王煜宇，何松齡

(西南政法大學(xué) 中國(guó)金融法治研究中心，重慶 401120)

一、問題的提出

金融腐敗是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的突出重大問題。依據(jù)金融資源配置權(quán)屬與委托—代理基礎(chǔ)關(guān)系的不同性質(zhì)，金融腐敗可分為金融交易腐敗和金融監(jiān)管腐敗。所謂金融交易腐敗，是指已獲得貨幣、信用等金融資源配置權(quán)的金融機(jī)構(gòu)(銀行、證券公司等)中掌握委托權(quán)的代理人濫用代理權(quán)，從中謀取私利(或相關(guān)個(gè)體利益)的行為；所謂金融監(jiān)管腐敗，是指配置金融資源配置權(quán)的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)(央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等)中掌握公眾委托權(quán)的代理人(官員)濫用代理權(quán)，從中謀取私利(或相關(guān)個(gè)體利益)的行為[注]對(duì)于金融腐敗的概念，既有研究成果提供了很好的研究基礎(chǔ)。如謝平、陸磊(2005)以非規(guī)范融資交易為研究對(duì)象，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了我國(guó)的金融監(jiān)管腐敗問題，并指出金融監(jiān)管腐敗具有“脅迫與共謀”的一般特征與部門特征；張志元(2006)從金融與貨幣的關(guān)系入手解釋了金融腐敗問題，認(rèn)為金融腐敗是在當(dāng)前制度設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重缺陷的情況下金融資產(chǎn)的交易者利用其擁有的稀缺資源配置權(quán)進(jìn)行非法交易所獲得利益的行為；南旭光、孟衛(wèi)東(2008)指出金融腐敗是指金融業(yè)的從業(yè)人員濫用金融業(yè)所特有的貨幣支配權(quán)獲取個(gè)人利益的行為，是一切不按照金融業(yè)的交易規(guī)則或權(quán)力規(guī)則辦事，為自身謀取私利的行為，并將信貸腐敗劃分為信貸融資中審批腐敗與支付腐敗。此外，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織也分別給出了金融腐敗的定義。本文從壟斷性金融資源配置權(quán)屬與委托—代理基礎(chǔ)關(guān)系的性質(zhì)的角度對(duì)金融腐敗的界定及劃分是建立在前述成果之上的。(參見：謝平,陸磊.中國(guó)金融腐敗的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京:中信出版社,2005:55-74;張志元.從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看金融腐敗[J].經(jīng)濟(jì)管理,2006(3):86-88;南旭光，孟衛(wèi)東.信貸融資中審批腐敗與支付腐敗比較研究[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2009(1):127-131.)。金融監(jiān)管腐敗扭曲金融市場(chǎng)，威脅金融穩(wěn)定，侵蝕國(guó)家貨幣信用配置最高權(quán)威的正當(dāng)性，與金融交易腐敗相比，更具系統(tǒng)性、體制性、隱蔽性和破壞性，是國(guó)家金融體制穩(wěn)定和金融市場(chǎng)發(fā)展的“最大敵人”[注]金融監(jiān)管是金融體系的核心，其目標(biāo)在于避免金融市場(chǎng)和政府的雙重失靈。有效的金融監(jiān)管對(duì)于國(guó)家金融體制穩(wěn)定和金融市場(chǎng)發(fā)展而言都具有重要意義；而無(wú)效的金融監(jiān)管不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管應(yīng)有的目標(biāo)，更會(huì)對(duì)國(guó)家金融體制與金融市場(chǎng)發(fā)展造成破壞，故稱其為“敵人”。基于金融監(jiān)管的系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性，金融監(jiān)管腐敗也較金融交易腐敗更具系統(tǒng)性、體制性和破壞性的特征，其影響可達(dá)致整個(gè)金融體系，引致金融體系的動(dòng)蕩，甚至產(chǎn)生極強(qiáng)的溢出效應(yīng)進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。從金融監(jiān)管腐敗的系統(tǒng)性、體制性、破壞性和隱蔽性來(lái)看，可以說(shuō)，金融監(jiān)管腐敗是國(guó)家金融體制和金融市場(chǎng)發(fā)展的“最大敵人”。。

