后“營(yíng)改增”時(shí)代完善地方稅體系的幾點(diǎn)思考

蔡天健

（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京 100089）

“營(yíng)改增”正式開始實(shí)施已有近兩個(gè)年頭，已經(jīng)逐步將最初的試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等行業(yè)，目前我國(guó)已經(jīng)走進(jìn)了以“大共享稅”為特點(diǎn)的后“營(yíng)改增”時(shí)代?！盃I(yíng)改增”的全面實(shí)施，一方面實(shí)現(xiàn)了稅種改變，使得稅收制度更為合理，另一方面也將影響著中國(guó)的稅制以及財(cái)稅體系改革，同時(shí)直接影響了原有的地方稅體系運(yùn)行格局。加快財(cái)稅體制改革成為破解需要解決的問題，構(gòu)建新的地方稅體系已經(jīng)被推上了日程。

一、“營(yíng)改增”現(xiàn)狀回顧

營(yíng)業(yè)稅歷史悠久，征收簡(jiǎn)單是它最明顯的好處，但與此同時(shí)也存在著重復(fù)征稅的問題。改革開放以后，增值稅制度逐漸被引入到我國(guó)，用增值稅替代營(yíng)業(yè)稅，就可以實(shí)現(xiàn)環(huán)環(huán)抵扣、消除重復(fù)征稅的目標(biāo)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)是有利于企業(yè)減稅的。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，“營(yíng)改增”一來(lái)可以促進(jìn)第三企業(yè)的發(fā)展，二來(lái)可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。因此說(shuō)，“營(yíng)改增”具有結(jié)構(gòu)性減負(fù)的功能。

回顧此次改革可以發(fā)現(xiàn)，改革的思路是從部分地區(qū)、部分行業(yè)按批次開展，穩(wěn)步推進(jìn)的（見下表）。

表1 “營(yíng)改增”試點(diǎn)推進(jìn)步驟

二、“營(yíng)改增”后地方稅體系存在的主要問題

（一）主體稅種缺失問題

1.“營(yíng)改增”之后地方稅缺乏營(yíng)業(yè)稅支撐。通常而言，從狹義上說(shuō)地方稅體系概念是指由收入和征管都?xì)w屬于地方政府的一系列地方稅稅種所構(gòu)成的體系。我國(guó)的稅制從稅收收入的歸屬劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅這三種。營(yíng)業(yè)稅屬地方稅之一，收入完全歸地方財(cái)政，但是增值稅屬中央和地方共享稅之一，共享比例中央占75%，地方占25%?！盃I(yíng)改增”之前，為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅占地方稅收收入的比重超過30%（2011—2015年平均占比為31.16%），“營(yíng)改增”把本屬于地方的營(yíng)業(yè)稅改為共享的增值稅，而且中央拿了大部分，使得原本就不充裕的地方財(cái)政變得更為緊張，其他地方稅種雖然數(shù)量多但收入規(guī)模普遍較小，不足以替代營(yíng)業(yè)稅成為地方主體稅種。導(dǎo)致地方稅體系喪失主體稅種，收入規(guī)模大幅降低也是可預(yù)見的。

2.零散小稅種無(wú)法支撐地方稅體系。傳統(tǒng)的“地方八稅”（土地增值稅、資源稅、城建稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅和印花稅）稅源潛力尚未被充分發(fā)掘，加之房地產(chǎn)稅立法從開征到形成一定收入規(guī)模、資源稅及環(huán)保稅改革及開征等地方稅制建設(shè)需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。以房地產(chǎn)稅為例，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及千家萬(wàn)戶的存量財(cái)富，對(duì)如此巨大的一筆財(cái)富征稅，其課稅的對(duì)象、范圍、稅基和稅率等要素頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)和公平必須要十分慎重。因此，短期內(nèi)實(shí)行“營(yíng)改增”，會(huì)造成地方主體稅種“缺位”。

（二）稅收征管難度增大

1.“營(yíng)改增”政策執(zhí)行難度大。一是“營(yíng)改增”注釋范圍復(fù)雜，執(zhí)行難度高。與營(yíng)業(yè)稅相比，“營(yíng)改增”后應(yīng)稅范圍注釋中無(wú)論在概念上還是項(xiàng)目上都更多、更細(xì)，操作難度無(wú)疑增加了不少。二是適用稅率級(jí)次多，稅負(fù)不公容易發(fā)生。不考慮零稅率的情況，目前增值稅適用稅率有17%、13%、11%、6%四檔，不同行業(yè)、項(xiàng)目的稅率差會(huì)導(dǎo)致征納雙方的不便。三是差額征稅政策存續(xù)，抵扣鏈條完整性不足。在“營(yíng)改增”后，部分行業(yè)仍然保留差額扣除政策，導(dǎo)致抵扣鏈條存在一定程度的缺失。

