■ 畢云龍/相洪波/徐小黎/盛昌明/譚麗萍/李 勇

（1.國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作的重要組成部分，廣受社會(huì)各界關(guān)注。作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)之一，遼寧省海城市在堅(jiān)持把握三條底線的基礎(chǔ)上，大膽探索創(chuàng)新，以政策路徑設(shè)計(jì)為抓手，積極落實(shí)入市地塊推進(jìn)工作，重視制度成果提煉，先后完成了入市試點(diǎn)的方案制定、摸底調(diào)查、規(guī)劃調(diào)整、先行先試、掛牌出讓等階段工作。截至2017年9月底，海城市已入市集體土地10宗54.6公頃，實(shí)現(xiàn)土地收益1.5億元，抵押融資770萬(wàn)元；制定規(guī)則、制度、辦法22項(xiàng)，取得了“東北領(lǐng)先，全國(guó)居前”的成績(jī)。

1 海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基本情況

1.1 海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基本情況

遼寧省海城市隸屬于遼寧省鞍山市，為縣級(jí)市，人口109.7萬(wàn)人（2011年），全境總面積2732平方公里（2013年），地處遼東半島腹地，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)之中，北靠鋼都鞍山和省會(huì)沈陽(yáng)，南鄰港口城市營(yíng)口、大連，東接煤鐵之城本溪及邊境城市丹東，西與油田新城盤(pán)錦隔河相望。海城市有世界鎊都、滑石之鄉(xiāng)的美譽(yù)。

海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作起步于改革開(kāi)放初期，發(fā)展于房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍期，尤其近些年發(fā)展迅猛，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)隱形市場(chǎng)交易越發(fā)頻繁，加之現(xiàn)在為改革試點(diǎn)地區(qū)，具有合法性，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市未來(lái)發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

本文結(jié)合實(shí)際調(diào)研情況，分析了海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的數(shù)量、面積、區(qū)位及使用狀態(tài)等，涉及27個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）（參見(jiàn)圖1），農(nóng)村集體建設(shè)用地共1485宗、824公頃，確定可入市，即農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地511宗、356.7公頃。其中，單宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積小于0.05公頃的數(shù)量為10宗，占比1.96%；單宗面積在0.05～0.5公頃的數(shù)量為331宗，占比64.77%；單宗面積在0.5～1公頃數(shù)量為103宗，占比20.16%；單宗面積大于1公頃的數(shù)量為67宗，占比13.11%（圖2）。

圖1 海城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)示意圖

圖2 海城市單宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積統(tǒng)計(jì)情況

1.2 海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要做法

1.2.1 確定入市主體與程序

海城市針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛無(wú)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)屬存在差異的實(shí)際情況，在入市主體確定方面有不同的規(guī)定，對(duì)于村集體所有的，暫由村委會(huì)作為入市主體；對(duì)于村民小組所有的，由村民小組委托村委會(huì)作為入市主體；對(duì)于鎮(zhèn)集體所有的，在入市先行地區(qū)成立鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司，作為入市主體。

參照國(guó)有建設(shè)用地出讓程序，確定了具體的入市程序：①入市主體提出申請(qǐng)并編制方案；②本集體經(jīng)濟(jì)組織村民2/3表決通過(guò)入市方案；③鎮(zhèn)政府、縣國(guó)土局審查方案；④縣公共資源交易中心組織實(shí)施；⑤受讓雙方簽訂成交確認(rèn)書(shū)及合同；⑥繳納土地出讓價(jià)款及土地增值收益調(diào)節(jié)金；⑦不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)核發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用證；⑧辦理項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)等手續(xù)。