金融監(jiān)管腐敗是特定主體的腐敗。金融監(jiān)管腐敗的特定主體是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)中掌握國(guó)家和公眾委托權(quán)的代理人(官員)。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管體制下，作為整個(gè)金融行業(yè)內(nèi)部的“最后一道防線”,我國(guó)法定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、中國(guó)人民銀行(以下簡(jiǎn)稱“人民銀行”)、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(2018年3月由原中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)與中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)合并而成，以下簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)”)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“證監(jiān)會(huì)”)等“一委一行兩會(huì)”及其分支派出機(jī)構(gòu)共同組成。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民銀行法》(以下簡(jiǎn)稱《人民銀行法》)、《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(以下簡(jiǎn)稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》)、《中華人民共和國(guó)證券法》(以下簡(jiǎn)稱《證券法》)和《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》)的相關(guān)規(guī)定，各金融監(jiān)管機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)起、組織、實(shí)施各種針對(duì)性職務(wù)行為，對(duì)各自的監(jiān)管行業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)、人員、行為的全方位檢查管理監(jiān)督，在維護(hù)金融各業(yè)合法穩(wěn)健運(yùn)行的同時(shí)，保障全行業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，上述各部門法也對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)代理人腐敗作出專門的禁止性規(guī)定，并設(shè)置了責(zé)任和懲罰條款[注]如《人民銀行法》第51條：中國(guó)人民銀行的工作人員貪污受賄、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的,依法給予行政處分?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第43條：銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從事監(jiān)督管理工作的人員有下列情形之一的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(一)違反規(guī)定審查批準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止，以及業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)品種的；(二)違反規(guī)定對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的；(三)未依照本法第二十八條規(guī)定報(bào)告突發(fā)事件的；(四)違反規(guī)定查詢賬戶或者申請(qǐng)凍結(jié)資金的；(五)違反規(guī)定對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取措施或者處罰的；(六)違反本法第四十二條規(guī)定對(duì)有關(guān)單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查的；(七)濫用職權(quán)、玩忽職守的其他行為。銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從事監(jiān)督管理工作的人員貪污受賄，泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分?！蹲C券法》第227條：國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門有下列情形之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分：(一)對(duì)不符合本法規(guī)定的發(fā)行證券、設(shè)立證券公司等申請(qǐng)予以核準(zhǔn)、批準(zhǔn)的；(二)違反規(guī)定采取本法第一百八十條規(guī)定的現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證、查詢、凍結(jié)或者查封等措施的；(三)違反規(guī)定對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施行政處罰的；(四)其他不依法履行職責(zé)的行為。第228條：證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作人員和發(fā)行審核委員會(huì)的組成人員，不履行本法規(guī)定的職責(zé)，濫用職權(quán)、玩忽職守，利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益，或者泄露所知悉的有關(guān)單位和個(gè)人的商業(yè)秘密的，依法追究法律責(zé)任。第231條：違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！侗ｋU(xiǎn)法》第180條：保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從事監(jiān)督管理工作的人員有下列情形之一的，依法給予處分：(一)違反規(guī)定批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立的；(二)違反規(guī)定進(jìn)行保險(xiǎn)條款、保險(xiǎn)費(fèi)率審批的；(三)違反規(guī)定進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的；(四)違反規(guī)定查詢賬戶或者凍結(jié)資金的；(五)泄露其知悉的有關(guān)單位和個(gè)人的商業(yè)秘密的；(六)違反規(guī)定實(shí)施行政處罰的；(七)濫用職權(quán)、玩忽職守的其他行為。第181條：違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。。除上述金融監(jiān)管反腐敗特別立法外，1952年《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》、1982年《關(guān)于嚴(yán)懲破壞經(jīng)濟(jì)的罪犯的決定》、1988年《關(guān)于懲治貪污賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)第8章、《〈刑法〉修正案》六、七、八、九等法律法規(guī)也從宏觀上就金融監(jiān)管腐敗犯罪的懲治、金融監(jiān)管權(quán)的正當(dāng)行使以及反腐敗組織等方面做出了一般規(guī)定。黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)[注]十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，專章強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。，隱蔽于反腐“深水區(qū)”的金融監(jiān)管腐敗日益顯現(xiàn)，并呈現(xiàn)出廣泛化、高層化、嚴(yán)重化的特征，涉案人員數(shù)量急劇上升、涉案人員級(jí)別不斷攀高、涉案金額不斷突破公眾認(rèn)知能力[注]據(jù)從北大法寶網(wǎng)、人民檢察院案件信息公開網(wǎng)、中國(guó)裁判文書網(wǎng)、無(wú)訟案件信息網(wǎng)及中紀(jì)委檢察網(wǎng)等網(wǎng)站上檢索所得資料的不完全統(tǒng)計(jì)來(lái)看，2010年以前我國(guó)被曝光的金融監(jiān)管腐敗案件為13起，而2011年至2015年間被曝光的金融監(jiān)管腐敗案件就高達(dá)55起，超過(guò)以往案件數(shù)總和的4倍(各年被曝光案件數(shù)分別為1，3，6，20，25)，且呈現(xiàn)出遞增的趨勢(shì)。在這些暴露出來(lái)的金融監(jiān)管腐敗案件中，不難發(fā)現(xiàn)其中的“塌方式”特征。所謂“塌方式”腐敗指的是在較短的一段時(shí)間內(nèi)集中發(fā)生的系統(tǒng)性的腐敗問題，直接表現(xiàn)為腐敗窩案。以“姚剛案”為例，2015年11月13日原證監(jiān)會(huì)副主席姚剛涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被帶走調(diào)查。姚剛接受調(diào)查前后一年多時(shí)間內(nèi)，原證監(jiān)會(huì)發(fā)審委委員鄧瑞祥(2014年9月)、原證監(jiān)會(huì)投資者保護(hù)局局長(zhǎng)李量(2014年12月)、原證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部處長(zhǎng)李志玲(2015年6月)、原證監(jiān)會(huì)發(fā)行三處處長(zhǎng)劉書帆(2015年8月)、原證監(jiān)會(huì)主席助理張育軍(2015年9月)、原證監(jiān)會(huì)稽查總隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)習(xí)龍生(2015年11月)等多人陸續(xù)接受組織調(diào)查或進(jìn)入司法程序。。這不僅揭示出我國(guó)現(xiàn)有反金融監(jiān)管腐敗“三元”規(guī)制體系的無(wú)力與不彰，也預(yù)示著：當(dāng)前，反金融監(jiān)管腐敗必須擺脫“運(yùn)動(dòng)式”硬性反腐的路徑依賴[注]“基于集權(quán)治理之傳統(tǒng)，‘中國(guó)式’反腐更多地采用硬性手段，以政治高壓為動(dòng)力，‘黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)’”，除常態(tài)化治理資源的投入以外，國(guó)家還在全國(guó)范圍內(nèi)，以專項(xiàng)治理、集中整治等非常規(guī)方式，集中投入司法資源和社會(huì)資源，對(duì)腐敗犯罪進(jìn)行高強(qiáng)度、高效率、暴風(fēng)驟雨式的運(yùn)動(dòng)式治理。(參見：劉艷紅.中國(guó)反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建[J].中國(guó)法學(xué),2016(4):218-244.)，由被動(dòng)“治標(biāo)”轉(zhuǎn)向主動(dòng)“治本”[注]黨的十八屆四中全會(huì)正式提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》再次強(qiáng)調(diào)，“著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制”，標(biāo)志著中國(guó)特色反腐逐步深入到“治本”層面。。

