲取可靠的決策信息，明確工作方向，確保政策制定的科學性、民主性和正確性，推動有效治理，以實現(xiàn)“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”的目標，這是鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度產生的政策環(huán)境。

2。新農村建設巨額項目資金使用監(jiān)管不到位，農村基層黨員干部腐敗多發(fā)。當前，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，中央和各級地方政府將越來越多的資金投入新農村建設。以M縣為例，2011年至2016年，M縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資金由21.62億元增至47.84億元，增長1.21倍，一些中心村、精品村、特色村的項目建設資金每年可達200萬一800萬不等。新農村建設的巨額資金投入，讓廣大農村黨員干部面臨前所未有的各種誘惑和挑戰(zhàn)，面臨的廉政風險也隨之越來越大。據(jù)紀檢部門統(tǒng)計，僅在2009年至2012年7月間，M縣農村黨員干部經濟違紀涉案52起，其中在工程項目領域違紀案件為37起，占總數(shù)的71.2%。近幾年來，姜家鎮(zhèn)也發(fā)生了數(shù)起農村干部違法犯罪的事件。如何加強對農村重大事務尤其是工程項目運行和管理的監(jiān)督，預防和減少農村黨員干部違紀違法案件的發(fā)生，為推進新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展營造風清氣正的政治環(huán)境，是S鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度產生的現(xiàn)實要求。

3。落實農民監(jiān)督權利，要求農村社會治理實踐創(chuàng)新。農村社會治理一般面臨兩個傳統(tǒng)問題：一是農民利益較為分散，且存在利益的短視；二是宗派和家族勢力。這兩個問題的存在在一定程度上降低了鎮(zhèn)村集體決策的效率和質量，削弱了村民對村干部行為的監(jiān)督。為了解決上述問題，M縣在農村社會管理實踐中探索出了村級重大事務“五票制”，這一創(chuàng)新機制極大地優(yōu)化了農村的決策模式，實現(xiàn)了村級重大事務的民主決策，但在重大事務實施過程的后續(xù)監(jiān)督管理方面顯得乏力。此外，在現(xiàn)行的村民自治制度的設計中，村務監(jiān)督委員會要接受村黨組織的領導，這就很容易造成村監(jiān)會成員被村兩委同化，其監(jiān)督職責存在失效的可能性。實際上，很多村監(jiān)會確實淪為了村兩委工作的“簽字機器”，監(jiān)督職責名存實亡。在村民監(jiān)督方面，由于村民業(yè)務不夠專業(yè)，且忙于農事或其他日常事務，對村級事務也未能起到監(jiān)督作用。鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的實施，主要是為了構筑更為科學完善的監(jiān)督網(wǎng)絡，真正打造陽光鎮(zhèn)務、村務工程，從根本上消除“鎮(zhèn)村事務不公開、管理不透明、監(jiān)督不到位”現(xiàn)象，構建和諧農村。

4.農村社會的新變化，要求建立與之相適應的農村社會治理模式。經濟的發(fā)展和國家農村戰(zhàn)略的實施都促使農村社會發(fā)生日新月異的變化。主要表現(xiàn)在：首先，經濟利益主體的分散化，導致多元化的利益訴求，由政府提供和滿足全方位公共服務變得越來越不現(xiàn)實；其次，行政村的合并使規(guī)模擴大和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金的投入，在一定程度上增加了農村干部的權力和掌握的資源，客觀上需要監(jiān)督力度的加強；第三，農村青壯年外出升學、務工，導致人力資源流失較為嚴重，留守人員由于身體素質和文化素質普遍偏低，沒有意愿也沒有能力參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目的管理和監(jiān)督，這就需要通過農村社會監(jiān)督組織的建設來彌補上述缺陷。

