孫建偉

內(nèi)容摘要：關(guān)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)能否作為一種獨(dú)立的私法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)？對(duì)此，學(xué)界頗有爭(zhēng)議。土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于土地所有權(quán)，因國(guó)家土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)等公權(quán)力的規(guī)制而凸顯。其應(yīng)作為一項(xiàng)獨(dú)立的、新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)加以審視。從土地開(kāi)發(fā)權(quán)的來(lái)源而言，盡管其與規(guī)劃管制權(quán)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。但是，其并不因?yàn)橐?guī)劃管制權(quán)的介入而喪失其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的地位。恰恰相反，土地規(guī)劃管制權(quán)使其財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性更為彰顯和突出。土地規(guī)劃?rùn)?quán)在新型土地財(cái)產(chǎn)權(quán)形成過(guò)程中，僅僅起到輔助和保障性等作用。就事物的本質(zhì)而言，土地所有權(quán)依然是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)利或母權(quán)。土地開(kāi)發(fā)權(quán)在我國(guó)現(xiàn)代意義上的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中越來(lái)越重要，并在實(shí)踐中已經(jīng)成為一種事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容上，初步形成了自己獨(dú)特的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：土地所有權(quán) 規(guī)劃?rùn)?quán) 土地開(kāi)發(fā)權(quán) 獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)

引 言

當(dāng)前學(xué)界圍繞土地開(kāi)發(fā)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了富有成效的探討，尤其是將土地開(kāi)發(fā)權(quán)與我國(guó)土地用途管制、〔1 〕土地指標(biāo)計(jì)劃與市場(chǎng)二元配置體系以及土地開(kāi)發(fā)權(quán)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤 〔2 〕等相關(guān)制度實(shí)踐進(jìn)行學(xué)理探討。這為深入和系統(tǒng)地研究該項(xiàng)權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利配置等問(wèn)題，提供了學(xué)理基礎(chǔ)和對(duì)制度實(shí)踐反思的多元視角。但是對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)細(xì)梳理后來(lái)看，還存在很多理論上和實(shí)踐上的問(wèn)題。筆者主要針對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)能否作為一種獨(dú)立的私法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如何來(lái)認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的獨(dú)特內(nèi)涵進(jìn)行研究，以便為推動(dòng)該領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題的系統(tǒng)探討貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為獨(dú)立的、私法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)論爭(zhēng)

土地開(kāi)發(fā)權(quán)能否作為一種獨(dú)立的私法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及如何來(lái)評(píng)價(jià)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的獨(dú)立性？對(duì)此，學(xué)界頗有爭(zhēng)議。

（一）否定論

否定論認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)主要是公權(quán)力規(guī)制（土地用途管制和分區(qū)管制）所形成的權(quán)力，其不是私法上的權(quán)利。黃祖輝、汪暉教授認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于城市規(guī)劃中的分區(qū)控制，其屬于警察權(quán)。“政府分區(qū)控制正是限制土地發(fā)展權(quán)的直接原因。土地發(fā)展權(quán) 〔3 〕是由管制或者規(guī)劃導(dǎo)致的一種權(quán)利?！?〔4 〕我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)蘇志超教授認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)是因規(guī)劃對(duì)土地使用權(quán)變動(dòng)的結(jié)果，缺乏轉(zhuǎn)移的具體對(duì)象，即其欠缺形成不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的標(biāo)的，因此他主張土地開(kāi)發(fā)權(quán)不能成為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。〔5 〕美國(guó)有學(xué)者研究認(rèn)為，土地所有權(quán)是完整而不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)，將土地開(kāi)發(fā)權(quán)與土地所有權(quán)進(jìn)行分割，有違反美國(guó)憲法第五修正案財(cái)產(chǎn)權(quán)保障相關(guān)條款的嫌疑。〔6 〕

（二）肯定論

肯定論認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于土地所有權(quán)，只不過(guò)土地所有權(quán)因規(guī)劃?rùn)?quán)限制而使得土地開(kāi)發(fā)權(quán)凸顯出來(lái)，其本身具有獨(dú)立的客體——土地開(kāi)發(fā)容量，且具有巨大的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，應(yīng)是獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。梁慧星教授認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)是一種可以從土地所有權(quán)中獨(dú)立出來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！? 〕李鳳章教授認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)本源上屬于土地所有權(quán)，“土地開(kāi)發(fā)權(quán)并不是因?yàn)橐?guī)劃管制而產(chǎn)生。相反，規(guī)劃管制只是使這一問(wèn)題得以顯化”?！巴恋亻_(kāi)發(fā)權(quán)本身是土地所有權(quán)的組成部分或者權(quán)利束之一，但因?yàn)楣苤贫靡哉蔑@和獲得明確承認(rèn)?！?〔8 〕程雪陽(yáng)博士認(rèn)為，國(guó)家通過(guò)法律和土地利用規(guī)劃行使的管制權(quán)力，既不是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的來(lái)源，也無(wú)法分配或者賦予某塊土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，其僅僅是決定是否限制以及如何限制土地的開(kāi)發(fā)權(quán)而已。〔9 〕張先貴博士認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)新權(quán)利，在法律性質(zhì)上應(yīng)定位于私法意義上的用益物權(quán)。〔10 〕我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)陳明燦教授認(rèn)為，由于土地開(kāi)發(fā)權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的新觀念，事涉土地所有權(quán)人之權(quán)益至巨，應(yīng)屬于獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，有必要于民法中就其設(shè)定、取得、移轉(zhuǎn)與消滅詳予規(guī)定。〔11 〕國(guó)外一些學(xué)者運(yùn)用所有權(quán)“權(quán)利束”理論分析土地開(kāi)發(fā)權(quán)的法律性質(zhì)。美國(guó)學(xué)者John J. Delaney指出，在傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論中，土地開(kāi)發(fā)權(quán)屬于土地所有權(quán)的范疇，是土地所有權(quán)的題中應(yīng)有之義，隨著所有權(quán)社會(huì)化理念的興起，土地開(kāi)發(fā)權(quán)成為土地所有權(quán)“權(quán)利束”諸多權(quán)利之一種，并可以與土地所有權(quán)相分離而獨(dú)立存在。〔12 〕

（三）折中論

折中論認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)具有公權(quán)力和私權(quán)利雙重性質(zhì)。該種觀點(diǎn)認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)的來(lái)源問(wèn)題上或獨(dú)立問(wèn)題存在混亂的認(rèn)識(shí)，主要是沒(méi)有弄清土地開(kāi)發(fā)權(quán)的性質(zhì)。如孫弘教授認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)為具有警察權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。〔13 〕黃瀧一博士通過(guò)對(duì)美國(guó)土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度的考察，其認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)具有私法意義上權(quán)利屬性與公法意義上權(quán)利雙重屬性：“私法上的權(quán)利來(lái)源于私法，只需由國(guó)家確認(rèn)和保護(hù)即可，而公法上的權(quán)利則是來(lái)源于公法或由行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予公民?！蔽覈?guó)“‘所說(shuō)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)實(shí)際上兼具這兩種含義，這就是導(dǎo)致其性質(zhì)不清晰的根源所在”。而所謂與土地所有權(quán)相分離的“一束權(quán)利”則是私法上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，而公法上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)實(shí)質(zhì)上是“規(guī)劃上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)”。而“這種‘規(guī)劃上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)是基于政府的規(guī)劃行為設(shè)定容積率而產(chǎn)生的，與私法上的‘一束權(quán)利沒(méi)有任何關(guān)系”。〔14 〕該種觀點(diǎn)主要認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)的產(chǎn)生問(wèn)題根據(jù)其私法或公法的性質(zhì)，其來(lái)源是不同的。私法上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)就是所有權(quán)分離出來(lái)的一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)；而公法上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)則產(chǎn)生于土地規(guī)劃?rùn)?quán)。本質(zhì)上，折中論也是一種否定論。