二、金融監(jiān)管腐敗生成的制度結(jié)構(gòu)

“治本”金融監(jiān)管腐敗，必須首先診斷金融監(jiān)管腐敗的生成原因。依據(jù)原因生成的不同場(chǎng)域，可以將金融監(jiān)管腐敗原因區(qū)分為一般性原因和特殊性原因：所謂一般性原因，是指既可以生成金融監(jiān)管腐敗，也可以生成其他類型腐敗的原因；所謂特殊性原因，是指產(chǎn)生金融監(jiān)管腐敗“病兆”的特殊條件。依據(jù)原因分布的不同層級(jí)，可以將金融監(jiān)管腐敗原因區(qū)分為深層次原因和淺層次原因。其中，淺層原因是個(gè)人的、表面的、主觀的、偶然的和暫時(shí)的，而深層原因——即引發(fā)金融監(jiān)管腐敗的制度條件，更具普遍性、本質(zhì)性、客觀性、必然性和長(zhǎng)期性。目前而言，學(xué)界盡管已就“制度產(chǎn)生腐敗”達(dá)成共識(shí)，但對(duì)金融監(jiān)管腐敗原因的認(rèn)識(shí)還停留在一般性、淺層階段[注]腐敗產(chǎn)生的原因一直以來(lái)是研究腐敗問題的核心。但學(xué)者們的研究大都集中在對(duì)一般腐敗或金融腐敗的原因探究上，并形成了政府本質(zhì)原因說(shuō)、社會(huì)結(jié)構(gòu)原因說(shuō)以及改革原因說(shuō)等，但對(duì)金融監(jiān)管腐敗產(chǎn)生的原因論述不多，且集中在“委托—代理”關(guān)系下濫用權(quán)利、官僚作風(fēng)等淺層原因?qū)用妗?，缺乏?duì)引致金融監(jiān)管腐敗的深層次特殊性原因的探討把握。準(zhǔn)確分析定位金融監(jiān)管腐敗的特殊性深層原因，是消解金融監(jiān)管腐敗的肯綮和關(guān)鍵。

準(zhǔn)確分析定位金融腐敗的特殊性深層成因，必須把握金融制度供給的基本結(jié)構(gòu)。與西方國(guó)家金融市場(chǎng)的“自生自發(fā)”不同，中國(guó)當(dāng)代金融市場(chǎng)的產(chǎn)生和發(fā)展均是國(guó)家金融制度強(qiáng)力投放的結(jié)果，具有很強(qiáng)的“制度擬制”特征。因此，中國(guó)金融問題根本而言是一個(gè)制度供給問題[注]道格拉斯·C.諾思(1990)認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，是人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束，從而構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)?！敝贫鹊淖冞w由制度供給與制度需求決定，根據(jù)制度供給方式的不同，制度變遷的模式也可分為強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷。在我國(guó)，金融制度的變遷有著明顯的強(qiáng)制性特征，這使得金融制度的供給與需求容易出現(xiàn)不相均衡的狀況，繼而引發(fā)一系列金融問題。江春(2002)認(rèn)為：“中國(guó)的問題(包括金融問題)從根本上來(lái)說(shuō)主要是一個(gè)制度問題”。(參見：道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].杭行,譯.上海:格致出版社,上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,2014:3;江春.新制度金融學(xué)探索[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2002(6):13-17.)。解構(gòu)制度供給的基本結(jié)構(gòu)是認(rèn)識(shí)和把握制度供給的關(guān)鍵。

諾思在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中，對(duì)“結(jié)構(gòu)”進(jìn)行了如下解釋：首先，“‘結(jié)構(gòu)’是指那些我們相信是決定績(jī)效基本因素的社會(huì)特征。”[1]3這表達(dá)的是對(duì)“結(jié)構(gòu)”的價(jià)值判斷，即“結(jié)構(gòu)”應(yīng)當(dāng)是重要的起決定意義的因素。其次，“‘結(jié)構(gòu)’一詞指制度框架。”[1]225這表達(dá)的是對(duì)“結(jié)構(gòu)”的形式描述，即結(jié)構(gòu)就是框架。而帕森斯和吉登斯的社會(huì)結(jié)構(gòu)主義，強(qiáng)調(diào)的則是結(jié)構(gòu)作為社會(huì)行動(dòng)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的規(guī)則和資源，對(duì)社會(huì)整體和個(gè)體行動(dòng)者的實(shí)踐性互動(dòng)功能[2]，這表達(dá)的是結(jié)構(gòu)的外在功能。綜合起來(lái)，制度結(jié)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)是對(duì)制度運(yùn)行與制度績(jī)效起決定作用的制度框架，而金融制度結(jié)構(gòu)就是對(duì)一國(guó)金融市場(chǎng)資源配置和運(yùn)行績(jī)效起決定作用的金融制度框架。那么，什么樣的金融制度才能對(duì)一國(guó)金融市場(chǎng)資源配置和運(yùn)行績(jī)效起決定作用呢？以“結(jié)構(gòu)主義”[注]結(jié)構(gòu)主義是二十世紀(jì)下半葉以來(lái)分析社會(huì)問題的常用研究方法之一。該理論將事物視為一個(gè)系統(tǒng)，并認(rèn)為可按照其成分之間的結(jié)構(gòu)加以分析。結(jié)構(gòu)主義一方面強(qiáng)調(diào)整體性，認(rèn)為整體相對(duì)于部分而言具有邏輯上的優(yōu)先重要性；另一方面又強(qiáng)調(diào)共時(shí)性，認(rèn)為系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的相互聯(lián)系(結(jié)構(gòu))具有重要意義。中的“既存結(jié)構(gòu)”[3]、“功能結(jié)構(gòu)”和“有機(jī)結(jié)構(gòu)”[4]為主要標(biāo)準(zhǔn)，我們選取金融產(chǎn)權(quán)制度、金融組織制度和金融監(jiān)管制度作為一國(guó)金融制度結(jié)構(gòu)的“三維”，即一國(guó)金融制度結(jié)構(gòu)由金融產(chǎn)權(quán)制度、金融組織制度和金融監(jiān)管制度共同構(gòu)成，其中金融產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整金融市場(chǎng)基礎(chǔ)資源配置，金融組織制度調(diào)整金融市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，金融監(jiān)管制度通過(guò)組織監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管，管控金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融系統(tǒng)安全。三項(xiàng)制度調(diào)整對(duì)象不同、調(diào)整層次各異，分別執(zhí)行“金融市場(chǎng)形成”“金融市場(chǎng)繁榮”“金融市場(chǎng)維持”等不同功能，矛盾統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)，共同形成對(duì)一國(guó)金融市場(chǎng)資源配置和運(yùn)行績(jī)效起決定作用的結(jié)構(gòu)性制度框架。這一結(jié)構(gòu)性制度框架，對(duì)于分析一國(guó)金融問題極具說(shuō)明力和解釋力。接下來(lái)，我們將從金融產(chǎn)權(quán)制度、金融組織制度和金融監(jiān)管制度入手，探尋金融監(jiān)管腐敗的結(jié)構(gòu)化制度成因。