（二）鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度：實踐與探索

1.鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”的制度設計。鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度，是指通過一定方式產生“陪審團”，由其對鎮(zhèn)村重大工程項目進行全程監(jiān)管的社會治理機制。它是M縣S鎮(zhèn)在農村社會治理實踐中的一項制度創(chuàng)新。其具體做法是：（1）建立鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”成員名庫。由鎮(zhèn)村兩代表一委員、鎮(zhèn)老干部代表、村監(jiān)會主任、村退任老書記和老主任、退休老教師、具備一定素養(yǎng)的熱心群眾等200余人組成鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”成員，對一些特別重大項目還邀請縣級相關行業(yè)專業(yè)人員作為陪審團成員。（2）明確鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”監(jiān)管事務范圍。鎮(zhèn)級政府50萬元以上的重大工程項目、鎮(zhèn)人事安排、惠農政策出臺等重大事務，村級50萬元以上的重大工程項目以及鎮(zhèn)隨機抽查的相關重點工程項目，列入鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”的監(jiān)管范圍。（3）選用鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”成員。凡需要“陪審團”監(jiān)管的鎮(zhèn)村重大事務，由“陪審團”領導小組在“陪審團”名庫中隨機抽選5-7名庫內成員組成正式“陪審團”，抽選采取本村回避制度，本村人員原則上不得參與本村重大項目的監(jiān)管。（4）規(guī)定鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”監(jiān)管方式。“陪審團”成員對陪審項目實施全程監(jiān)管，凡是涉及到該事務的重要會議必須到場，并開展臺帳檢查，強化資金預結算的監(jiān)管?！芭銓張F”成員可查閱、復印、監(jiān)督與該項目有關的文件資料，調查核實有關情況，有權要求村民委員會對監(jiān)督事項作出解釋說明并提供相關材料。（5）強化監(jiān)管的作用。如發(fā)現(xiàn)村黨組織、村民委員會有違反法律、法規(guī)、政策及村民自治章程，損害村民根本利益的行為，鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”成員擁有提出批評并要求予以糾正的權力。村黨組織、村民委員會拒不采納“陪審團”成員提出的正確意見和建議，“陪審團”成員可向鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度領導小組反映情況，“陪審團”制度領導小組將及時妥善解決處理。

2.鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的實施保障。為確保鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的順利實施，S鎮(zhèn)黨委政府采取了以下措施。一是組織保障。S鎮(zhèn)成立了以鎮(zhèn)黨委副書記為組長的“陪審團”制度工作領導小組，領導小組下設辦公室，由鎮(zhèn)紀委辦公室的同志負責日常事務管理，為“陪審團”制度的實施提供有力的組織和領導保障。二是制度保障。S鎮(zhèn)出臺《S鎮(zhèn)關于在社會管理中全面推行“陪審團”制度的實施意見》、《S鎮(zhèn)“陪審團”工作職責》等一系列相關制度，推動和規(guī)范鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的實施。三是資金保障。為提高“陪審團”成員參與重大事務監(jiān)督、管理的積極性和主動性，S鎮(zhèn)黨委、政府劃撥專項資金，對隨機抽取產生的“陪審團”成員給予適當誤工補貼。四是培訓保障。采取不定期授課培訓的方式，加強對“陪審團”名庫成員的業(yè)務培訓，內容涉及村莊規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、項目建設等各方面，不斷提升業(yè)務能力，增強監(jiān)督的有效性。

三、鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

（一）鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度豐富和完善了M縣農村社會治理機制

M縣在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，始終把加強和創(chuàng)新農村社會治理作為一個重要抓手，先后探索出“五步法”、“五票制”和優(yōu)化了“三社聯(lián)動”等村社治理機制創(chuàng)新，其中以“五票制”的實踐最為成功，已經得到上級黨委、政府的肯定，并在全縣行政村進行推廣，但是作為一項新制度，“五票制”還有待進一步完善。

1.“五票制”的缺陷?！拔迤敝啤笔荕縣農村基層社會治理機制創(chuàng)新的重要成果，它是指在村級民生項目的確定、建設中的五個流程：戶主意見票、黨員審議票、兩委論證票、村民（村民代表）表決票、群眾評議票?！拔迤敝啤睂嵤┖?，優(yōu)化了M縣的農村社會治理模式，進一步落實了村民的民主權利，助推了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

