鄭俊鵬，王 婷，劉震宇，王雪瑩

(1.長沙永信土地規(guī)劃咨詢有限責(zé)任公司,湖南長沙 410007; 2.湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,湖南長沙 410081;3.長沙永信土地房地產(chǎn)評估測繪有限公司,湖南長沙 410007;4.中南林業(yè)科技大學(xué)理學(xué)院,湖南長沙 410004)

長沙市現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)(此征地補償標(biāo)準(zhǔn)僅指土地補償費和安置補助費兩項之和，不包括地上附著物和青苗的補償費。該研究中的征地補償標(biāo)準(zhǔn)也僅指土地補償費和安置補助費兩項之和)《長沙市人民政府關(guān)于執(zhí)行湖南省征地補償標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事項的通知》(長政發(fā)〔2013〕9號)自2013年1月1日開始實施，至今已超過5年，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益、保障社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。

根據(jù)國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2010〕96號)規(guī)定：“各地應(yīng)建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L幅度等情況，每2至3年對征地補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補償水平。未及時調(diào)整的，不予通過用地審查?！焙鲜∪嗣裾k公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范集體土地上征地拆遷管理工作的通知》(湘政辦發(fā)〔2014〕21號)規(guī)定：“建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入增長幅度等情況，原則上每3年對征地補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次調(diào)整?！?015年3月，國土資源部制定了《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點實施細(xì)則》，在農(nóng)村土地征收制度改革方面，提出要“完善土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)土地征收補償按產(chǎn)值倍數(shù)計算的方法，綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)；建立土地征收中兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制?！币虼?，根據(jù)國家、湖南省的相關(guān)規(guī)定，亟需對長沙市現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1研究區(qū)概況長沙是湖南省會，地處湖南省東部偏北，湘江下游、湘瀏盆地西緣，屬亞熱帶季風(fēng)性濕潤氣候，氣候溫和、降水充沛，是湖南省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教和商貿(mào)中心，是我國重要的高鐵、航空樞紐，京廣高鐵、滬昆高鐵、長益常高鐵在此交匯，為全國兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)核心城市，土地總面積11 819 km2，下轄芙蓉、天心、岳麓、開福、雨花、望城6區(qū)和長沙縣、寧鄉(xiāng)市、瀏陽市3縣(市)，擁有長沙高新區(qū)、長沙經(jīng)開區(qū)、寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)、瀏陽經(jīng)開區(qū)、望城經(jīng)開區(qū)等5個國家級開發(fā)區(qū)和9個省級園區(qū)。2015年4月設(shè)立國家級新區(qū)湖南湘江新區(qū)，戰(zhàn)略定位為“三區(qū)一高地”，打造“一帶一部”(東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長江開放經(jīng)濟(jì)帶和沿海開放經(jīng)濟(jì)帶結(jié)合部)的核心增長極和長江經(jīng)濟(jì)帶的重要區(qū)域。

2017年長沙市常住人口791.81萬，地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)10 535.51億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為3.6∶47.4∶49.0，人均GDP達(dá)135 388元， 固定資產(chǎn)投資7 567.77億元，一般公共預(yù)算收入1 403.29億元。

1.2數(shù)據(jù)來源數(shù)據(jù)主要包括2013—2017年長沙市地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、人均可支配收入、物價指數(shù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)和土地供應(yīng)價格數(shù)據(jù)。經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)來源于長沙市歷年統(tǒng)計年鑒和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計公報，土地供應(yīng)價格數(shù)據(jù)來源于中國地價監(jiān)測網(wǎng)。

1.3研究方法

1.3.1指標(biāo)體系的構(gòu)建。為確定長沙市新征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高的幅度，通過研究有關(guān)征地補償標(biāo)準(zhǔn)測算的文獻(xiàn)[1-10]，結(jié)合相關(guān)政策規(guī)定和改革要求，選取了反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入、土地市場交易水平、物價指數(shù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5個直接與農(nóng)民生活息息相關(guān)的指標(biāo)，見表1。

1.3.2指標(biāo)權(quán)重的確定。由于各項指標(biāo)對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的影響程度不一樣，所以采用層次分析法確定各項指標(biāo)的權(quán)重[4-5]。層次分析法是將決策問題按總目標(biāo)、各層子目標(biāo)、評價準(zhǔn)則直至具體的備選因子的順序分解為不同的層次結(jié)構(gòu)，然后用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的各元素對上一層次某元素的優(yōu)先權(quán)重，最后再用加權(quán)求和法遞階歸并各備選因子對總目標(biāo)的最終權(quán)重?？紤]到長沙市征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度測算指標(biāo)體系因子層重要性差別不大的特點，對指標(biāo)層采用層次分析法確定權(quán)重結(jié)果，而對同一指標(biāo)下的因子層，相互之間具有同等的作用，所以因子權(quán)重按指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行算術(shù)平均取得，測算結(jié)果見表1。