三、我國(guó)金融監(jiān)管腐敗的結(jié)構(gòu)化制度成因

如前所述，當(dāng)前，導(dǎo)致金融監(jiān)管腐敗的原因已超越個(gè)案、主觀等個(gè)人偶然因素，制度問題——特別是對(duì)一國(guó)金融市場(chǎng)資源配置和運(yùn)行績(jī)效起決定作用的結(jié)構(gòu)性金融制度問題——業(yè)已成為導(dǎo)致我國(guó)金融監(jiān)管腐敗的根本原因。我國(guó)目前金融監(jiān)管的腐敗是我國(guó)壟斷性金融產(chǎn)權(quán)制度、行政性金融組織制度和俘獲性金融監(jiān)管制度等結(jié)構(gòu)化金融制度長(zhǎng)期共同作用的結(jié)果。

(一)壟斷性金融產(chǎn)權(quán)制度

金融產(chǎn)權(quán)是以利息、紅利等為尺度的貨幣資金占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的總稱。金融本質(zhì)上是圍繞貨幣資金或貨幣資金索取權(quán)而進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易[注]從“產(chǎn)權(quán)”或“索取權(quán)”的金融本質(zhì)來(lái)看，曾康霖(2006)認(rèn)為：“怎樣給金融定義，需要從實(shí)際出發(fā)。現(xiàn)代金融從表現(xiàn)形式上包括貨幣的借貸、兌換、買賣，款項(xiàng)的支付，票據(jù)的交換等，盡管不同的形式有各自的特點(diǎn)，但它們的活動(dòng)形成了一個(gè)市場(chǎng)，進(jìn)入市場(chǎng)的主體，既有企業(yè)又有個(gè)人，還有政府，活動(dòng)的目的絕不僅是調(diào)劑貨幣資金的余缺，而是為了求得資產(chǎn)的流動(dòng)性、安全性和營(yíng)利性的最佳組合。所以，現(xiàn)代金融是以貨幣或貨幣索取權(quán)形式存在的資產(chǎn)的流通。這樣定義金融，強(qiáng)調(diào)金融是市場(chǎng)行為，是人們資產(chǎn)的交換，是以利息為尺度的權(quán)利與義務(wù)的承諾。”筆者對(duì)金融產(chǎn)權(quán)的定義，受到上述觀點(diǎn)的啟發(fā)。(參見：曾康霖.金融學(xué)教程[M].北京:中國(guó)金融出版社,2006:5.)。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿瑟·劉易斯所指出的那樣：“只有資本而不同時(shí)為資本的使用提供富有成效的基礎(chǔ)，那么資本就會(huì)被浪費(fèi)。”[5]金融產(chǎn)權(quán)制度安排是決定一國(guó)貨幣資金規(guī)模大小及其配置效率的根本性制度安排。新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)的金融產(chǎn)權(quán)制度以“大一統(tǒng)”的國(guó)家壟斷金融產(chǎn)權(quán)為起點(diǎn)，延綿至今，在以經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和產(chǎn)權(quán)多元化為內(nèi)核的“改革開放”進(jìn)程中，依然保持了鮮明的“國(guó)家壟斷”特征。