二、土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)源

土地開(kāi)發(fā)權(quán)的產(chǎn)生或來(lái)源問(wèn)題上，其權(quán)利到底來(lái)自什么地方？該問(wèn)題具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。從理論層面上而言，其產(chǎn)生的來(lái)源不同，就有可能形成不同的理論學(xué)說(shuō)，并帶來(lái)根本立場(chǎng)的變化；從實(shí)踐層面而言，因?yàn)樗鶊?jiān)持的理論立場(chǎng)不同，導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)權(quán)及其權(quán)利所帶來(lái)的收益歸屬也會(huì)側(cè)重于不同的主體。如認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于國(guó)家規(guī)劃?rùn)?quán)的立場(chǎng)，往往導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬及其收益?zhèn)戎赜趪?guó)家；而認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于土地所有權(quán)的立場(chǎng)，則更多地將權(quán)利及其收益賦予產(chǎn)權(quán)人。

筆者認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于土地所有權(quán)，因國(guó)家土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)等公權(quán)力的規(guī)制而凸顯，進(jìn)而成為法律實(shí)踐上亟需予以規(guī)制的法學(xué)命題。因此，應(yīng)作為一項(xiàng)獨(dú)立的、新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)加以審視。土地開(kāi)發(fā)權(quán)問(wèn)題的凸顯是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)人的土地受到政府公共權(quán)力的管理（通常是政府城市規(guī)劃）使其權(quán)利受到限制，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值受到損害，進(jìn)而產(chǎn)權(quán)人基于這一事實(shí)獲得政府補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。但是，政府由于給予產(chǎn)權(quán)人相應(yīng)補(bǔ)償，特別是因?yàn)槭艿絿?guó)家既有財(cái)政赤字的巨大壓力，所以不得不通過(guò)市場(chǎng)化的方式，將這一權(quán)利通過(guò)市場(chǎng)來(lái)加以解決。即由“高度開(kāi)發(fā)地區(qū)的開(kāi)發(fā)人通過(guò)購(gòu)買開(kāi)發(fā)權(quán)對(duì)被限制開(kāi)發(fā)用途的土地所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償”，〔15 〕這就是我們所說(shuō)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易。但是，土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易前提是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的存在。對(duì)于這一限制與補(bǔ)償問(wèn)題，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)加以分析和論證。

（一）土地所有權(quán)受到公權(quán)力限制：財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)

從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的角度而言，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的產(chǎn)生是所有權(quán)受到公權(quán)合法的限制的結(jié)果。而要在這種合法的限制中，獲取更多的“土地開(kāi)發(fā)容量”，法律制度就逐漸發(fā)展出了一套復(fù)雜而系統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。而其典型之一就是土地開(kāi)發(fā)權(quán)。對(duì)此，學(xué)界也有不同的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)區(qū)分了法律對(duì)土地所有權(quán)合理的限制和不合理的限制，并認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)該是土地所有權(quán)受到合理限制的結(jié)果。因?yàn)槿绾问艿讲缓侠淼南拗疲灾逻@種限制本質(zhì)上使得原有產(chǎn)權(quán)人的所有權(quán)名存實(shí)亡了，那就是構(gòu)成了管制性征收，而不是因?yàn)樗袡?quán)受到法律的限制而衍生的土地開(kāi)發(fā)權(quán)了。〔16 〕因此，這里存在一個(gè)限制程度的問(wèn)題。

從立法上而言，美國(guó)相關(guān)州立法規(guī)定，因土地分區(qū)規(guī)劃導(dǎo)致的土地價(jià)值減損到一定程度時(shí)，政府需要給予補(bǔ)償。在具體操作上，財(cái)產(chǎn)損失的價(jià)值可由中立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行評(píng)估，如果雙方對(duì)財(cái)產(chǎn)損失的價(jià)值有爭(zhēng)議，則需要由陪審員來(lái)投票判定。日本法律規(guī)定，土地地下37米就不是產(chǎn)權(quán)人的，屬于公共利益范疇。但是，大多數(shù)情況下對(duì)于土地的限制程度及其補(bǔ)償問(wèn)題，屬于司法衡量的決斷權(quán)。這其中也發(fā)展出了一些判斷標(biāo)準(zhǔn)，如德國(guó)法上的特別犧牲理論和美國(guó)法上的管制征收理論。〔17 〕由此，我們特別需要關(guān)注的是財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)義務(wù)，但應(yīng)該對(duì)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的程度給出一個(gè)合理的區(qū)間，僅僅在這個(gè)區(qū)間內(nèi)，我們才能確定其使得土地開(kāi)發(fā)權(quán)得以形成和發(fā)展。否則，任意擴(kuò)大社會(huì)義務(wù)對(duì)所有權(quán)的法律限制，導(dǎo)致這種限制侵害到所有權(quán)制度的內(nèi)核，使其名存實(shí)亡，就不是財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，而是財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收了。在這種情況下也無(wú)法有效發(fā)展出土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度。而且在大多數(shù)情況下，財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)不僅僅是通過(guò)私法上的限制，如誠(chéng)實(shí)信用原則或禁止權(quán)利濫用原則，而是通過(guò)公法上的限制，如城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法等公法來(lái)進(jìn)行的。在公權(quán)力限制產(chǎn)權(quán)人的過(guò)程中，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的形成和發(fā)展面臨著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)被公權(quán)力侵害的危險(xiǎn)。更為重要的是，在土地開(kāi)發(fā)權(quán)的形成過(guò)程中，又離不開(kāi)這些公法意義上的限制，大多數(shù)情況下恰恰是這種公法上的限制，才使得土地開(kāi)發(fā)權(quán)直接從土地所有權(quán)范疇中脫離出來(lái)，而成為獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)。這種既離不開(kāi)公法上的限制又面臨容易被公權(quán)力的侵害的悖論，是土地開(kāi)發(fā)權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的一種常態(tài)，也是很多研究者無(wú)法將其準(zhǔn)確定性的困惑來(lái)源?！?8 〕但無(wú)論是公法上的限制還是私法上的限制，都應(yīng)該在合法、合理的范圍內(nèi)進(jìn)行，否則就可能導(dǎo)致土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的異化和扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致土地所有權(quán)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)被極端利用，成為國(guó)家公權(quán)力侵害土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的憑借。這是我們?cè)谡J(rèn)識(shí)和評(píng)述土地開(kāi)發(fā)權(quán)形成過(guò)程中的特別需要注意的一點(diǎn)。

（二）土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是土地規(guī)劃?rùn)?quán)的基礎(chǔ)，借助規(guī)劃?rùn)?quán)推動(dòng)開(kāi)發(fā)權(quán)從所有權(quán)中分離

從土地規(guī)劃?rùn)?quán)和不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的關(guān)系而言，國(guó)家為了維護(hù)公共利益、克服土地利用的負(fù)的外部性等考量，使用土地規(guī)劃?rùn)?quán)，即通過(guò)分區(qū)規(guī)劃、用途限制等“剛性”手段來(lái)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，尤其是對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用從消極被動(dòng)規(guī)制到積極主動(dòng)進(jìn)行限制。對(duì)此，有學(xué)者考察美國(guó)和德國(guó)的規(guī)劃立法演變路徑，“土地規(guī)劃經(jīng)歷從妨害禁止到合理的未來(lái)用途分離、從特定地區(qū)的用途管制到整個(gè)市鎮(zhèn)的用途分區(qū)、從高度或用途單獨(dú)指標(biāo)分區(qū)向用途和規(guī)模綜合限制等轉(zhuǎn)變”?！?9 〕土地規(guī)劃?rùn)?quán)越來(lái)越積極、越來(lái)越主動(dòng)、越來(lái)越多元 〔20 〕地對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制。