2.國(guó)地稅管理存在適應(yīng)期。1994年稅制改革之后奠定了我國(guó)現(xiàn)有分稅制的基礎(chǔ)，“營(yíng)改增”之后，一是稅收收入在所有權(quán)和管轄權(quán)兩方面都發(fā)生了變化。由于部分新增企業(yè)的企業(yè)所得稅變?yōu)閲?guó)稅征管，地稅部門傳統(tǒng)的“以票控稅”手段將不再奏效。二是新增“營(yíng)改增”試點(diǎn)納稅人會(huì)存在一個(gè)業(yè)務(wù)與心理上的適應(yīng)期，主要表現(xiàn)在面對(duì)國(guó)稅部門和地稅部門在管理上關(guān)于納稅人劃分、計(jì)算方法、納稅申報(bào)、科目設(shè)置、發(fā)票使用等方面的差異。

（三）地方稅體系存在嚴(yán)重缺陷

主體稅種是地方稅體系的核心，自1994年進(jìn)行稅制改革以來(lái)，所得稅和營(yíng)業(yè)稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系在我國(guó)得以逐步建立。但是隨著2002年以來(lái)的所得稅分享體制改革和2012年以來(lái)的“營(yíng)改增”，共享稅成為地方稅的主體稅種。目前地方稅體系中僅剩下一些小稅種，地方稅體系功能明顯弱化了。

1.稅權(quán)劃分不明晰。分稅制不僅應(yīng)該明確收入劃分，也應(yīng)該把部分稅收立法權(quán)、開停征權(quán)、政策管理適當(dāng)下放給地方。否則容易造成權(quán)責(zé)不同意的現(xiàn)象，導(dǎo)致各級(jí)地方政府稅收征管工作遭遇阻力。

2.稅種不明確。目前地方稅體系中缺乏完全意義上、較大規(guī)模的地方稅種，稅收收入規(guī)模較大并且調(diào)節(jié)力度強(qiáng)的只有企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅個(gè)稅種，加上這兩個(gè)稅種其實(shí)并不是完全的地方稅，中央是需要參與分成的，這就使得地方政府難以因地制宜配置財(cái)政資源。

3.稅種存在一定程度的老化現(xiàn)象。有不少地方稅制定已有幾十個(gè)年頭，跟新的國(guó)情存在一定程度上的脫節(jié)。此外，許多地方稅種仍實(shí)行內(nèi)外兩套稅制（如車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅等），不利于創(chuàng)造一個(gè)公平稅負(fù)、平等競(jìng)爭(zhēng)的投資環(huán)境和稅收環(huán)境，也不利于我國(guó)稅制與國(guó)際稅制接軌。

三、完善地方稅體系的幾點(diǎn)建議

雖然“營(yíng)改增”存在上述種種問題，但是“營(yíng)改增”整體上進(jìn)展順利，取得了積極的效果。一是降低了企業(yè)的稅負(fù)。雖然有部分一般納稅人反映稅負(fù)增加了，但這只是暫時(shí)的個(gè)別現(xiàn)象?？傮w而言，增值稅抵扣鏈條得到了完善，重復(fù)征稅現(xiàn)象得到避免，針對(duì)小規(guī)模納稅人，降稅效果比較明顯。二是產(chǎn)業(yè)升級(jí)得到了促進(jìn)。以往制造業(yè)企業(yè)中的研發(fā)、設(shè)計(jì)、營(yíng)銷等經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)在“營(yíng)改增”的背景下會(huì)享受稅收抵扣。三是促進(jìn)就業(yè)。未來(lái)創(chuàng)造就業(yè)的主要行業(yè)將來(lái)自于第三產(chǎn)業(yè)，“營(yíng)改增”對(duì)將從制度上快速推進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)此，完善地方稅體系可以從如下幾個(gè)方面思考。