首先，從金融資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)來(lái)看。根據(jù)(原)銀監(jiān)會(huì)、(原)保監(jiān)會(huì)和證券業(yè)協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，截至2017年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)突破252.4萬(wàn)億元，證券公司總資產(chǎn)超過(guò)6.14萬(wàn)億元，保險(xiǎn)公司總資產(chǎn)超過(guò)16.74萬(wàn)億元，銀行、證券、保險(xiǎn)三者相加的總資產(chǎn)規(guī)模已突破275萬(wàn)億元，達(dá)到275.28萬(wàn)億元。其中，銀行業(yè)占有金融資產(chǎn)的比例超過(guò)90%(如表1所示)。在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中，大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行以及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)分別占比36.741%、17.99%、12.68%和13.05%[注]數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年2月9日原中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)公布的2017年度第4季度銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。。而各種形式的國(guó)有資本在各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中“一股獨(dú)大”，處于絕對(duì)壟斷的地位。以國(guó)內(nèi)最大的四家全國(guó)性商業(yè)銀行中國(guó)工商銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行及中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行2017年年報(bào)中普通股前十名國(guó)有資本持股份額為例，國(guó)有資本在工、建、中、農(nóng)四家全國(guó)性商業(yè)銀行的持股比例均趨近或超過(guò)60%(見表2)。銀行壟斷金融業(yè)，國(guó)家壟斷銀行業(yè)是我國(guó)金融產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本特征。因此，盡管從種類而言，我國(guó)金融業(yè)日益多元，但從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)目前的金融產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上具有國(guó)有屬性和壟斷特征，形成了壟斷性的國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

表1：2017年中國(guó)金融業(yè)資產(chǎn)占比分布[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站，最后訪問時(shí)間2018年4月25日。