但是，其中土地規(guī)劃?rùn)?quán)和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)兩者如何平衡則是問(wèn)題的關(guān)鍵：使用分區(qū)規(guī)劃、土地用途管制、建筑物用途管制等“剛性手段”盡管可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃?rùn)?quán)行使的目的，但其無(wú)法有效兼顧土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人的意愿，并在此過(guò)程中或隱或現(xiàn)地排除了土地權(quán)利人在土地使用中應(yīng)有的權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)土地財(cái)產(chǎn)利益的合理追求。如何既能實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃?rùn)?quán)和用途管制權(quán)的規(guī)范目標(biāo)，同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人的有效“保護(hù)”？這需要相應(yīng)的制度保障，土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度就是在這種背景下產(chǎn)生的。即借助土地規(guī)劃?rùn)?quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地所有權(quán)權(quán)利分割，從土地所有權(quán)中分離出“土地開(kāi)發(fā)權(quán)”。從這個(gè)意義上而言，土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度的形成，與土地規(guī)劃?rùn)?quán)有著內(nèi)在的關(guān)系，因?yàn)槭峭恋匾?guī)劃?rùn)?quán)推進(jìn)了土地開(kāi)發(fā)權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展。但是，僅僅看到這一面還是不夠的。土地規(guī)劃?rùn)?quán)本身無(wú)法催生土地開(kāi)發(fā)權(quán)，而需要借助土地所有權(quán)才能進(jìn)行。土地規(guī)劃?rùn)?quán)是對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)等開(kāi)發(fā)利用空間的配置，若無(wú)土地所有權(quán)，則規(guī)劃?rùn)?quán)無(wú)法落地。對(duì)此，有學(xué)者坦言：“土地產(chǎn)權(quán)是規(guī)劃控制和管理的基礎(chǔ)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)是人們?cè)谕恋厥褂眠^(guò)程中由國(guó)家和法律規(guī)定人與人之間的關(guān)系，以及規(guī)劃關(guān)于土地使用和占有等權(quán)利的范圍，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)具有轉(zhuǎn)移和限制作用?！?〔21 〕“通過(guò)土地開(kāi)發(fā)權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的體現(xiàn)，城市規(guī)劃能夠?yàn)檎刂聘嗟膬r(jià)值，并且公平分配這些價(jià)值，調(diào)控整個(gè)社會(huì)的利益關(guān)系。” 〔22 〕在此過(guò)程中，規(guī)劃?rùn)?quán)日益融入現(xiàn)代法律意義上的產(chǎn)權(quán)內(nèi)部，從而使得規(guī)劃?rùn)?quán)在構(gòu)建現(xiàn)代意義土地、建筑、空間等不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)則和內(nèi)容方面，越來(lái)越重要，越來(lái)越凸顯，使得不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵承擔(dān)更多的社會(huì)公共利益的職能和特點(diǎn)。但這并不可以否定其現(xiàn)代意義不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性，否則就會(huì)歪曲和瓦解不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)所具有的激勵(lì)和利益最大化等功能。尤其在面臨日益膨脹的公權(quán)力，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性顯得彌足珍貴。因此，在這個(gè)意義上而言，有論者認(rèn)為，“土地開(kāi)發(fā)權(quán)所要規(guī)范的是允許或者限制土地價(jià)值發(fā)生變化的行為，而城市規(guī)劃確定土地使用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，就是土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置的具體內(nèi)容”?！?3 〕規(guī)劃?rùn)?quán)僅僅基于公共利益，而對(duì)土地開(kāi)發(fā)利益的重新分配。所以，只有土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為土地規(guī)劃?rùn)?quán)的基礎(chǔ)，并作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地開(kāi)發(fā)權(quán)才能成為城市規(guī)劃提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。對(duì)此，筆者認(rèn)同這種判斷：“土地開(kāi)發(fā)權(quán)是城市規(guī)劃調(diào)控土地的法理基礎(chǔ)?！?〔24 〕

（三）國(guó)家強(qiáng)制性制度安排推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的形成，而不是否定其獨(dú)立性的理由

從我國(guó)土地開(kāi)發(fā)權(quán)與國(guó)家特許的關(guān)系來(lái)看，土地開(kāi)發(fā)權(quán)經(jīng)過(guò)國(guó)家強(qiáng)制性制度安排是其財(cái)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的標(biāo)志。目前學(xué)界有部分學(xué)者認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的獲取需要國(guó)家的強(qiáng)制性制度許可，因此，進(jìn)而否定其獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性（有的認(rèn)定為是一種警察權(quán)）。這種分析看似有一定道理，但是沒(méi)有看到其問(wèn)題的本質(zhì)。我國(guó)土地所有權(quán)與在其之上衍生的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，不是一種大陸法系意義上的所有權(quán)與用益物權(quán)的關(guān)系。根據(jù)李鳳章教授的研究，對(duì)于建立在國(guó)有土地所有權(quán)之上，因土地出讓獲得使用權(quán)，并不是嚴(yán)格意義上用益物權(quán)，而是借鑒我國(guó)香港地區(qū)土地批租模式下的英國(guó)批授保有法律制度，其“強(qiáng)調(diào)的是在國(guó)家壟斷土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，所有權(quán)不得流轉(zhuǎn)，而又為了創(chuàng)設(shè)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而將土地保有權(quán)批授給社會(huì)成員。其批授的方式可以是拍賣，也可以是無(wú)償授予，方式不同會(huì)形成不同的契約條款，從而形成不同的土地保有權(quán)。但是，就法律效果而言，都是將土地使用權(quán)從主權(quán)者（所有權(quán)人）手中分離出來(lái)，授予給用地的申請(qǐng)人，為土地使用人創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的土地使用權(quán)。只不過(guò)為了區(qū)別于國(guó)王對(duì)土地所有權(quán)的擁有，而將土地使用權(quán)的享有稱為保有”?！?5 〕因此，建立在國(guó)家所有權(quán)或集體所有權(quán)之上的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，在出讓獲得使用權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，都需要獲得國(guó)家法律的許可方能進(jìn)行權(quán)利的設(shè)定和劃分。

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)而言，國(guó)家公權(quán)力與土地私權(quán)利的形成有著緊密的聯(lián)系。在某種意義上而言，正是國(guó)家公權(quán)力為私權(quán)利提供有效的制度性的保障，才促使土地私權(quán)利有效地被社會(huì)所認(rèn)可、承認(rèn)和確信。正如周其仁教授所指出：“在產(chǎn)權(quán)起源的討論中，總免不了要遇到國(guó)家問(wèn)題。” 〔26 〕所有權(quán)有效保護(hù)與實(shí)施需要國(guó)家公權(quán)力的承認(rèn)和確認(rèn)，尤其是這種確認(rèn)以法律規(guī)則為基礎(chǔ)形成的制度性力量或權(quán)威，為所有權(quán)的有效展開(kāi)提供了法律制度層面的保障。但國(guó)家通過(guò)公權(quán)力來(lái)推行這一制度的實(shí)施與落實(shí)，需要相應(yīng)的代價(jià)，即國(guó)家也不是免費(fèi)提供這種服務(wù)，有時(shí)甚至以侵犯土地所有權(quán)為代價(jià)。因此，所有權(quán)與國(guó)家權(quán)力之間存在一種所有權(quán)悖論的邏輯：“一方面，所有權(quán)不能完全不要國(guó)家而得到有效執(zhí)行；另一方面，國(guó)家的引入又非常容易導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，以至于我們即使在理論上假設(shè)存在著一個(gè)理性國(guó)家，也無(wú)法完全避免無(wú)效產(chǎn)權(quán)的后果?！?〔27 〕這一點(diǎn)，無(wú)論是以“個(gè)人——市民公共領(lǐng)域”為基礎(chǔ)西方國(guó)家，還是依托“家庭——村莊社區(qū)——地方政府”的聯(lián)盟與國(guó)家之間存在一些緊張關(guān)系的我國(guó)，都具有一定的解釋力。而這種國(guó)家權(quán)力與土地所有權(quán)的關(guān)系，在我國(guó)更具有一定的特殊性。這是因?yàn)?，“被?zhàn)爭(zhēng)、國(guó)家工業(yè)化和改造舊中國(guó)的偉大志向造就的強(qiáng)大國(guó)家，已經(jīng)侵入社會(huì)，并保留了制造、改變和剝奪農(nóng)民所有權(quán)的長(zhǎng)期記錄”?！?8 〕也就是說(shuō)，在國(guó)家職能曾經(jīng)被過(guò)度濫用的約束條件下，如何重建新的產(chǎn)權(quán)秩序始終是我國(guó)在財(cái)產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。“社會(huì)主義產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)根本問(wèn)題，不是由國(guó)家確認(rèn)某種所有權(quán)形式（哪怕是最純粹的私有制），而是首先界定國(guó)家在產(chǎn)權(quán)變革中的權(quán)力限度?！?〔29 〕因此，在這個(gè)意義上而言，公權(quán)力在私權(quán)產(chǎn)生過(guò)程中發(fā)揮著巨大而又危險(xiǎn)的功能，但在私權(quán)產(chǎn)生過(guò)程中，確實(shí)離不開(kāi)公權(quán)力的規(guī)制。

