以“嵌入性”理論為視角看社會組織參與基層治理創(chuàng)新

孟慶蓮

摘 要：目前，社會組織的發(fā)展常與“創(chuàng)新社會治理”、“社區(qū)建設(shè)”“創(chuàng)新公共服務(wù)模式”等社會治理模式緊密相關(guān)，當(dāng)前社會組織的發(fā)展關(guān)系到多個領(lǐng)域的發(fā)展，也賦予了社會組織多重社會價值?，F(xiàn)實中，社會組織的發(fā)展與基層政府的關(guān)系最為密切，特別與作為基層一線政府治理層的街道辦事處，可以說，社會組織高度嵌入基層政府治理網(wǎng)絡(luò)中。這種“嵌入性”的特征，對社會組織的發(fā)展來說，既有利也有弊，這種嵌入性，要求政府要有意識地平衡好“管控”與“扶植發(fā)展”之間的關(guān)系，而社會組織也不能過度依賴政府，在借力政府資源的同時，提高自身發(fā)展的內(nèi)在動力和能力。

關(guān)鍵詞：嵌入性；治理；社會組織

“嵌入性”理論是新經(jīng)濟社會學(xué)研究中的一個核心理論。沙龍—祖（ Sharon Zukin） 和保羅—多明戈（ Paul Dimaggio） 兩位學(xué)者強調(diào)政治嵌入性是指行為主體所處的政治環(huán)境、政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)對主體行為產(chǎn)生影響[1]。社會組織與基層政府的關(guān)系，也呈現(xiàn)出這種“嵌入性”的特征。這種嵌入性特征對于社會組織的發(fā)展有利有弊。目前我國正處于改革的深水區(qū)，體制轉(zhuǎn)軌與利益再分配等因素相互交織，各種機制在重組建立中尚未完全成型，政府職能轉(zhuǎn)移還在進行中，政府在社會事務(wù)領(lǐng)域中的職責(zé)與權(quán)力還需進一步明確。在基層治理中，社會組織與基層政府關(guān)系密切，社會組織高度嵌入基層政府治理網(wǎng)絡(luò)中。這種“嵌入性”的特征，要求政府要有意識地平衡好“管控”與“扶植發(fā)展”之間的關(guān)系。因此，如何調(diào)整政府與社會組織之間的關(guān)系，已經(jīng)成為制約社會組織健康發(fā)展的重要客觀環(huán)境因素。

當(dāng)前，政府與社會組織的關(guān)系處于一個不對等的狀態(tài)，政府受以前“管控”思維的慣性影響，政社不分，呈現(xiàn)出“強政府——弱社會”的個格局。政府與社會組織的關(guān)系處理中，“越位”和“缺位”的現(xiàn)象比較普遍，政府“越位”對社會組織偏重管控，過度依賴政府，缺乏自主性，社會組織的活力沒有得到充分的激發(fā)；政府“缺位”，培育和扶植社會組織的力度不夠，導(dǎo)致社會組織的效能低下。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)社會組織在發(fā)展中存在的問題很多，如注冊登記門檻較高，缺乏合法身份；組織結(jié)構(gòu)不健全，自身能力不足；活動經(jīng)費不足，缺乏穩(wěn)定的資金支持；政策法規(guī)不完善，缺乏有效的政策支持；穩(wěn)定性不夠，缺乏人才保障等問題。因此，在鼓勵“社會組織發(fā)展，擴大社會參與”的大政策環(huán)境下，政府應(yīng)積極引導(dǎo)和扶植社會組織的發(fā)展，正確梳理與社會組織的關(guān)系，掌握社會組織的發(fā)展規(guī)律，加強對社會組織進行“嵌入型”的引導(dǎo)、培育和發(fā)展，幫助他們突破發(fā)展瓶頸，促進社會組織有序健康發(fā)展，提升整個社會治理能力。

按目前基層社會治理的發(fā)展來看，社會組織要參與到基層社會治理需要借力政府，社會組織需要嵌入基層政府治理網(wǎng)絡(luò)中，這就要求政府要平衡好“管控”與“扶植發(fā)展”之間的關(guān)系，創(chuàng)新基層社會治理。具體可以從以下幾個方面入手：

一、簡政放權(quán)，推進登記管理制度改革

社會組織的合法性鑒定對社會組織的發(fā)展至關(guān)重要，這種合法性鑒定主要通過對社會組織實行登記管理而實現(xiàn)。而當(dāng)前注冊登記門檻較高，很多社會組織缺乏合法身份。因此，讓更多有資質(zhì)條件的適合組織獲得合法身份，是其參與到社會治理的先決條件。