表2：四大國(guó)有商業(yè)銀行2017年普通股

為了維護(hù)金融產(chǎn)權(quán)的國(guó)家壟斷，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)貨幣資金剩余的絕對(duì)控制，金融法對(duì)金融市場(chǎng)準(zhǔn)入和金融市場(chǎng)退出進(jìn)行了嚴(yán)格限制。以銀行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入為例，《商業(yè)銀行法》(2015)第11條規(guī)定：設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣；第12條至第16條規(guī)定了設(shè)立商業(yè)銀行的其他具體要求?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》也有類似的規(guī)定[注]《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(2006)第16條規(guī)定：國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序，審查批準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍；第17條規(guī)定：申請(qǐng)?jiān)O(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，或者銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)變更持有資本總額或者股份總額達(dá)到規(guī)定比例以上的股東的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)股東的資金來(lái)源、財(cái)務(wù)狀況、資本補(bǔ)充能力和誠(chéng)信狀況進(jìn)行審查；第18條規(guī)定：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)品種，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)或者備案；第19條規(guī)定：未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位或者個(gè)人不得設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。。依據(jù)上述相關(guān)法律，我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)行嚴(yán)格行政審批。商業(yè)銀行能否設(shè)立并進(jìn)入我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)，其不僅要滿足相關(guān)的具體資質(zhì)要求，更要獲得國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的審查批準(zhǔn)。盡管《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)商業(yè)銀行的民營(yíng)產(chǎn)權(quán)并無(wú)禁止性規(guī)定，但在2014年金融“國(guó)十條”頒布之前，真正的民營(yíng)產(chǎn)權(quán)銀行牌照從未獲準(zhǔn)頒發(fā)。法律對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入行政審批的嚴(yán)格規(guī)定實(shí)質(zhì)上維護(hù)了金融產(chǎn)權(quán)的國(guó)家壟斷。再以村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入為例，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行條例》(2007)(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)第8條規(guī)定：發(fā)起人或出資人應(yīng)符合規(guī)定的條件，且發(fā)起人或出資人中應(yīng)至少有1家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)；第25條規(guī)定：村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。任何單位或個(gè)人持有村鎮(zhèn)銀行股本總額5%以上的，應(yīng)當(dāng)事前報(bào)經(jīng)銀監(jiān)分局或所在城市銀監(jiān)局審批。2015年出臺(tái)的《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)調(diào)整了村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的持股限制，將主發(fā)起行的最低持股比例降為15%，并規(guī)定職工自然人合計(jì)投資入股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%?！稌盒袟l例》和《實(shí)施辦法》對(duì)村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)限制，使村鎮(zhèn)銀行實(shí)質(zhì)上成為現(xiàn)有商業(yè)銀行體系的衍生組織，體現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的國(guó)家干預(yù)。不僅如此，與嚴(yán)格的銀行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入行政審批制度相呼應(yīng)，我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)退出同樣遵循行政審批的法定程序?！渡虡I(yè)銀行法》第64條至第72條規(guī)定了我國(guó)商業(yè)銀行接管和終止的相關(guān)內(nèi)容[注]如《商業(yè)銀行法》(2015)第64條規(guī)定：商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管；第65條規(guī)定：接管由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定，并組織實(shí)施；第69條規(guī)定：商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務(wù)清償計(jì)劃。經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后解散；第71條規(guī)定：商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不僅可以決定并組織實(shí)施對(duì)問題銀行的接管，而且商業(yè)銀行的解散、破產(chǎn)都須經(jīng)過(guò)行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。金融業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入退出的嚴(yán)格行政審批法律制度安排，體現(xiàn)了金融產(chǎn)權(quán)國(guó)家壟斷的政治意志。