（一）選擇并確立新的地方稅系主體稅種

1.加快房地產(chǎn)稅改革。近年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展給征收房地產(chǎn)稅提供了廣闊的稅源。在我國(guó)，由于經(jīng)濟(jì)下行壓力大、納稅意識(shí)薄弱、房產(chǎn)稅法律不健全等原因，房產(chǎn)稅短期內(nèi)成為地方主體稅種難度大，甚至不可能，但是必須加快房地產(chǎn)稅改革。這不僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀要求，更是調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是開辟地方財(cái)源，完善地方稅體系的需要。

2.繼續(xù)完善環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。2018年1月1日，我國(guó)出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)稅法》，這是我國(guó)第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。在我國(guó)目前生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)下，實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅既能夠更好地保護(hù)環(huán)境，也能從一定程度上緩解地方政府的財(cái)政壓力。

3.改革資源稅。改革資源稅目的是要確保資源的保護(hù)和有效利用，做法主要是擴(kuò)大征收范圍。一方面需要把資源稅的征收方式由從量稅改為從價(jià)稅，形成節(jié)約資源、有效利用資源的良好社會(huì)風(fēng)氣；另一方面擴(kuò)大征收范圍，從目前的石油、天然氣擴(kuò)大到煤炭、有色金屬，甚至是水資源等綠色資源，這樣也可以縮小東西差距，把西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

（二）改革共享稅分享比例

短期內(nèi)，上面提到的擴(kuò)大地方稅源的方法可能效果有限，比較直接的過渡方案就是推進(jìn)增值稅改革，提高地方在中央和地方共享稅上的分成比例。這樣可以在“營(yíng)改增”的同時(shí)，減少地方的稅收損失。比如，可以考慮將新的增值稅中央與地方分成比例調(diào)整為3∶2，從而保證地方的稅收收入，確保地方政府職能的有效發(fā)揮。改革現(xiàn)有共享稅尤其是增值稅的分享比例，中央補(bǔ)償部分稅收給地方，首先，有利于完善整個(gè)地方稅體系，使得整個(gè)地方稅體系更加平衡；其次，有利于補(bǔ)充地方稅源，使得地方政府有足夠的錢做足夠多的事，減少尋租行為。改革共享稅分享比例，雖然涉及到利益的分配問題，但應(yīng)該是完善地方稅體系、補(bǔ)充地方稅源的途徑中技術(shù)難度最小的方案。

（三）加強(qiáng)稅收立法

主要是指賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。我國(guó)幅員遼闊，各省市地區(qū)的情況都不甚相同，很難有一套“通用”而且有效的稅收標(biāo)準(zhǔn)存在。因此，中央政府可以考慮合理劃分一部分稅收立法權(quán)給地方，保證地方政府因地制宜地歸集收入，構(gòu)建地方稅體系的基礎(chǔ)。各省級(jí)地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和現(xiàn)有的稅源情況，在合理范圍內(nèi)科學(xué)制定適合本地發(fā)展的稅收法律法規(guī)，可以充分調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

（四）深化稅收征管改革

盡管“營(yíng)改增”只是稅制改革，但是由于我國(guó)采取的分稅制，稅制改革必然涉及征管的改革，調(diào)動(dòng)國(guó)家和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性才是夯實(shí)“營(yíng)改增”效果的基本之道。

1.充實(shí)國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的力量?！盃I(yíng)改增”之后，國(guó)稅局工作量大幅提高，征管力量明顯不足。與此同時(shí)，地稅局工作量明顯下降，為了保持工作的連續(xù)有效開展，可以將地稅部門的人員適當(dāng)充實(shí)到國(guó)稅部門。

2.轉(zhuǎn)變地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)的職能。將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向地方稅體系建設(shè)和地方小稅種的管理。按照“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”原則，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相一致，具有現(xiàn)代公共行政管理基本特征的新型稅務(wù)機(jī)關(guān)。合理劃分基層稅收征管、稽查隊(duì)伍，降低稅收征管成本。建立高效稅務(wù)機(jī)關(guān)，首要的就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行干部人事制度改革，使人才脫穎而出。

3.加強(qiáng)稅務(wù)工作人員依法征稅的理念建設(shè)，減少因稅務(wù)工作失誤造成的稅收流失。杜絕官僚作風(fēng)，依法執(zhí)政，依法征稅。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從與民爭(zhēng)利的發(fā)展型稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型為公眾服務(wù)的服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)。