在我國(guó)土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等制度形成上，在某種意義上其大都是先有國(guó)家強(qiáng)制性制度的許可或批準(zhǔn)（很多情況下是國(guó)家通過(guò)法律或行政法規(guī)等），這些權(quán)利才從所有權(quán)中加以分離，進(jìn)而成為獨(dú)立的有中國(guó)特色的“用益物權(quán)”。這一點(diǎn)與大陸法系國(guó)家通過(guò)民事契約等法律行為，從所有權(quán)中直接分離出用益物權(quán)，具有不同產(chǎn)權(quán)形成的背景。看不到這一點(diǎn)，就無(wú)法理解我國(guó)很多用益物權(quán)所具有的內(nèi)在特點(diǎn)和獨(dú)特價(jià)值。因此，土地開(kāi)發(fā)權(quán)因分區(qū)規(guī)劃和土地用途管制等因素，需要國(guó)家強(qiáng)制性制度的審批或許可，進(jìn)而從土地所有權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，并不是否定其財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性原因，相反，其恰恰是作為一項(xiàng)獨(dú)立性財(cái)產(chǎn)權(quán)的標(biāo)志。因國(guó)家強(qiáng)制性的審批或許可就否認(rèn)其作為一項(xiàng)獨(dú)立性的財(cái)產(chǎn)權(quán)或認(rèn)定其是一種警察權(quán)，都是不可取的，也與當(dāng)下中國(guó)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展規(guī)律不相符合，因而是錯(cuò)誤的。

（四）土地規(guī)劃?rùn)?quán)具有形塑現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)的功能：分配土地開(kāi)發(fā)額度但需要利益平衡

從土地規(guī)劃?rùn)?quán)而言，土地規(guī)劃?rùn)?quán)作為一種公權(quán)力，其具有分配土地開(kāi)發(fā)容量的公共職能。土地規(guī)劃?rùn)?quán)的行使，不是直接產(chǎn)生土地開(kāi)發(fā)權(quán)，而是基于維護(hù)土地利用秩序——保護(hù)耕地、預(yù)防和避免惡劣的建筑環(huán)境、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)古建筑等——目的，對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的限制及其開(kāi)發(fā)額度的重新分配。尤其是利益主體多元化和利益群體矛盾達(dá)到一定階段之后，土地規(guī)劃?rùn)?quán)行使的實(shí)質(zhì)“就是開(kāi)發(fā)權(quán)的配置，對(duì)各類產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理及對(duì)未來(lái)使用權(quán)的使用提供法律基礎(chǔ)的過(guò)程”?！?0 〕這種規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)土地所有權(quán)以及其他土地財(cái)產(chǎn)權(quán)形塑功能，本質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力參與界定和分配財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)，其背后的理論基礎(chǔ)在于：基于主權(quán)的公權(quán)力在近代從財(cái)產(chǎn)權(quán)中分離出來(lái)，從而更好地實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，避免公權(quán)力干擾財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行。但是，即使在財(cái)產(chǎn)權(quán)從公權(quán)力分離之后，也離不開(kāi)主權(quán)國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保障。正如有論者所言：“通過(guò)立法權(quán)的行使來(lái)界定財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的范圍、確定財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律秩序而得以實(shí)現(xiàn)；司法權(quán)公正合理地行使則是為更好地使財(cái)產(chǎn)權(quán)糾紛得到救濟(jì)?！?〔31 〕

尤其是私人的土地開(kāi)發(fā)行為越來(lái)越與社會(huì)公共利益產(chǎn)生矛盾時(shí)，亟需對(duì)原有的土地所有權(quán)以及其上土地開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行規(guī)制。因?yàn)閲?yán)重的農(nóng)地流失、交通不暢、惡劣的居住環(huán)境、過(guò)分集中工業(yè)布局等嚴(yán)重困擾著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“前所未有地突顯出強(qiáng)化國(guó)家土地管制的必要性……政府必須更加積極有為地干預(yù)和控制私有土地財(cái)產(chǎn)”。〔32 〕因此，在這種背景下，具有國(guó)家公權(quán)力濃厚色彩的土地規(guī)劃?rùn)?quán)登場(chǎng)，成為推動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分化或多元化的助推器。

關(guān)鍵的問(wèn)題是土地規(guī)劃?rùn)?quán)的行使過(guò)程中，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人因原有開(kāi)發(fā)容量增減或開(kāi)發(fā)性質(zhì)的改變等因素，所導(dǎo)致其土地開(kāi)發(fā)收益上的“暴漲”或“暴損”等嚴(yán)重不公平問(wèn)題，如何在制度上進(jìn)行有效平衡。說(shuō)到底，要不要給予受損者相應(yīng)的補(bǔ)償，要不要向規(guī)劃收益上的“暴漲”者征收相應(yīng)的稅費(fèi)，以此來(lái)平衡因規(guī)劃所導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)性質(zhì)改變或開(kāi)發(fā)額度分配等所帶來(lái)的不公平。這就需要非常復(fù)雜的法律技術(shù)上的設(shè)計(jì)。因?yàn)閷?dǎo)致土地開(kāi)發(fā)收益上“暴漲”或“暴損”的除了規(guī)劃之外，還有很多其他因素，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人文地理環(huán)境等各種因素；而且規(guī)劃本身也是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷表現(xiàn)出寬嚴(yán)不同的態(tài)度。如這個(gè)時(shí)期要發(fā)展重工業(yè)，可能相關(guān)工業(yè)用地開(kāi)發(fā)容量或其他用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地政策環(huán)境便較為寬松，其他用途土地開(kāi)發(fā)就有可能管制得比較嚴(yán)格。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)居住空間要求的提升，居住用地開(kāi)發(fā)審批就有可能就為寬松。因此，土地開(kāi)發(fā)容量的分配在每一個(gè)階段呈現(xiàn)出不同的總體上的宏觀管制，但是，從整個(gè)城市或地區(qū)發(fā)展而言，可能每一個(gè)區(qū)域的土地開(kāi)發(fā)容量具有總體上的平衡。因此，當(dāng)下就無(wú)法判斷未來(lái)某塊土地開(kāi)發(fā)容量或土地開(kāi)發(fā)性質(zhì)等開(kāi)發(fā)利益的絕對(duì)值。

如何處理國(guó)家規(guī)劃?rùn)?quán)與私人土地開(kāi)發(fā)之間的矛盾。各國(guó)根據(jù)自己不同的實(shí)踐形成了不同的模式。英國(guó)就是將全國(guó)土地開(kāi)發(fā)權(quán)確定一個(gè)總額，按照1939年3月31日評(píng)估各地塊開(kāi)發(fā)權(quán)價(jià)值，按比例切分補(bǔ)償各土地主。然后再?gòu)?qiáng)制性地一次性、整體性買斷開(kāi)發(fā)權(quán)。“國(guó)家設(shè)立總額三億英鎊的補(bǔ)償基金，一次性買斷全部發(fā)展權(quán)，此后政府拒絕開(kāi)發(fā)申請(qǐng)無(wú)須再補(bǔ)償?！?〔33 〕征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為一般性開(kāi)發(fā)禁止下的土地現(xiàn)用途價(jià)值。也就是說(shuō)，英國(guó)是根據(jù)某個(gè)時(shí)點(diǎn)評(píng)價(jià)出的各地塊開(kāi)發(fā)權(quán)價(jià)值，在保留原有土地開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)土地開(kāi)發(fā)設(shè)定一般性禁止的方式（開(kāi)發(fā)許可制度）來(lái)處理私人土地開(kāi)發(fā)與公共利益的平衡問(wèn)題。土地開(kāi)發(fā)權(quán)被國(guó)家收買后，但土地本身仍然保持私有，這就使得土地開(kāi)發(fā)性利益和土地所有權(quán)等發(fā)生的分離?！皬拇巳魏嗡接型恋刂荒鼙３衷行再|(zhì)的占有、使用、收益和處分之權(quán)，政府以土地利用規(guī)劃作為開(kāi)發(fā)的配給機(jī)制，規(guī)定土地使用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。私人土地是允許開(kāi)發(fā)還是限制開(kāi)發(fā)，需要國(guó)家通過(guò)規(guī)劃許可制度。” 〔34 〕這種方式是國(guó)家通過(guò)從私人手中一次性購(gòu)買土地開(kāi)發(fā)權(quán)的方式，來(lái)獲取土地開(kāi)發(fā)一般性禁止的方式，土地開(kāi)發(fā)者要想獲取土地開(kāi)發(fā)權(quán)必須通過(guò)有償申請(qǐng)的方式，從國(guó)家手中來(lái)購(gòu)買土地開(kāi)發(fā)權(quán)。而購(gòu)買土地開(kāi)發(fā)權(quán)的費(fèi)用為土地開(kāi)發(fā)而增值的100%，即土地的買主要想進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，必須購(gòu)買土地，同時(shí)還必須付給國(guó)家開(kāi)發(fā)費(fèi)。這嚴(yán)重制約了英國(guó)土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的發(fā)展，幾經(jīng)周折，最終于1985年以后通過(guò)以下兩種方式取代了開(kāi)發(fā)費(fèi)的直接付出：“一種是地方政府與私人開(kāi)發(fā)商進(jìn)行談判，與后者簽訂‘規(guī)劃合同，后者承諾進(jìn)行一定的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如修建學(xué)校、公園、道路等，然后獲得開(kāi)發(fā)許可；另一種則是把這些建設(shè)直接規(guī)定為頒發(fā)規(guī)劃許可的前提，故稱‘規(guī)劃義務(wù)。” 〔35 〕即通過(guò)提供政府需要開(kāi)發(fā)商提供的社會(huì)公共產(chǎn)品就可以了。這大大減輕了開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，推動(dòng)了城市開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。