國(guó)家壟斷的金融產(chǎn)權(quán)制度安排需要國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)關(guān)承擔(dān)該制度的最高委托代理人職責(zé)。國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)關(guān)因此被配置了多種相應(yīng)的壟斷性權(quán)力。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，除日常監(jiān)督管理權(quán)以外，我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)還擁有行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)和金融立法權(quán)等壟斷性金融資源配置權(quán)[注]我們?cè)僖浴渡虡I(yè)銀行法》為例，從(原)銀監(jiān)會(huì)的行政審批權(quán)來(lái)看，《商業(yè)銀行法》(2015)第11條至第28條具體規(guī)定了商業(yè)銀行的設(shè)立和組織結(jié)構(gòu)，第64條至第72條規(guī)定了商業(yè)銀行接管和終止，其中包括賦予了國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行設(shè)立、分立、合并、接管、解散、撤銷、破產(chǎn)及重大事項(xiàng)變更等諸多行政審批權(quán)。在監(jiān)督權(quán)上，《商業(yè)銀行法》第59條至第63條具體規(guī)定了國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督管理，如第62條規(guī)定：國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)依照本法第三章、第四章、第五章的規(guī)定，隨時(shí)對(duì)商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督；檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件；商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的要求，提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營(yíng)管理方面的其他信息?！渡虡I(yè)銀行法》第73條至第90條中規(guī)定了銀監(jiān)會(huì)的行政處罰權(quán)，第73條規(guī)定了國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可對(duì)違反該條規(guī)定的商業(yè)銀行進(jìn)行責(zé)令改正、沒收違法所得及罰款的行政處罰；第74條至第77條規(guī)定了國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)更可對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的商業(yè)銀行處以責(zé)令改正、沒收違法所得及罰款以外的行政處罰，如責(zé)令停業(yè)整頓及吊銷其經(jīng)營(yíng)許可證；第84條至第89條規(guī)定了國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行工作人員的行政處罰的相關(guān)規(guī)定，其主要的行政處罰形式是紀(jì)律處分。立法權(quán)也是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要權(quán)力。我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則?！读⒎ǚā?2015)第80條、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(2006)第15條規(guī)定、《證券法》(2014)第179條、與《保險(xiǎn)法》(2009)第134條、第135條等法律法規(guī)具體規(guī)定了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法權(quán)。。金融監(jiān)管機(jī)關(guān)集金融立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)管權(quán)于一身，壟斷性金融權(quán)力的過(guò)度集中極易引發(fā)金融監(jiān)管腐敗。根據(jù)委托—代理理論[注]委托—代理理論(Principal-agent Theory)于20世紀(jì)30年代由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯(1932)提出。委托代理理論的主要觀點(diǎn)認(rèn)為：委托代理關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化，權(quán)利的所有者由于知識(shí)、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識(shí)的代理人，他們有精力、有能力代理行使好被委托的權(quán)利。但在委托代理的關(guān)系當(dāng)中，由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，委托人追求的是自己的財(cái)富更大，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間最大化，這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。而世界——不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域——都普遍存在委托代理關(guān)系。(參見：阿道夫·A·伯利,加德納·C·米恩斯.現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)[M].甘華鳴，等.譯,北京:商務(wù)印書館,2005.)，權(quán)力的代理人與權(quán)力的委托人有不同的利益追求，兩者之間存在不同的效用函數(shù)。在金融監(jiān)管這一層委托代理關(guān)系中，作為權(quán)力委托人的國(guó)家所追求的是金融安全與金融效率的最大化；而作為權(quán)力代理人的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其相關(guān)個(gè)人所追求的則是自身利益的最大化。二者之間的博弈是基于非對(duì)稱的信息之上，委托人并不能完全掌控代理人。在錯(cuò)誤的制度激勵(lì)之下，代理人很可能將手中的權(quán)力作為可交易的商品并在市場(chǎng)中進(jìn)行權(quán)錢交易等腐敗行為，最終損害委托人的利益。金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的壟斷地位越是突出，該壟斷性的金融資源配置權(quán)力就越大。在違法成本、自身預(yù)期合法收益不變的前提下，經(jīng)由制度擴(kuò)大化的壟斷性金融資源配置權(quán)力會(huì)激化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相關(guān)個(gè)人對(duì)權(quán)力租金的追逐，繼而加劇金融監(jiān)管腐敗。由于金融立法權(quán)錯(cuò)配，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相關(guān)個(gè)人還可能同時(shí)扮演尋租者與設(shè)租者的雙重角色，一方面可以利用手中權(quán)力進(jìn)行尋租活動(dòng)，另一方面更可進(jìn)一步通過(guò)立法權(quán)進(jìn)行主動(dòng)設(shè)租。