1、 降低社會組織注冊登記門檻。在登記中有一個非常重要的條件要有“業(yè)務(wù)主管部門”，這就意味著社會組織要找到相關(guān)的政府部門作為自治的“業(yè)務(wù)主管部門”。目前除了行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，其他類型的社會組織都要“業(yè)務(wù)主管部門”，社會組織的合法性的獲得和業(yè)務(wù)范圍都需要“業(yè)務(wù)主管部門”的授權(quán)，這對一些很少與政府打交道的社會組織而言是一道不矮的“門檻”。因此，進一步降低登記注冊的門檻，讓更多社會組織獲得合法社會身份和發(fā)展機會，對社會組織的發(fā)展而言至關(guān)重要。在實際的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，長沙T街道，基層工作人員會根據(jù)社會組織在基層社會治理的重要性而適當(dāng)簡化登記制度，但這種方式受基層政府對社會組織的認(rèn)同和重視程度的影響，并沒有程序化和制度化。因此，政府要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進一步降低登記注冊門檻，并將基層實際可行的做法盡快的程序化和制度化，讓更多服務(wù)基層服務(wù)群眾的社會組織獲得合法身份和發(fā)展機會。

2、 提高行政審批效率。政府的行政審批效率影響著社會組織內(nèi)部的規(guī)劃和運轉(zhuǎn)，因此，進一步提高行政審效率，簡化行政審批流程勢在必行。如長沙市對社會組織曾三次提高登記行政審批效率，成為全國社會組織登記審批時限最短的地區(qū)之一。

3、 加強對社會組織的后置監(jiān)管和評估。目前登記管理的制度中存在“重前置監(jiān)管輕后置評估”的問題，而后置監(jiān)管和評估對社會組織的持續(xù)有序發(fā)展至關(guān)重要。特別近幾年，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和運用，一些社會組織網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化的特征逐漸凸顯，社會組織擁有本組織的QQ群和微信群，組織成員在線上交流和發(fā)布信息，建立本組織的網(wǎng)上主頁、微博，發(fā)布本組織的活動信息，開展線上活動，社會組織依賴網(wǎng)絡(luò)這種虛擬空間的特性，加大了政府對這類社會組織的管理難度，這就需要政府加強后置監(jiān)管和評估，建評估專家?guī)?，健全和完善社會組織評估指標(biāo)體系，保證社會組織的健康有序發(fā)展。

二、以需求為導(dǎo)向，加強對社會組織資源配置

資源配置包括常規(guī)資源配置和資金項目化扶持。常規(guī)配置包括場地、資金、人資金、人員，這也是社會組織申請登記注冊時的必備條件。社會組織一旦注冊成功后，就面臨著保持長期正常運轉(zhuǎn)的壓力，雖然社會組織是非營利性質(zhì)的，但其工作人員的“吃飯”問題影響著社會組織的穩(wěn)定性。因此，以需求為導(dǎo)向，加強對資源、場地、項目等資源的扶持。

1、建立社會組織孵化基地，幫助其實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)化

社會組織的孵化工作不僅包括將社會組織孵化培育出來，還包括基層政府要在社會組織與社區(qū)居民之間“搭好橋”，在社會組織順利“落地”社區(qū)后，為其前期發(fā)展提供相應(yīng)政策和資金支持，使其在基層社區(qū)治理與服務(wù)的實踐中由小變大、由弱變強。政府或樞紐型社會組織為社會組織提供孵化和培育服務(wù)，為民間組織提供資源、場地、項目等方面的扶持，向入駐的社會組織提供免費或低償?shù)幕A(chǔ)服務(wù)，為一些條件成熟但缺乏合法地位的社會組織提供指導(dǎo)與信息服務(wù)，推動他們加強自身能力建設(shè)，提高自我創(chuàng)新，自我管理，自我服務(wù)的能力。如：共青團長沙市委通過半年左右時間，在長沙市青少年宮杜鵑樓建設(shè)了長沙市青年社會組織孵化中心（以下簡稱中心）。該中心是服務(wù)全市青年社會組織發(fā)展的綜合性、樞紐型、社會化綜合服務(wù)中心，按照“政府主導(dǎo)、團委負(fù)責(zé)、專業(yè)運作、社會支持”的模式進行運作，中心委托長沙市與公益組織發(fā)展研究中心進行日常管理，并聘請國內(nèi)知名專家擔(dān)任顧問。中心辦公面積達400多平方米，按照“申請—篩選—入殼—孵化—出殼—跟蹤”的程序，每年將選擇6至8家青年社會組織進行孵化，給其免費提供辦公設(shè)施、工作陣地、活動場所、小額資金扶持，免費提供登記注冊、財務(wù)管理、團隊建設(shè)、項目提升等方面的系統(tǒng)化培訓(xùn)，幫助青年社會組織提升能力、健康發(fā)展。2014年10月13日，長沙市湖湘自然科普中心、長沙市領(lǐng)隊環(huán)保公益發(fā)展中心、長沙市天使之翼助殘公益服務(wù)中心等6家青年社會組織通過專家的評估，首次入駐長沙市青年社會孵化中心并進行了試運行。