1.2.2 合理確定入市范圍

結(jié)合《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2015〕35號(hào)）和自身實(shí)際情況，海城市開(kāi)展了用地存量核查工作，核查集體建設(shè)用地共1485宗、824公頃，確定可入市511宗、356.7公頃。其中，需要調(diào)整城市建設(shè)規(guī)劃的土地153宗103.7公頃，確定不用調(diào)整規(guī)劃可以入市的土地358宗253公頃，并對(duì)這些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地重新認(rèn)定了地類、權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬來(lái)源等。同時(shí)，按照集體企業(yè)的入市意愿、規(guī)劃確定了發(fā)展方向，確定了先行入市的預(yù)備地塊。結(jié)合海城市其他改革試點(diǎn)，按照意愿強(qiáng)、組織好、存量大、條件優(yōu)、可先試、效率高的原則，兼顧入市途徑、土地用途、出讓方式等方面試點(diǎn)的代表性，確定了地塊和項(xiàng)目。

1.2.3 構(gòu)建制度框架體系

海城市為確保入市試點(diǎn)工作依法依規(guī)有序推進(jìn)，明確了入市主體，搭建了服務(wù)監(jiān)管和市場(chǎng)交易兩個(gè)平臺(tái)。特別是抓住民主決策機(jī)制、價(jià)格形成機(jī)制和利益分配機(jī)制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，起草制定了22項(xiàng)政策、規(guī)則、辦法，形成了入市決策、運(yùn)行、服務(wù)、利益分配、監(jiān)管體制。制度框架主要包含以下五個(gè)方面：

(1)建立民主決策機(jī)制。制定了《海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體決策管理辦法》和《海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體收益使用監(jiān)督管理辦法》，通過(guò)2項(xiàng)制度明確了村委會(huì)作為入市實(shí)施主體、入市過(guò)程中的決策內(nèi)容及方法程序。

(2)完善價(jià)格形成機(jī)制。制定了《海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市出讓評(píng)審管理辦法》《關(guān)于公布海城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的通知》2項(xiàng)制度，確立了價(jià)格機(jī)制中的指導(dǎo)價(jià)格、出讓底價(jià)及成交價(jià)格三種價(jià)格及其形成辦法。

(3)建立入市交易機(jī)制。制定了《海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易規(guī)則》《海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓管理辦法》等5項(xiàng)制度，完善了入市意愿提出、入市交易流程等入市交易規(guī)則。

(4)制定土地增值收益分配機(jī)制。建立了兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人土地增值收益分配機(jī)制，保障了農(nóng)民公平分享土地增值收益，同時(shí)制定了《海城市農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配使用管理辦法》《海城市農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓收支管理辦法》2項(xiàng)制度。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次入市增值收益分配比例確定上，以工業(yè)用地為例，國(guó)家與集體的分成比例確定為3∶7，集體留成70%部分；村委會(huì)與農(nóng)民個(gè)人的指導(dǎo)分配比例為2∶8。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再次入市增值收益分配比例確定上，國(guó)家與集體的分成比例為2∶8，集體留成80%部分；村委會(huì)和農(nóng)民的分配比例依然為2∶8。另外，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地使用稅形成地方財(cái)力分配上，計(jì)劃拿出不少于三分之一分給村委會(huì)。

(5)完善監(jiān)管機(jī)制。將土地入市增值收益村集體留成部分，納入農(nóng)村集體資產(chǎn)管理范疇，分配使用情況納入村務(wù)公開(kāi)，由農(nóng)經(jīng)部門(mén)和村民監(jiān)督委員會(huì)對(duì)土地增值收益集體部分的分配和村委會(huì)留成部分支出進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。海城市為了規(guī)范入市土地的批后監(jiān)管，借鑒《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，重新編制了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓合同》《交地協(xié)議書(shū)》《履約監(jiān)管協(xié)議書(shū)》等相關(guān)法律文書(shū)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管重心的下移和前置，保證了批后監(jiān)管的效果。