美國(guó)與英國(guó)不同的是，其不是整體性地買斷開(kāi)發(fā)權(quán)，而是根據(jù)地方政府（通常是以縣為單位）分區(qū)規(guī)劃根據(jù)不同性質(zhì)的土地，確定不同額度的開(kāi)發(fā)容量，并確定這種開(kāi)發(fā)性潛在利益屬于產(chǎn)權(quán)人的模式。根據(jù)地方政府的分區(qū)規(guī)劃，“將用地功能分為農(nóng)業(yè)、森林、礦產(chǎn)、農(nóng)村、住宅區(qū)、城市儲(chǔ)備用地、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)及工業(yè)區(qū)。并根據(jù)具體情況，對(duì)不同的功能給予不同的開(kāi)發(fā)密度”?！?6 〕通常國(guó)家為了保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田耕地過(guò)度開(kāi)發(fā)、濕地保護(hù)、歷史古跡保護(hù)、保護(hù)環(huán)境敏感地帶等方面，可以從土地產(chǎn)權(quán)人購(gòu)買土地開(kāi)發(fā)權(quán)，而且這種土地開(kāi)發(fā)權(quán)購(gòu)買政府作為購(gòu)買方是與土地產(chǎn)權(quán)人通過(guò)協(xié)商和契約的方式來(lái)達(dá)成。當(dāng)然，土地產(chǎn)權(quán)人為了獲取開(kāi)發(fā)權(quán)的收益，可以按照分區(qū)規(guī)劃自己開(kāi)發(fā)，也可以將自己分配的開(kāi)發(fā)空間轉(zhuǎn)移給別人，以促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)利用的效益最大化。當(dāng)然在土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，涉及開(kāi)發(fā)權(quán)發(fā)送區(qū)區(qū)位、發(fā)送區(qū)土地面積以及發(fā)送區(qū)有待保護(hù)的公共利益等因素來(lái)確定發(fā)送區(qū)；也涉及土地接受區(qū)的認(rèn)定與評(píng)估，以及土地開(kāi)發(fā)權(quán)價(jià)值的評(píng)估等復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)。但是，土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)始終沒(méi)有因?yàn)橥恋氐囊?guī)劃?rùn)?quán)而被削弱或否定。

這里一個(gè)核心問(wèn)題就是：土地規(guī)劃?rùn)?quán)的行使的正當(dāng)性是建立在對(duì)私人土地開(kāi)發(fā)權(quán)的尊重的基礎(chǔ)之上的，其前提是尊重土地開(kāi)發(fā)權(quán)私人所有。只不過(guò)為了避免“市場(chǎng)和私人主導(dǎo)下土地利用無(wú)序和低效之覆轍，政府必須更加積極有為地干預(yù)和控制私有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”。〔37 〕“土地規(guī)劃?rùn)?quán)產(chǎn)生的動(dòng)因是土地利用關(guān)系的日趨復(fù)雜與土地資源緊缺，需要矯正土地利用中的外部性，以彌補(bǔ)土地利用中私法救濟(jì)之不足，背后是公權(quán)力功能的轉(zhuǎn)變?！?〔38 〕但是控制和干預(yù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，是在尊重土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。從本質(zhì)上而言，土地規(guī)劃?rùn)?quán)等公權(quán)力的行使只不過(guò)是利用現(xiàn)代規(guī)劃技術(shù)，對(duì)于土地所有權(quán)中的土地開(kāi)發(fā)容量進(jìn)行整體上管控，并在此基礎(chǔ)上，按照開(kāi)發(fā)規(guī)劃并符合社會(huì)公共利益的方式來(lái)重新配置土地開(kāi)發(fā)容量，但其本質(zhì)上并不創(chuàng)造土地開(kāi)發(fā)空間。正如有論者所言：“土地規(guī)劃?rùn)?quán)介入到土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，目的仍是立足于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。土地規(guī)劃?rùn)?quán)的介入應(yīng)是輔助性的，介入時(shí)不能干擾財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行規(guī)則首先是遵守私法的運(yùn)行規(guī)則，土地規(guī)劃?rùn)?quán)型塑后，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人在其權(quán)利范圍內(nèi)應(yīng)可依據(jù)其自由意志行使權(quán)利?！?〔39 〕因此，從這個(gè)意義上講，“規(guī)劃?rùn)?quán)的實(shí)質(zhì)就是開(kāi)發(fā)權(quán)的配給，……是土地所有權(quán)性質(zhì)決定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的實(shí)質(zhì)”，〔40 〕而不是相反。筆者認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)在制度層面的產(chǎn)生主要是為了避免土地利用的負(fù)的外部性，通過(guò)土地規(guī)劃?rùn)?quán)的實(shí)施將土地所有權(quán)中進(jìn)一步分割出一種開(kāi)發(fā)利用權(quán)，這種開(kāi)發(fā)利用權(quán)在實(shí)質(zhì)意義上就是一種土地開(kāi)發(fā)權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利的形成并從土地所有權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，是土地規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)土地所有權(quán)不斷形塑的結(jié)果?！?1 〕但是，土地規(guī)劃?rùn)?quán)等在新的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)形成過(guò)程中，僅僅起到輔助和保障性等作用或功能。就事物的本質(zhì)而言，土地所有權(quán)依然是具有基礎(chǔ)性權(quán)利或母權(quán)的地位或功能?？床坏竭@一點(diǎn)，就無(wú)法理解土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)私權(quán)的性質(zhì)和定位，也就無(wú)法揭示出其本身所具有的財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能和價(jià)值。因此，筆者認(rèn)為，從土地開(kāi)發(fā)權(quán)的來(lái)源而言，盡管其與規(guī)劃管制權(quán)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但是，其并不因?yàn)橐?guī)劃管制權(quán)的介入就喪失其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的身份或地位；恰恰相反，其因土地規(guī)劃管制權(quán)強(qiáng)化，其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性更為彰顯和突出。

三、土地開(kāi)發(fā)權(quán)具有獨(dú)立的權(quán)利內(nèi)涵

在中國(guó)，土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)制度性事實(shí)，其是否具有自身獨(dú)特的權(quán)利內(nèi)涵？對(duì)這個(gè)問(wèn)題回答或研究，關(guān)系到土地開(kāi)發(fā)權(quán)能否成為一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)理判斷。筆者認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)有著自己的獨(dú)特的權(quán)利內(nèi)涵。這主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面。