表1 長沙市征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度測算指標(biāo)體系

1.3.3征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度的計算。新征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度的測算采用多因素加權(quán)平均法進(jìn)行計算，公式如下：

(1)

式中，F(xiàn)為征地補償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度；Fi為i因子的實際調(diào)整幅度；Wi為i因子相對于總目標(biāo)的權(quán)重值；n為因子層因子的個數(shù)。

2 結(jié)果與分析

2.1各指標(biāo)實際提高幅度根據(jù)2013—2017年長沙市經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)和土地價格數(shù)據(jù)，經(jīng)過計算，各項指標(biāo)都有一定程度的提高，但提高幅度并不一致，各項指標(biāo)具體情況見表2。

表2 2013—2017年長沙市各項指標(biāo)實際提高幅度

2.2征地補償標(biāo)準(zhǔn)整體提高幅度利用公式(1)對長沙市征地補償標(biāo)準(zhǔn)整體調(diào)整幅度進(jìn)行計算，結(jié)果見表3。

由表3可知，經(jīng)科學(xué)測算，長沙市新征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在2013年征地補償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，遵循統(tǒng)籌兼顧、調(diào)幅適中的宗旨，整體提高32.27%。

表3 長沙市新征地補償標(biāo)準(zhǔn)整體調(diào)整幅度

2.3各區(qū)(縣、市)各地類征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度為了更詳細(xì)地了解長沙市各區(qū)(縣、市)各地類征地補償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整情況，該研究結(jié)合《關(guān)于印發(fā)<湖南省征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作方案>的通知》(湘國土資辦發(fā)〔2017〕277號)中關(guān)于地類修正系數(shù)的要求(水田修正系數(shù)由1調(diào)整為1.2；旱地修正系數(shù)由0.8調(diào)整為1；園地修正系數(shù)維持0.8不變；林地修正系數(shù)由0.6調(diào)整為0.8；農(nóng)村道路、坑塘水面修正系數(shù)由1調(diào)整為0.8；水澆地、建設(shè)用地修正系數(shù)維持1不變；未利用地修正系數(shù)由0.5調(diào)整為0.6)和關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)片等級劃分的原則(片區(qū)劃分一般不打破村界，各區(qū)(縣、市)的等級數(shù)量原則上不超過3個)，根據(jù)各區(qū)(縣、市)區(qū)片等級劃分結(jié)果(主要思路是在原2013年區(qū)片等級的基礎(chǔ)上進(jìn)行合并，原I、II區(qū)合并為新的I區(qū)，原III區(qū)調(diào)整為II區(qū)，原IV、V區(qū)合并為III區(qū))，從維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益出發(fā)，以區(qū)片合并前高級別的征地補償標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)提高30%左右，按照各地類的修正系數(shù)進(jìn)行各區(qū)(縣、市)補償標(biāo)準(zhǔn)的測算，結(jié)果見表4。

表4 長沙市各區(qū)(縣、市)各地類征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度

從表4可以看出：分地類來看，全市各地類實際征地補償標(biāo)準(zhǔn)的提高幅度平均為52.73%，除農(nóng)村道路、坑塘水面外，其他各地類實際征地補償標(biāo)準(zhǔn)的提高幅度均接近或高于30%，其中最高的為林地，提高幅度為85.29%，其次為旱地，提高幅度為70.10%。分區(qū)(縣、市)來看，各區(qū)(縣、市)征地補償標(biāo)準(zhǔn)整體提高幅度介于45.17%～63.06%，平均提高幅度為52.73%，且各區(qū)(縣、市)之間差異較大，最高為長沙縣，整體提高幅度為63.06%，最低為天心區(qū)，整體提高幅度為45.17%，可以看出，各區(qū)(縣、市)征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度的最大差值達(dá)到17.88%。

2.4與周邊城市征地補償標(biāo)準(zhǔn)對比分析在征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過程中，需要注重與周邊城市的銜接，將長沙市本次征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況與周邊城市征地補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比分析，有助于分析長沙市征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的科學(xué)性。該研究選取株洲市、湘潭市、益陽市、岳陽市、宜春市等周邊城市進(jìn)行對比分析(表5)，其中株洲市、湘潭市、益陽市和岳陽市征地補償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<湖南省征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作方案>的通知》(湘國土資發(fā)〔2017〕277號)文件要求進(jìn)行測算獲得，宜春市征地補償標(biāo)準(zhǔn)來源于《宜春市人民政府關(guān)于調(diào)整宜春市征地補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》(宜府字〔2015〕66號)。

表5 長沙市與周邊城市征地補償標(biāo)準(zhǔn)對比情況

注：表中數(shù)據(jù)是各市市區(qū)I區(qū)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)

Note:The data in the table is the compensation standard for land acquisition in District I of each city