1.2.4 進(jìn)行入市差別化探索

海城市為了通過(guò)試點(diǎn)達(dá)到試規(guī)則、試辦法的目的，在首批入市宗地選擇上，充分考慮了入市主體、入市途徑、出讓方式、規(guī)劃用途等因素。在入市主體上，既有村集體所有也有鎮(zhèn)集體所有；在入市途徑上，既有就地入市也有調(diào)整入市；在出讓方式上，既有協(xié)議出讓也有掛牌出讓，達(dá)到了試規(guī)則、試辦法，探索入市成熟制度體系的目的。截至2017年9月底，海城市分別采用了就地入市和調(diào)整入市完成了10宗地塊的入市工作（工業(yè)用地4宗、文化產(chǎn)業(yè)用地2宗、商業(yè)用地4宗；其中協(xié)議5宗、掛牌5宗），同時(shí)制定了整治入市的具體辦法，擬定了入市宗地。

1.2.5 完善收益分配方式

在入市收益分配方面，海城市的原則是：兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)人三者之間的利益，探索入市收益共享，突出收益平衡，強(qiáng)化長(zhǎng)效機(jī)制。具體做法有：①合理確定政府提取調(diào)節(jié)金的比例，在國(guó)家和集體的分配比例上，綜合考慮入市方式、土地用途等因素，采取工業(yè)用地3∶7，商業(yè)用地4∶6，調(diào)整入市建新區(qū)和拆舊區(qū)6∶4的分類動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)方式；在集體和個(gè)人的分配比例上，統(tǒng)一設(shè)定為2∶8。②探索建立農(nóng)民社保體系，以長(zhǎng)效機(jī)制保證農(nóng)民持久收益，形成了土地增值收益多元化的補(bǔ)償方式。③確保征地補(bǔ)償和入市收益大體平衡，降低對(duì)征地工作的影響。④確保持續(xù)收益大體平衡，消除以往一次性征收、一次性補(bǔ)償、一次性分配的方式的弊端，保障農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定。

2 海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員未能明確界定

盡管在《憲法》中明確農(nóng)村集體組織的內(nèi)涵，在《土地管理法》《物權(quán)法》中明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體地位與所有權(quán)權(quán)能，但目前，農(nóng)村人口流動(dòng)性較強(qiáng)，并隨著城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展與城市化深入推進(jìn)，農(nóng)村人口將持續(xù)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)常住居民，這類農(nóng)村人口是否依然界定為農(nóng)村集體成員，是否可以享有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配權(quán)益，值得商榷。對(duì)此，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)在建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)上，適時(shí)探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)退出機(jī)制。筆者還認(rèn)為，將確立成員權(quán)的權(quán)利下放給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民民主決策。

2.2 缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地定價(jià)是入市的前提條件，同時(shí)是決定入市土地收益分配的關(guān)鍵。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)情況，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地定級(jí)相對(duì)滯后，農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制度仍然缺位。筆者認(rèn)為，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地定級(jí)及基準(zhǔn)地價(jià)構(gòu)建工作。同時(shí)，要按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的要求，做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)對(duì)接，最大限度降低土地產(chǎn)權(quán)二元制對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地價(jià)格的影響，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)、同價(jià)入市工作。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款等其他權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)

目前各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)正在積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地享有同等的各項(xiàng)權(quán)利，特別是長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益和處分權(quán)利，但依然存在部分現(xiàn)實(shí)問(wèn)題難以破解。例如抵押貸款，國(guó)有建設(shè)用地在該方面已經(jīng)十分成熟，形成了社會(huì)共識(shí)；而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款方面都是困難重重。盡管部分試點(diǎn)地區(qū)政府與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)積極溝通，促成部分銀行及農(nóng)村信用社為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供抵押貸款等金融服務(wù)，但這種情況大多集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的試點(diǎn)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)試點(diǎn)地區(qū)依然面臨抵押貸款難的問(wèn)題。說(shuō)明金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育缺乏信心，應(yīng)引起有關(guān)部門(mén)重視。