但是，隨著實踐的進一步推進，“五票制”也暴露出了一些不足。主要表現(xiàn)在：一是戶主意見票征集的時間跨度太長。目前M縣正在大力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作，各項政策以及項目的時效性要求較強。同時，信息化時代的農村社會亦是瞬息萬變，一些突發(fā)性的重大事務要求相關各方及時作出應對的舉措，而戶主意見票要在每年年末利用戶主回家過節(jié)的時機，通過召開戶主會議征求或上門征求各農戶對本村下一年度項目建設的意見、建議。這使得“五票制”在時效性上不適應農村形勢迅速變化的要求。二是監(jiān)督功能較弱，存在滯后性。一方面，“五票制”主要解決和強調了民生項目工程尚在決策過程中的村民參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。第一票“戶主意見票”、第二票“黨員審議票”、第三票“兩委論證票”以及第四票“村民（村民代表）表決票”四個流程都是民主決策的內容。項目工程經過四次表決通過，確定上馬后，在整個實施的過程中卻缺少有力的監(jiān)督，這是“五票制”所不能解決的問題。另一方面，“五票制”對村級民生項目的監(jiān)督主要是依靠最后一票即第五票“群眾評議票”來實施，“結合年終召開的村干部述職測評會議，由全體黨員和村民代表對年初確定的實施項目的建設完成情況進行評議，評議結果作為村兩委干部年度考評的重要依據(jù)?！憋@然這是一種事后監(jiān)督，不能對項目實施的整個過程進行跟蹤監(jiān)督。特別是在涉及比較龐大的項目的實施過程中，出現(xiàn)了子項目、小項目的決策立項，需要及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，避免造成國家和人民財產損失等方面的監(jiān)督，“五票制”暴露出更為明顯的滯后性和局限性。

2.鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度是對“五票制”的補充。鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的實施可以有效彌補“五票制”征集時間過長和監(jiān)督功能薄弱的問題。首先，增強了監(jiān)督的及時性。鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”名庫中有200名常備成員。在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中，可以根據(jù)事務、工程項目的立項、進展情況隨時召開“陪審團”會議，及時聽取項目負責人的匯報，不定期對事務的開展情況、重大工程項目的實施情況進行實時檢查和監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)違背施工原則和目標，出現(xiàn)工程質量和尋租腐敗問題時，及時糾正，避免造成國家和人民財產重大損失。二是實現(xiàn)對鎮(zhèn)村重大事務的全程監(jiān)督。一方面，鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”可以對“五票制”通過的項目實施情況進行全程監(jiān)督，有效彌補“五票制”立項后對項目實施過程監(jiān)督缺位的不足。另一方面，鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”在實現(xiàn)民主決策的基礎上，可以有效彌補“五票制”的不足，使事前決策監(jiān)督、事中實施監(jiān)督、事后結果監(jiān)督有機結合，強化了監(jiān)督職能，進一步落實了村民對重大事務的民主管理和民主監(jiān)督的權利。

（二）鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的創(chuàng)新價值

鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的實施，是繼村級重大事務決策“五票制”創(chuàng)新之后，M縣農村社會治理機制創(chuàng)新的又一探索和實踐。僅在2011年，姜家鎮(zhèn)通過“陪審團制度”監(jiān)管項目8個，涉及資金198萬元。2012年監(jiān)管項目32個，涉及資金725萬元。實踐表明，這一農村治理機制創(chuàng)新，在加強和改善黨的領導、深化黨風廉政建設、維護農村社會穩(wěn)定、提高決策科學化和民主化水平、優(yōu)化鎮(zhèn)村項目管理等方面起到了顯著的作用。

1.改進了農村社會治理模式，形成了黨委領導下的社會治理主體多元化格局。現(xiàn)代社會復雜多變，主要特征就是社會主體多元化、利益分散化。要實現(xiàn)農村社會的善治，必須建立多元主體參與社會管理的體系，按照黨中央的要求，形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局。S鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的實施，體現(xiàn)了黨委領導下的社會治理主體多元化格局，實現(xiàn)了農村社會精英管理與普通群眾參與的有機統(tǒng)一。

2.創(chuàng)新了民主監(jiān)督機制，深化了農村黨風廉政建設。近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大規(guī)模推進，村官腐敗現(xiàn)象日益增多，村干部貪污、侵占、挪用集體資金現(xiàn)象時有發(fā)生。鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度通過組建“陪審團”這一社會監(jiān)督組織，強化了民主監(jiān)督，保證了重大項目建設從始至終在陽光下運行，在很大程度上避免和減少了農村干部違法違規(guī)事件的發(fā)生，有效促進了農村基層黨風廉政建設。S鎮(zhèn)自實行該項制度以來，因鎮(zhèn)、村重大工程項目管理混亂引發(fā)的村民上訪的情況基本杜絕。此外，設立“陪審團”對重大項目實施監(jiān)督，保持并增強“陪審團”的獨立性，強化社會的外部監(jiān)督，對深化農村黨風廉政建設有著積極意義。