2、政府應(yīng)以項目化打包的方式加強對社會組織購買服務(wù)。

社會組織積極爭取政府的資金支持，通過政府購買公共服務(wù)，倡導(dǎo)政府領(lǐng)導(dǎo)，多元合作。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府對于成功注冊的服務(wù)民生的社會組織，會給予一定的資金支持，有的街道對自己扶植培育社會組織，經(jīng)費上的支持更加明顯。隨著地方財政支出的專項化與項目化，因此，政府應(yīng)加以項目化打包的方式加強對社會組織購買服務(wù)，鼓勵有實力和能力的社會組織抓住機會，參加政府購買服務(wù)的投標(biāo)，對于暫時達不到登記條件的社會組織積極引導(dǎo)他們進行備案管理，引導(dǎo)社會組織參與社區(qū)建設(shè)。社會組織在承接政府購買服務(wù)的同時不僅鍛煉了服務(wù)社會的能力，減輕了政府的公共服務(wù)壓力，同時也擴大了社會影響力。

3、搭建平臺，發(fā)揮社會合力。

社會組織的發(fā)展，需要政府和樞紐型社會組織搭建平臺，實現(xiàn)聯(lián)合發(fā)展。而目前各社會組織的缺乏交流和聯(lián)合，持續(xù)發(fā)展面臨的重重困難，這不僅不利于凝聚和整合社會組織的力量，限制他們參與社會治理的能力，也不利于政府對社會組織培育和監(jiān)管。樞紐型社會組織既對同性質(zhì)、同類別和同領(lǐng)域的社會組織的發(fā)展提供服務(wù)和管理工作，又發(fā)揮了社會組織與政府之間的橋梁紐帶作用，是一種聯(lián)合性的社會組織[2]。因此，在促進社會組織的發(fā)展中，政府和樞紐型社會組織應(yīng)搭建發(fā)展平臺，加強社會組織間的交流和互助，通過開展有益活動，加強對社會組織成員能力的培養(yǎng)。通過平臺為社會組織實現(xiàn)各界資源的對接，為志愿服務(wù)項目方、供應(yīng)方、需求方、支持方和參與方搭建了一個溝通對接平臺，如長沙市通過舉辦各種高峰論壇暨公益資源對接活動，加強對社會組織的資源支持。同時，擴大社會參與，鞏固黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，利于構(gòu)建社會的自穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，強化社會的自恢復(fù)功能，社會更為和諧。

4、加強培養(yǎng)督導(dǎo)，促進人才隊伍建設(shè)。

人才是社會組織發(fā)展的保障，因此，政府和樞紐型社會組織應(yīng)充分發(fā)揮督導(dǎo)功能，指導(dǎo)社會組織人員學(xué)習(xí)和掌握完成任務(wù)時所需的知識與技能，協(xié)助社會組織人員在專業(yè)上獲得發(fā)展，形成自己的專業(yè)人才隊伍，才能保證社會組織發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多民政部門負(fù)責(zé)社會組織管理的工作人員表示，目前政府管理和服務(wù)社會組織的專業(yè)工作人員嚴(yán)重不足，很多地方政府受編制限制，只能配置一個工作人員，導(dǎo)致對社會組織的服務(wù)和督導(dǎo)工作效率不高。因此，政府要加強自身專業(yè)人才的建設(shè)，發(fā)揮政府“領(lǐng)頭羊”作用。具體可以從以下幾點入手：第一，加強對社會組織領(lǐng)袖和骨干的聯(lián)系和凝聚，可以定期舉辦專門針對社會組織的聯(lián)誼會和理論研討會，加強彼此之間的交流與合作。第二，加強對社會組織領(lǐng)袖和骨干分子培養(yǎng)和服務(wù)，建立人才儲備庫和人才檔案，定期深入到社會組織的管理部門及社會組織內(nèi)部進行調(diào)查研究，掌握社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，定期舉辦社會組織負(fù)責(zé)人研討班，加強社會組織專業(yè)人才隊伍建設(shè)，進而推進社會組織發(fā)展。第三，建立激勵機制，通過激勵制度將優(yōu)秀人才吸引進來，政府可以建立專門的項目基金和優(yōu)惠政策，讓社會組織吸引更多的人才。

[參考文獻]

[1]S. Zukin， P. Dimaggo . Structures of Capital ： The Social Organization of Economy . Cambr idge： Cambridge University Press， 1990.

[2]崔玉開.《“樞紐型”社會組織：背景、概念與意義》[J].甘肅理論學(xué)刊，2010，9（5）.

（作者單位：中共長沙市委黨校公共管理教研部，湖南 長沙 410004）