（一）土地開(kāi)發(fā)權(quán)權(quán)利主體

解決了土地開(kāi)發(fā)權(quán)的來(lái)源問(wèn)題，還需要思考與探索土地開(kāi)發(fā)權(quán)的權(quán)利主體問(wèn)題。這是現(xiàn)代權(quán)利制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)性條件?！罢腔谥黧w制度，諸如權(quán)利、法律行為、責(zé)任等民事制度設(shè)計(jì)才能得以全面展開(kāi)。法律的一切制度無(wú)不圍繞著如何保護(hù)善意主體、懲戒惡意主體，協(xié)調(diào)主體之間、主體和社會(huì)之間的利益關(guān)系而設(shè)計(jì)。整個(gè)私法就是一系列由主體參與各種私活動(dòng)所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！?〔42 〕而主體在土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度上而言核心問(wèn)題在于：土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)為誰(shuí)享有？關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，國(guó)際通行的做法都是歸屬給土地所有權(quán)人或者土地使用權(quán)人。從比較法的角度而言，無(wú)論是美國(guó)，還是英國(guó)，它們的土地開(kāi)發(fā)制度設(shè)計(jì)中基本上都是將土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬給產(chǎn)權(quán)人，而不是國(guó)家?！?3 〕國(guó)家公權(quán)力雖然在土地開(kāi)發(fā)權(quán)形成過(guò)程中起到了形塑的作用，但是，這種限制或形塑主要是在承認(rèn)和尊重土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一種獨(dú)立性財(cái)產(chǎn)權(quán)而授予土地產(chǎn)權(quán)人的。無(wú)論是英國(guó)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)的一次性、整體上的買斷，還是美國(guó)土地開(kāi)發(fā)權(quán)私人所有，都體現(xiàn)了這種權(quán)利歸屬主體的制度偏好?！八饺死姹仨毞挠趪?guó)家管制。這樣一個(gè)必然結(jié)論并不意味著個(gè)人的主動(dòng)性和創(chuàng)新性將受到壓抑，……國(guó)家應(yīng)決定個(gè)人的主動(dòng)性和創(chuàng)新性在何處運(yùn)用?！?〔44 〕也即國(guó)家對(duì)土地開(kāi)發(fā)容量可以通過(guò)規(guī)劃的方式，進(jìn)行引導(dǎo)、修正、控制，但是基本前提是要承認(rèn)其是一種產(chǎn)權(quán)人可以預(yù)期的開(kāi)發(fā)性利益。

我國(guó)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)在實(shí)踐中主要表現(xiàn)城鄉(xiāng)二元差異。按照我國(guó)《憲法》第10條第1款和第2款的規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！奔闯鞘型恋厥菄?guó)有土地，農(nóng)村土地基本上都是集體所有。

城市國(guó)有土地基本上都是國(guó)家所有和私人占有。這里要區(qū)分為已經(jīng)出讓的國(guó)有土地和沒(méi)有出讓的國(guó)有土地。沒(méi)有出讓的國(guó)有土地，其土地開(kāi)發(fā)權(quán)還屬于國(guó)家。因?yàn)榘凑胀恋亻_(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于所有權(quán)人的原理，理應(yīng)屬于國(guó)家，盡管實(shí)踐中代表國(guó)家行使所有權(quán)的都是各級(jí)地方政府，但不妨礙我們?cè)诜缮献鞒鲞@樣判斷。

對(duì)于已經(jīng)出讓的國(guó)有土地，其所有權(quán)被國(guó)有土地使用權(quán)等用益物權(quán)所限制，但在國(guó)有土地出讓合同中已經(jīng)將一定的土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地使用權(quán)人。甚至有學(xué)者坦言：“國(guó)有土地的初次轉(zhuǎn)讓，也就是從國(guó)有土地向其他組織和個(gè)人的轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)讓的是開(kāi)發(fā)權(quán)?！?〔45 〕對(duì)此，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條第1款明確規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)?！边@些規(guī)劃條件中就有土地開(kāi)發(fā)容量等內(nèi)容，而且對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)明確的“出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件”，建設(shè)單位和城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門都不得擅自改變，必須嚴(yán)格執(zhí)行。使用者若需要更改用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，必須征得有關(guān)部門同意，并報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，同時(shí)補(bǔ)交有關(guān)費(fèi)用等。從這些規(guī)定來(lái)看，我國(guó)法律規(guī)定國(guó)有土地已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)中是包括土地開(kāi)發(fā)權(quán)的，甚至最有價(jià)值的就是土地開(kāi)發(fā)權(quán)。因此，從這個(gè)意義上而言，這部分土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)該屬于土地占有人享有。其權(quán)利來(lái)源在于國(guó)有土地所有權(quán)人的轉(zhuǎn)讓。

對(duì)于農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地可以劃分為農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地等類型。這些農(nóng)村土地的所有權(quán)基本上都屬于農(nóng)村集體。因此，其相應(yīng)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)也屬于集體。但是，由于集體成員與集體在土地所有與利用的關(guān)系是一種總有關(guān)系?！?6 〕因此，基于成員權(quán)所獲得的承包權(quán)、資格權(quán)和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)等，都具有以集體成員權(quán)匯總構(gòu)成總體上集體所有權(quán)的特點(diǎn)，并具有成員以集體名義享有和占用集體土地所有權(quán)的特征，且其與大陸法系上的用益物權(quán)有著顯著的區(qū)別。因此，我國(guó)農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)總體上形成一種事實(shí)上由集體和集體成員共享的格局。

具體而言，對(duì)于農(nóng)用地而言，由于國(guó)家通過(guò)規(guī)劃?rùn)?quán)和用途管制權(quán)，將事實(shí)上的土地開(kāi)發(fā)權(quán)控制在保持農(nóng)業(yè)用途上，但是這種控制不是基于購(gòu)買而獲得，而是基于行政強(qiáng)制式的管制，導(dǎo)致我國(guó)在城市化過(guò)程中，城市和農(nóng)村建設(shè)用地?cái)D占很多農(nóng)用地，造成耕地保護(hù)整體效果不佳。盡管我國(guó)出臺(tái)了世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度，但是由于對(duì)土地產(chǎn)權(quán)人補(bǔ)償和激勵(lì)措施不夠，導(dǎo)致耕地保護(hù)措施不力。有的研究者在十多年前就指出：“目前珠江三角洲村鎮(zhèn)在城市化的過(guò)程中，土地利用最迫切需要是保護(hù)農(nóng)田和集約節(jié)約使用土地的問(wèn)題，其中保護(hù)農(nóng)田是難度最大的任務(wù)。農(nóng)民在市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)下自然追求更高的土地價(jià)值，希望將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，而地方政府在促進(jìn)地方建設(shè)和發(fā)展的壓力下，往往對(duì)農(nóng)用地功能轉(zhuǎn)換采取默認(rèn)態(tài)度，最終只有中央政府是站在宏觀和區(qū)域利益的角度關(guān)注農(nóng)田保護(hù)的政策?！?〔47 〕對(duì)此，很多國(guó)家（如英、美、日本等）都面臨耕地保護(hù)難題，最終選擇運(yùn)用土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度平衡耕地保護(hù)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的利益沖突問(wèn)題，并在實(shí)踐中取得了良好的效果。這些國(guó)家運(yùn)用土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度不僅有力促進(jìn)了耕地的保護(hù)，而且也推動(dòng)了城市建設(shè)用地的集約化利用。在這方面可以給予我國(guó)很多有益啟示。對(duì)此，筆者認(rèn)為對(duì)于農(nóng)村土地，無(wú)論是農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地還是宅基地，都應(yīng)該將開(kāi)發(fā)權(quán)賦予集體和集體成員，由他們共享，并在適當(dāng)條件可以進(jìn)行上市交易。〔48 〕