3.暢通了民意表達渠道，推進了基層民主。加強和創(chuàng)新農村社會治理的重要目的是不斷完善基層民主，保障農民權益，促進農村社會穩(wěn)定和諧。鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度實施的政治意義主要體現(xiàn)在兩點。一是暢通了民意表達渠道。農民利益表達渠道的堵塞容易導致農村社會情緒產生，日積月累甚至爆發(fā)群體事件，影響社會穩(wěn)定。鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與群眾互動、溝通、交流提供了一個平臺，使得民意能夠充分上達鎮(zhèn)村決策機構，進而得到重視和及時回應，以基層民主參與的形式預防和緩解了農村社會的矛盾糾紛。二是完善了基層民主。完善基層民主制度既是加強和創(chuàng)新社會治理的目的又是其有效手段。對涉及農民群眾切身利益的鎮(zhèn)村重大事務，通過“陪審團”參與決策的討論，為群眾能夠合法地、經常地參政議政、當家作主提供了機制保證，通過農村社會治理方式的改善促進了基層民主政治建設。

4.提升了鎮(zhèn)村重大事務的決策水平，增強了決策的科學性、民主性與合法性。鎮(zhèn)村重大事務的決策行為，一般會對基層群眾現(xiàn)有的或者未來的利益產生廣泛的影響。因此，鎮(zhèn)村的決策機構在作出鎮(zhèn)村重大事務的決策之前，絕對不能忽視決策的科學性、民主性和合法性問題。S鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的實施，在一定程度上做到了這一點。首先，提高了決策的科學性?？茖W的政策，往往就是那些需要政府能最大限度平衡各方利益的決策。S鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”名庫中包括了鎮(zhèn)村兩代表一委員、鎮(zhèn)老干部代表、村監(jiān)會主任、村退任老書記和老主任及普通群眾等成員，體現(xiàn)了成員的多樣性以及代表性。這就使“陪審團”能夠在決策會議上提出反映各方利益的意見和訴求，暢通多元化利益表達渠道，提高了鎮(zhèn)村重大事務決策的科學性。其次，提高了決策的民主性。在作出決策前，召開由“陪審團”參與的決策聽證會，傾聽各方意見，充分尊重民意，考慮各方利益要求，打破了傳統(tǒng)政府簡單、一元做決策的方式，將民主因素置于政府決策過程之中。第三，提高了決策的合法性。民眾的參與是政府合法性的重要來源?！霸诿裰魃鐣?，政府治理的合法性基礎在于民意，而民意獲得的基本途徑是公眾參與。”鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度通過吸納群眾作為陪審員參與重大事務的決策和監(jiān)督，有效提高了決策的合法性。

5.優(yōu)化了鎮(zhèn)村項目的管理，保障了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的順利開展。一是增強了鄉(xiāng)村建設項目決策的科學性和資金使用的有效性。近年來，M縣投入了巨額資金強力推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作，如何提高項目立項的科學性，避免因盲目上馬、重復建設造成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資金的浪費，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作中亟待解決的重大問題。S鎮(zhèn)在項目立項決策過程中，引入“陪審團”參與討論、論證，并充分尊重“陪審團”意見，考慮各方要求，增強項目立項決策的嚴謹性與科學性，減少了項目盲目上馬、重復建設的可能性。例如，該鎮(zhèn)雙溪村曾經提出耗資35萬元修筑一條機耕路的項目，經過“陪審團”審核后，發(fā)現(xiàn)該項目經濟效益不高，提出了暫緩實施的意見，并得到了鎮(zhèn)、村的采納。二是保障鎮(zhèn)村集體資產的增收節(jié)支。重大事務“陪審團”制度推動了鎮(zhèn)村財務管理的規(guī)范化，有效促進鎮(zhèn)村集體資產的增收節(jié)支，為集體和村民帶來了切實的經濟效益。特別是在鎮(zhèn)村重大事務隨機“陪審團”監(jiān)督員的督促下，通過民主決策解決了合理使用土地征用款以及鎮(zhèn)村集體資產保值增值問題。

四、鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度的完善路徑

鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度是S鎮(zhèn)農村社會治理機制的創(chuàng)新實踐，這一制度也在鎮(zhèn)村重大事務管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是作為一個嶄新的制度，鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度不免存在著亟待完善的空間。