2.4 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配需進(jìn)一步完善

分析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的各地做法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)集體提留比例越高，集體成員對(duì)集體組織管理的信任程度就越高。集體提留比例高的地區(qū)通常經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)和村民協(xié)作程度較高，例如浙江省。遼寧省的實(shí)際情況是，集體成員雖然對(duì)改革持贊成和支持的態(tài)度，但部分集體成員傾向選擇將應(yīng)得收益直接分到集體成員個(gè)人，這樣個(gè)人得了“實(shí)惠”，才有獲得感，但實(shí)質(zhì)上這樣的獲得感只是暫時(shí)的。筆者認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理能力和政府監(jiān)督引導(dǎo)作用，建立健全收益分配制度，提高入市收益分配的可持續(xù)性，切實(shí)提高集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，加強(qiáng)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障村民社會(huì)福利，使全體村民共同享受農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的實(shí)惠，走可持續(xù)發(fā)展道路。

2.5 難以形成規(guī)模入市及地區(qū)經(jīng)驗(yàn)

與當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)，遼寧省整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足、持續(xù)低迷，用地需求呈下降趨勢(shì)，企業(yè)缺乏投資新建項(xiàng)目的積極性，因信心不足而處于觀望狀態(tài)，尤其是本地區(qū)外的企業(yè)。具體到研究區(qū)域，由于用地指標(biāo)相對(duì)富足，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有關(guān)制度、機(jī)制及保障尚處在探索階段，且農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地多數(shù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、交通不便利、成本優(yōu)勢(shì)不突出，企業(yè)即使投資也傾向于國(guó)有建設(shè)用地，導(dǎo)致在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市招拍掛過(guò)程中，很難形成多家企業(yè)或組織競(jìng)拍一宗地塊，通常地塊均被用地單位以底價(jià)競(jìng)得。因此，難以總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市招拍掛有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，更難以體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)有價(jià)值。另外，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以底價(jià)入市過(guò)程中，政府存在很大顧慮：首先，如果價(jià)格過(guò)高，可能無(wú)法完成入市工作量，進(jìn)而影響試點(diǎn)改革進(jìn)展；其次，過(guò)低的入市價(jià)格易造成村民所得低于征地補(bǔ)償款，可能引發(fā)矛盾，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展。所以，目前多數(shù)采用入市底價(jià)與當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大體平衡的做法，以解決短期內(nèi)矛盾。筆者認(rèn)為，應(yīng)大膽嘗試，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，體現(xiàn)入市價(jià)值的一套完善體系，真正地體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的優(yōu)勢(shì)，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3 對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的思考

3.1 明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體與客體

目前海城市由村委會(huì)作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施主體。因海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)屬存在差異的實(shí)際情況，對(duì)于村集體所有的土地，暫由村委會(huì)作為入市主體，對(duì)于村民小組所有的土地，由村民小組委托村委會(huì)作為入市主體，該種方式得了政府的默許，同時(shí)得到多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)可。對(duì)于鎮(zhèn)集體所有的土地，在入市先行地區(qū)成立鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司，作為入市主體，具有一定探索性。筆者認(rèn)為，村委會(huì)作為入市實(shí)施主體，并不違法，暫時(shí)解決了主體缺位的問(wèn)題，但尚存在諸多不足，值得商榷。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的引導(dǎo)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力，探索多渠道入市實(shí)施主體，做到政經(jīng)分開(kāi)，充分尊重村民意愿，提高村民獲得感。

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)入方作出相應(yīng)規(guī)定。筆者認(rèn)為，在同等條件下，現(xiàn)使用者和本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有優(yōu)先轉(zhuǎn)入的權(quán)利；同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方向應(yīng)有一定的約束和限制，優(yōu)先考慮環(huán)境污染較少的企業(yè)類型，如糧食加工廠、糧食存儲(chǔ)庫(kù)等涉農(nóng)企業(yè)，限制有一定污染的企業(yè)，如紡織廠、木器廠等企業(yè)，禁止重污染企業(yè)進(jìn)駐，如冶煉廠、鑄造廠等企業(yè)。