從表5可以看出，6市征地補償標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差異，主要原因為區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和調(diào)整時間的不同。長沙市、株洲市、湘潭市同處于長株潭經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，征地補償標(biāo)準(zhǔn)較為接近，而益陽市、岳陽市征地補償標(biāo)準(zhǔn)相對長沙市偏低，分別為長沙市的72.22%和79.44%。雖然宜春市征地補償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整時間在3年以前，但綜合考慮近些年宜春市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、區(qū)位條件和城市地位，該標(biāo)準(zhǔn)的偏差在合理范圍之內(nèi)，仍具有一定的參考性。經(jīng)對比可以看出，宜春市征地補償標(biāo)準(zhǔn)相對于長沙市等省內(nèi)城市而言偏低。

從各地類征地補償標(biāo)準(zhǔn)水平來看，6市差異較大，尤其是旱地、水澆地、林地和未利用地征地補償標(biāo)準(zhǔn)差異尤為明顯。從耕地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)來看，長沙市此次征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整充分體現(xiàn)了對耕地保護(hù)的重視，耕地征地補償標(biāo)準(zhǔn)的提高一方面可以提高耕地占用成本，從而有效抑制建設(shè)項目過度占用耕地的情況，另一方面也體現(xiàn)出耕地資源的稀缺性。從園地等其他地類的征地補償標(biāo)準(zhǔn)來看，長沙市與株洲市、湘潭市相差不大，稍高于益陽市和岳陽市，但宜春市明顯偏低，園地、林地和未利用地的征地補償標(biāo)準(zhǔn)僅分別為長沙市的49.77%、17.42%和13.27%。

3 對策與建議

3.1在全省或全市范圍內(nèi)平衡征地補償標(biāo)準(zhǔn)從長沙市新舊征地補償標(biāo)準(zhǔn)變化分析可以看出，長沙市各地類實際征地補償標(biāo)準(zhǔn)平均提高了52.73%左右，高于《關(guān)于印發(fā)<湖南省征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作方案>的通知》(湘國土資辦發(fā)〔2017〕277號)中要求的征地補償標(biāo)準(zhǔn)全省整體提高30%左右，故需要在全省或全市范圍內(nèi)平衡征地補償標(biāo)準(zhǔn)，或者通過調(diào)整地類修正系數(shù)等手段，以達(dá)到全省整體提高30%左右的目標(biāo)。

3.2對部分地類修正系數(shù)進(jìn)行調(diào)整從前文分析可知，此次征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整個別地類修正系數(shù)改動過大，從而引起各地類征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度不一致，且測算后的補償標(biāo)準(zhǔn)與周邊地區(qū)差異較大。

建議將林地地類修正系數(shù)由0.8稍微降低調(diào)整為0.7(2013年標(biāo)準(zhǔn)為0.6)；未利用地地類修正系數(shù)由0.6調(diào)整為0.5(2013年標(biāo)準(zhǔn)實施后在實際征地過程中多為0.3)，同時對未利用地的概念進(jìn)行細(xì)分明確，因為2013年標(biāo)準(zhǔn)中荒山荒地、裸地等未利用地的地類修正系數(shù)不同，荒山荒地為0.5，裸地為0.3；鑒于《土地利用現(xiàn)狀分類 (GB/T 21010—2017)》重新定義了農(nóng)村道路的概念，南方寬度大于等于1 m、小于等于8 m的道路都納入農(nóng)村道路范圍，且絕大部分農(nóng)村道路都已進(jìn)行硬化處理，與交通運輸用地相差不大；而坑塘水面在實際中存在多種形式，利用坑塘水面從事養(yǎng)殖業(yè)也具有較大的收益，建議把農(nóng)村道路、坑塘水面等其他農(nóng)用地的修正系數(shù)由0.8調(diào)整為1(2013年標(biāo)準(zhǔn)為1)。

3.3注重征地補償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域協(xié)調(diào)長沙市征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過程中不僅要考慮市域內(nèi)相對平衡和省內(nèi)周邊城市的對比，也要考慮與鄰省周邊城市征地補償標(biāo)準(zhǔn)的銜接，實現(xiàn)征地補償標(biāo)準(zhǔn)相鄰區(qū)域內(nèi)的平穩(wěn)過渡，避免補償標(biāo)準(zhǔn)差距過大。市域內(nèi)，應(yīng)保證相鄰縣(市、區(qū))征地補償標(biāo)準(zhǔn)接近，增強區(qū)域協(xié)調(diào)與平衡，減少縣際差異。省域內(nèi)，加強與周邊以及同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平城市，如株洲市、湘潭市征地補償標(biāo)準(zhǔn)的對比銜接，實現(xiàn)省域內(nèi)征地補償標(biāo)準(zhǔn)的可比性。同時，加強與宜春市等相鄰?fù)馐〕鞘姓鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)的銜接，保證區(qū)域征地補償標(biāo)準(zhǔn)相對均衡。