（一）加大鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”成員培養(yǎng)力度

鎮(zhèn)村重大事務多涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的重大項目，如鎮(zhèn)人事安排、惠農政策出臺等重大事務。特別是涉及工程項目的監(jiān)督管理時，對“陪審團”成員的專業(yè)性提出了較高的要求。而以“陪審團”成員現(xiàn)有的知識結構、層次還不能夠滿足這一要求，要解決這一問題，可以采取以下措施：一是完善“陪審團”成員的培訓制度，在“陪審團”對鎮(zhèn)村重大項目實施監(jiān)督管理之前，先從名庫中預選出15-20名“陪審團”成員，然后指派政府相關部門的工作人員或聘請項目專家、項目監(jiān)管中介機構，對預選的“陪審團”成員進行有關項目情況的講解和培訓，培訓后再從“預選”成員中隨機抽取5-7名“陪審團”成員，由其對鎮(zhèn)村重大工程項目進行全程監(jiān)管；二是建立“陪審團”的援助制度，直接聘請相關項目專家，作為“陪審團”顧問，為“陪審團”提供專業(yè)咨詢、決策參考等服務。

（二）加強鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”成員庫建設

加強“陪審團”成員庫建設，就是要處理好成員的“進”、“出”問題，主要是做好以下幾個方面的工作。一是放寬準入資格。美英司法體系對“陪審團”成員的資格都做一定條件的限制，但這些限制一般比較寬松，普通民眾只要符合條件都有資格人選陪審團。而S鎮(zhèn)鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”成員名庫僅是由鎮(zhèn)村兩代表一委員、鎮(zhèn)老干部代表、村監(jiān)會主任、村退任老書記和老主任等200余人組成，范圍相對狹小。直接民主是基層民主的主要形式，鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度既是農村社會治方式創(chuàng)新的重要舉措，也應該成為直接民主的有效實踐形式。因此，應該放寬準入資格，擴大成員名庫的選人范圍。除了上述已有“陪審團”成員外，在200余人的名庫中，應該為普通村民、有民主和監(jiān)督訴求的社會成員設定一定比例的名額，公開招募陪審團成員，保證普通村民有進入“陪審團”名庫的機會和權利。二是完善進退機制。一方面要建立“陪審團”名庫的進入程序和準人標準，采取自愿報名和資格審查相結合的方式，嚴格按照程序和準入標準預選“陪審團”成員庫；另一方面，要明確“陪審團”淘汰機制，按照一定比例，定期更換、淘汰部分“陪審團”成員，形成名庫的更新機制，對于不能履行“陪審團”成員職責，甚至有瀆職行為的“陪審團”成員要強制性退出。

（三）加強鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”的監(jiān)督職能

鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”制度設計的初衷主要是為了加強對鎮(zhèn)村重大事務的監(jiān)督，但在實踐中其監(jiān)督職能的發(fā)揮需要進一步提升。一是建立項目工程負責人定期匯報制度。項目工程負責人要定期向“陪審團”匯報項目工程的推進情況、困難和問題、解決方案以及財務收支等方面的情況。二是建立鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”成員對項目施工過程中的不定期檢查制度?！芭銓張F”成員對項目施工的監(jiān)督和管理不能只限于項目拍板決策的會堂之上，更要出臺細則，對“陪審團”成員不定期親臨項目工地進行實地檢查和監(jiān)督的次數(shù)、任務等作出相關規(guī)定。三是強化監(jiān)督結果的運用?！芭銓張F”成員如發(fā)現(xiàn)村黨組織、村民委員會以及項目負責人違法、違規(guī)行為，視其輕重可啟動相應的整改、問責程序，對造成重大經濟損失的責任人應移交司法機關調查處理。

（四）完善鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”工作的信息公開制度

鎮(zhèn)村重大事務關系到不同的利益主體，要確?！芭銓張F”工作真實有效，獲得村民的認可和支持，必須擴大鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”工作的公開程度。因此，鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”開展監(jiān)督工作，尤其是關系百姓民生的項目時，應該通過鎮(zhèn)村事務公開欄、電視、網(wǎng)絡、報紙及其他媒體向本村乃至全鎮(zhèn)公開，公開內容包括兩個方面。一是與會“陪審團”成員身份公開。讓廣大農民群眾即時了解隨機抽取的“陪審團”成員的基本資料，這樣既可以加強群眾與“陪審團”成員之間的信息溝通，又可以加強群眾對“陪審團”成員履行職責情況的監(jiān)督。二是“陪審團”工作內容公開。借助現(xiàn)代化媒體，讓農民群眾能夠觀看、及時了解鎮(zhèn)村重大事務“陪審團”工作情況，確保“陪審團”工作的公開透明，確保相關村民的知情權、參與權，以提高農民群眾參與的自覺性和積極性。

責任編輯：王廷國 孔九莉