3.2 探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格體系

目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)處在探索階段，因長(zhǎng)期以來(lái)集體土地權(quán)能不完整、評(píng)估價(jià)值低，或者由于農(nóng)村集體缺少市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)未能清楚認(rèn)識(shí)土地市場(chǎng)價(jià)值等原因，極易造成農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)體行為短期化，形成低價(jià)交易。筆者認(rèn)為，海城市應(yīng)效仿部分試點(diǎn)地區(qū)在改革初期設(shè)立農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格的保護(hù)機(jī)制，如“基準(zhǔn)地價(jià)”“最低保護(hù)價(jià)”等措施，當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格明顯低于政府基準(zhǔn)地價(jià)或者最低保護(hù)價(jià)時(shí)，地方政府可以主張優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。

由于試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民集體民主決策機(jī)制尚不完善，較易導(dǎo)致部分村干部失職、瀆職等，使得入市價(jià)格受人操縱，以極低價(jià)格完成入市手續(xù)，侵害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的權(quán)益。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格需參考國(guó)有建設(shè)用地價(jià)格的形成，適時(shí)建立健全的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制。

3.3 進(jìn)一步完善入市收益分配機(jī)制

根據(jù)目前試點(diǎn)地區(qū)情況，收益分配的根本是如何平衡國(guó)家、集體及農(nóng)民個(gè)人之間的利益，結(jié)合研究區(qū)實(shí)際情況，提出以下建議：

(1)政府應(yīng)分享入市收益。主要因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值與其配套設(shè)施狀況有直接關(guān)系，而配套設(shè)施均由政府無(wú)償建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)通過(guò)分享入市收益方式收取配套設(shè)施等公共服務(wù)的成本。分享收益的主體建議為縣級(jí)及以下政府，地市級(jí)政府可通過(guò)稅收方式分享農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地二次轉(zhuǎn)讓收益。

(2)集體應(yīng)根據(jù)所在地區(qū)實(shí)際情況提留部分入市收益，用于集體公益事業(yè)發(fā)展、集體成員社會(huì)保障提高等支出。建議加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理能力，并且提留比例應(yīng)遠(yuǎn)低于農(nóng)民個(gè)人分配比例。

(3)集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)是入市收益的主要獲得者。尤其是在入市收益初次分配中，需將大部分的收益分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，提高農(nóng)民獲得感，這符合十八屆三中全會(huì)決定中“合理提高個(gè)人收益”的精神，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“讓權(quán)于集體，讓利于農(nóng)民”具有現(xiàn)實(shí)意義。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管機(jī)制關(guān)乎到改革的總體方向及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府有監(jiān)管職責(zé)，因此，完善政府對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市監(jiān)管機(jī)制是防止低價(jià)入市、保護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)不流失的有效保障。監(jiān)督?jīng)Q策層的權(quán)利是減少干部與村民之間矛盾的根本前提。政府做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的監(jiān)管工作，不僅能把握改革的正確方向，同時(shí)可以更好地提高政府公信力，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。要嚴(yán)格管控土地用途，切實(shí)保證耕地保有量。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將形成農(nóng)村土地不同用途之間的利益差別，加之目前多數(shù)地區(qū)村級(jí)規(guī)劃不完善，極有可能導(dǎo)致農(nóng)民宅基地、公共設(shè)施用地、公共建筑用地甚至是耕地非法轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，影響耕地保有量，不利于社會(huì)和諧發(fā)展。應(yīng)不斷完善國(guó)家自然資源督察的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)基層土地執(zhí)法監(jiān)察力度，強(qiáng)化村級(jí)土地規(guī)劃編制與落實(shí)工作，最嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制，切實(shí)保證耕地保有量，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

本文僅對(duì)遼寧省海城市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市情況進(jìn)行了調(diào)查研究，限于筆者知識(shí)與能力水平，缺乏深度思考，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)建議僅針對(duì)研究區(qū)實(shí)際情況提出，缺乏廣泛適應(yīng)性。就全國(guó)試點(diǎn)范圍，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)進(jìn)行法律法規(guī)的修改與完善，使改革有法有規(guī)可依；其次，做好各項(xiàng)改革的統(tǒng)籌工作，形成改革的新合力，促進(jìn)改革良性發(fā)展；最后，切實(shí)明晰政府職責(zé)，做好政府服務(wù)與監(jiān)管工作，確保各類政策執(zhí)行有效。