（二）土地開(kāi)發(fā)權(quán)的客體

“權(quán)利客體是對(duì)權(quán)利設(shè)立在何種基礎(chǔ)之上的說(shuō)明。”“權(quán)利的客體是立法者通過(guò)授予主體法律上的權(quán)利予以保護(hù)的利益的具體化。” 〔49 〕而這種利益表現(xiàn)在土地開(kāi)發(fā)權(quán)客體上就是為立體維度下的土地空間容量。對(duì)此，學(xué)界有人認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)的客體是土地的發(fā)展性利益。〔50 〕筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)沒(méi)有看到發(fā)展性利益本質(zhì)上就是土地開(kāi)發(fā)性利益，而這種利益的獲取本身就是土地開(kāi)發(fā)容量或開(kāi)發(fā)額度的獲取。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是對(duì)土地法律制度研究還是制度設(shè)計(jì)，都主要立足于平面維度來(lái)展開(kāi)，最為典型的例子是我國(guó)《物權(quán)法》第十二章建設(shè)用地使用權(quán)。這一章，除第136條對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立作了宣示性規(guī)定外，其他條文幾乎都是立足于平面維度對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)展開(kāi)制度設(shè)計(jì)，而對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)之上的一定土地開(kāi)發(fā)空間容量卻相對(duì)忽視。實(shí)際上，在土地資源優(yōu)化配置的當(dāng)下，如何最大限度地實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，絕不僅僅要對(duì)傳統(tǒng)平面維度下的權(quán)利四至范圍作劃定并建立權(quán)利，更主要是對(duì)立體維度下的土地上的土地空間開(kāi)發(fā)容量展開(kāi)權(quán)利的配置。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，尤其是現(xiàn)代建筑技術(shù)的不斷發(fā)展，未來(lái)我國(guó)土地法和物權(quán)法的轉(zhuǎn)型，必將是一個(gè)從平面開(kāi)發(fā)向立體開(kāi)發(fā)邁進(jìn)的方向?！?1 〕那么對(duì)于理論而言，接下的任務(wù)就是從立體維度層面對(duì)空間這個(gè)資源，從權(quán)利體系化角度展開(kāi)配置，使用土地開(kāi)發(fā)權(quán)更能體現(xiàn)出其作為土地開(kāi)發(fā)容量?jī)r(jià)值和功能，而且是一種不可缺少的權(quán)利，這在城市規(guī)劃對(duì)空間容量配置的當(dāng)下非常必要。

土地開(kāi)發(fā)權(quán)本身是通過(guò)土地用途管制或城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)制而凸顯出來(lái)的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。而這種開(kāi)發(fā)權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)稀缺性和獨(dú)立性以及可交易的特點(diǎn)。最為關(guān)鍵的問(wèn)題是，有了相應(yīng)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)或者通過(guò)開(kāi)發(fā)權(quán)交易，不僅有可能在開(kāi)發(fā)利用的空間上實(shí)現(xiàn)增量開(kāi)發(fā)權(quán)利，而且還有可能使得土地所有權(quán)和使用權(quán)的本身的價(jià)值具有極大地增值的空間。盡管土地開(kāi)發(fā)權(quán)存在本身說(shuō)明土地權(quán)利人所有權(quán)受到法律規(guī)制的結(jié)果。如果沒(méi)有法律對(duì)開(kāi)發(fā)空間的限制，也就沒(méi)有開(kāi)發(fā)權(quán)問(wèn)題。與此同時(shí)，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的存在也是運(yùn)用法律進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)容量進(jìn)行有效分配的一種技術(shù)。如無(wú)論是土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，還是土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的增加，都使得該地塊開(kāi)發(fā)空間和開(kāi)發(fā)價(jià)值得到迅猛增長(zhǎng)。因此，在這個(gè)意義上而言，土地開(kāi)發(fā)容量分配的性質(zhì)和多少，決定了土地所有權(quán)和使用權(quán)本身在什么層次上或在什么性質(zhì)上進(jìn)行利用，以此帶來(lái)的增值利益空間也是不同的。

但是，對(duì)于由于受到規(guī)劃限制而無(wú)法進(jìn)行土地轉(zhuǎn)性或無(wú)法進(jìn)行高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)的地塊，規(guī)制者要對(duì)權(quán)利人受損的利益進(jìn)行補(bǔ)償。這需要對(duì)這種規(guī)制的程度進(jìn)行考量，如果規(guī)制的程度已經(jīng)達(dá)到變相征收的地步，就應(yīng)該由國(guó)家給予合理的補(bǔ)償。如果規(guī)制的程度可以通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)來(lái)進(jìn)行論證，且這種規(guī)制所帶來(lái)的損害可以通過(guò)開(kāi)發(fā)權(quán)的交易來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，則權(quán)利人必須要遵守法律的規(guī)定，不得進(jìn)行轉(zhuǎn)性或高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)。因此，土地開(kāi)發(fā)容量有無(wú)及多少，直接關(guān)系到土地使用收益的大小。

實(shí)踐中，土地開(kāi)發(fā)容量與容積率的存在密切聯(lián)系。兩者在土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置中具有重要地位，但也有區(qū)別。土地開(kāi)發(fā)容量的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)就是容積率。所謂容積率，就是“建筑物地面以上各層建筑的面積的總和與建筑基地面積的總和的比率”?！?2 〕“在土地開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，判斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)人支配土地開(kāi)發(fā)容量大小的標(biāo)準(zhǔn)是土地開(kāi)發(fā)的容積率?！?〔53 〕因此，容積率是土地開(kāi)發(fā)容量或土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的測(cè)量單位。

土地指標(biāo)與土地開(kāi)發(fā)容量的關(guān)系。筆者曾撰文專門針對(duì)土地指標(biāo)與土地開(kāi)發(fā)權(quán)的關(guān)系進(jìn)行了相對(duì)系統(tǒng)的論述?！?4 〕這其中有個(gè)最為重要的問(wèn)題就是，土地指標(biāo)是通過(guò)行政指令性方式，從中央進(jìn)行配置的。這種指標(biāo)配置為各地方進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開(kāi)發(fā)提供上限；但在行政計(jì)劃性指標(biāo)配置之外，中央又鼓勵(lì)地方通過(guò)宅基地置換、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等制度改革試點(diǎn)，推進(jìn)存量農(nóng)村建設(shè)用地的集約化利用，以便在行政指令性配置之外，提供激勵(lì)性增量指標(biāo)。以便為本地區(qū)在行政性指標(biāo)配置之外，提供更多的非農(nóng)建設(shè)用地和開(kāi)發(fā)空間。對(duì)此，我國(guó)逐步走上土地開(kāi)發(fā)容量的雙軌制配置的道路。但是，細(xì)細(xì)研究可以發(fā)現(xiàn)，這種基于中央行政化配置的土地指標(biāo)，本身也是基于各地的土地利用現(xiàn)狀、人口、自然環(huán)境特點(diǎn)等因素進(jìn)行設(shè)置的，其行政權(quán)行使的基礎(chǔ)還是建立在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有制基礎(chǔ)之上的。只不過(guò)國(guó)家基于行政規(guī)劃?rùn)?quán)等方式，將各地土地開(kāi)發(fā)容量按照有助于實(shí)現(xiàn)土地利用公共利益最大化的方式進(jìn)行統(tǒng)一管理和配置的，盡管這種配置通過(guò)法律的方式，有點(diǎn)過(guò)于強(qiáng)制和苛刻。例如，我國(guó)《土地管理法》第43條和第63條，明確規(guī)定農(nóng)村土地使用“局限于農(nóng)業(yè)用地和集體成員自身為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活需要的低密度建設(shè)”。但這種限制本身由于激勵(lì)性不足，實(shí)踐中很多非法用地屢禁不止，成為當(dāng)前我國(guó)土地管理的一大頑癥。從糧食生產(chǎn)的角度而言，有研究指出，“現(xiàn)行土地管理制度剝奪了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地發(fā)展權(quán)（土地開(kāi)發(fā)權(quán)）”，導(dǎo)致“糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題”突出?！?5 〕這種狀況本身說(shuō)明，土地開(kāi)發(fā)容量應(yīng)回歸土地產(chǎn)權(quán)人，尤其是歸農(nóng)村集體和集體成員所共享。未來(lái)如何將土地指標(biāo)行政指令性的配置轉(zhuǎn)換到土地開(kāi)發(fā)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)化配置，則是回歸現(xiàn)代土地與空間開(kāi)發(fā)權(quán)規(guī)則構(gòu)建的必由之路。

（三）土地開(kāi)發(fā)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

分析土地土地開(kāi)發(fā)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，需要在具體的法律關(guān)系中進(jìn)行考慮。從土地開(kāi)發(fā)權(quán)的形成過(guò)程來(lái)看，土地開(kāi)發(fā)權(quán)首先是土地所有權(quán)中的土地開(kāi)發(fā)利用受到土地用途管制、分區(qū)規(guī)劃限制的過(guò)程。在此過(guò)程中，其主要分配原則根據(jù)不同的土地性質(zhì)，給予不同的土地開(kāi)發(fā)容量。因此，國(guó)有土地其土地開(kāi)發(fā)容量在我國(guó)是屬于國(guó)家，并被各級(jí)政府所掌握。但要區(qū)分已經(jīng)出讓的和沒(méi)有出讓的土地。沒(méi)有出讓的國(guó)有土地，土地開(kāi)發(fā)權(quán)屬于所有權(quán)人。已經(jīng)出讓的土地，其按照出讓合同規(guī)定的容積率，這個(gè)容量屬于土地占有權(quán)人。按照土地出讓合同在該土地上沒(méi)有被開(kāi)發(fā)的容積率，國(guó)家有權(quán)再設(shè)定相應(yīng)的開(kāi)發(fā)權(quán)，以便為未來(lái)土地開(kāi)發(fā)、地上空間權(quán)有效利用提供法權(quán)基礎(chǔ)。當(dāng)然，按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，原則上不得調(diào)整容積率。但是，現(xiàn)行實(shí)踐中也有相關(guān)政策在不斷突破。如原國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱通知）（國(guó)土資發(fā)〔2010〕204號(hào)）規(guī)定：“堅(jiān)決制止擅自調(diào)整容積率行為。經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整容積率的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)調(diào)整時(shí)的土地市場(chǎng)樓面地價(jià)核定應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款?！睘榕浜显撏ㄖ?，各省市出臺(tái)配套政策規(guī)定：國(guó)有出讓土地的容積率原則上不得調(diào)整，但在不影響國(guó)家利益和公眾合法權(quán)益的前提下，符合一定條件的可改變土地用途、調(diào)整容積率。〔56 〕該項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容主要是賦予土地開(kāi)發(fā)者按照出讓合同約定進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的權(quán)利；與此同時(shí)，土地開(kāi)發(fā)者也要承擔(dān)相應(yīng)的土地出讓金和積極履行土地出讓的義務(wù)。因此，在這個(gè)過(guò)程中，我們可以看出，在我國(guó)城市國(guó)有土地開(kāi)發(fā)權(quán)的配置過(guò)程中，土地開(kāi)發(fā)權(quán)是隨同土地使用權(quán)一起打包配置給開(kāi)發(fā)商的，在此過(guò)程中規(guī)劃?rùn)?quán)和土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置的過(guò)程合一，導(dǎo)致權(quán)力和權(quán)利互通，政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)利高度融合，從而使得我國(guó)土地開(kāi)發(fā)權(quán)在實(shí)踐中被隱蔽掉，非常不利于我國(guó)土地權(quán)利上公私利益的平衡。對(duì)此，有論者已經(jīng)指出，土地使用權(quán)出讓金不是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的對(duì)價(jià)；征收農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償費(fèi)也不包括土地開(kāi)發(fā)權(quán)的對(duì)價(jià)。房地產(chǎn)老板開(kāi)發(fā)土地，應(yīng)當(dāng)向原土地所有權(quán)人支付土地開(kāi)發(fā)權(quán)對(duì)價(jià)?！?7 〕

對(duì)于農(nóng)村土地而言，按照不同土地利用性質(zhì)可以進(jìn)行分析。對(duì)于農(nóng)用地而言，我國(guó)法律整體上是將土地開(kāi)發(fā)權(quán)收歸國(guó)有的。為了保護(hù)耕地，政府嚴(yán)格禁止農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，這本身無(wú)可厚非。關(guān)鍵的問(wèn)題是這種土地管制是不是要給集體農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償。我國(guó)法律規(guī)定不予補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)意義上而言，就是將農(nóng)用地的開(kāi)發(fā)權(quán)收歸國(guó)有。國(guó)家通過(guò)征地等方式，“有選擇地將開(kāi)發(fā)權(quán)出售給開(kāi)發(fā)商，國(guó)家保障了土地的規(guī)模集中利用，同時(shí)獲取了巨額的出讓金收入，而農(nóng)民被排斥在開(kāi)發(fā)權(quán)之外，其所得補(bǔ)償局限于原有的農(nóng)地用途”?！?8 〕這種權(quán)利的配置不符合世界主流發(fā)展趨勢(shì)。因?yàn)閮H僅通過(guò)管制而不給予補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制性規(guī)定，致使我國(guó)土地管制較為機(jī)械和僵化，缺乏活力和彈性。雖然監(jiān)管世上最嚴(yán)，但由于激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)措施過(guò)少，制度實(shí)施的法律效果和社會(huì)效果欠佳。筆者認(rèn)為，這方面應(yīng)結(jié)合農(nóng)地保護(hù)的實(shí)踐進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新。對(duì)此，有論者指出從2006年我國(guó)開(kāi)展的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，正是“國(guó)家對(duì)于農(nóng)民土地開(kāi)發(fā)權(quán)的購(gòu)買”，而且這些補(bǔ)貼大都直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，而不是農(nóng)民集體。〔59 〕這是一大創(chuàng)新。與此同時(shí)，可以參考美國(guó)和法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，賦予農(nóng)用地低密度開(kāi)發(fā)權(quán)，但可以基于耕地保護(hù)和土地占補(bǔ)平衡等法律原則，對(duì)其進(jìn)行限制或禁止開(kāi)發(fā)，限制和禁止開(kāi)發(fā)不是剝奪其開(kāi)發(fā)的權(quán)利，而是開(kāi)發(fā)的權(quán)利可以從其所有的地塊，轉(zhuǎn)移到符合條件的城郊鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)的地區(qū)，以便為促進(jìn)開(kāi)發(fā)權(quán)交易提供市場(chǎng)和制度基礎(chǔ)，從而在原有農(nóng)地上建立一種保護(hù)性地役權(quán)。即已經(jīng)轉(zhuǎn)讓過(guò)開(kāi)發(fā)權(quán)的農(nóng)地只能按照農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行利用，而不能進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)利用。這一方面提高農(nóng)民從事農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途的積極性和主動(dòng)性，另一方面也為國(guó)家規(guī)劃?rùn)?quán)和土地用途管制權(quán)的實(shí)施提供正當(dāng)性和可行性的基礎(chǔ)。

根據(jù)上述原理，農(nóng)村集體建設(shè)用地也是如此。但應(yīng)保障其優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)。即在符合規(guī)劃、用途管制等條件下，農(nóng)村集體的建設(shè)用地，可以自己開(kāi)發(fā)利用，并應(yīng)該在法律上具有優(yōu)先權(quán)的地位。對(duì)此，英國(guó)的開(kāi)發(fā)商和原土地權(quán)利人在開(kāi)發(fā)權(quán)利用過(guò)程中產(chǎn)生權(quán)利沖突時(shí)，土地原權(quán)利人享有優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)的做法可資借鑒。應(yīng)保護(hù)原土地產(chǎn)權(quán)人優(yōu)先開(kāi)發(fā)土地的權(quán)利?！?0 〕當(dāng)然，集體或集體成員也可以將其開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，以便獲得相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)收益。對(duì)于農(nóng)村宅基地而言，該土地的功能主要是為了保障農(nóng)村居民居住權(quán)，且具有福利性和保障性法律性質(zhì)。因此，其原則上只能進(jìn)行農(nóng)村居民自建住房。但農(nóng)村集體或成員為了集約和節(jié)約使用宅基地，在戶均法定人均面積以下節(jié)約的剩余宅基地，可以賦予其土地開(kāi)發(fā)權(quán)，并可以進(jìn)行上市流轉(zhuǎn)。如實(shí)踐中農(nóng)村宅基地置換所結(jié)余的土地指標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)化拍賣，逐漸將所獲得收益回歸給農(nóng)民和農(nóng)民集體；〔61 〕重慶推行的地票制度，地票“作為建設(shè)用地 〔62 〕進(jìn)行開(kāi)發(fā)的指標(biāo)，很顯然代表的就是土地開(kāi)發(fā)權(quán)”，“明確了土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬于土地使用權(quán)人（農(nóng)民）并允許交易”?！?3 〕其背后的法權(quán)基礎(chǔ)也在于此。