(二)行政性金融組織制度

金融組織是金融產(chǎn)業(yè)內(nèi)部金融機(jī)構(gòu)間的組織或者市場(chǎng)關(guān)系，是金融市場(chǎng)的主要主體[注]一般而言，組織是按照一定的目標(biāo)和宗旨建立起來(lái)的集體，體現(xiàn)在金融市場(chǎng)中就是銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)學(xué)上組織的概念最早由英國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾(1890)提出，其認(rèn)為組織是一種能夠強(qiáng)化知識(shí)運(yùn)用的生產(chǎn)要素。從產(chǎn)業(yè)組織理論來(lái)看，產(chǎn)業(yè)組織不同于企業(yè)組織，除了指代一定的集體之外，更是指同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)間的組織或市場(chǎng)關(guān)系。這類關(guān)系包括市場(chǎng)關(guān)系、交易關(guān)系、組織形態(tài)等。(參見：馬歇爾.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].劉生龍,譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008.)。有效率的金融組織能夠節(jié)約交易費(fèi)用，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并為參與金融活動(dòng)的個(gè)人行為提供有效激勵(lì)，是金融市場(chǎng)繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)于金融組織而言，制度不僅是擬制來(lái)源，也是其生存的基本環(huán)境。金融組織制度是決定一國(guó)金融市場(chǎng)配置效率和運(yùn)行績(jī)效的關(guān)鍵制度。

在政府權(quán)力中心主導(dǎo)的“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”“要把銀行真正辦成銀行”[注]“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”及“要把銀行真正辦成銀行”這兩個(gè)說(shuō)法都是鄧小平同志所提出。其中，“要把銀行真正辦成銀行”是鄧小平同志在1979年10月提出，其提出直接促使了后來(lái)國(guó)內(nèi)專業(yè)銀行的設(shè)立；“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”則是鄧小平同志在1991年視察上海時(shí)提出，成為整個(gè)鄧小平金融理論體系中的總綱。等強(qiáng)烈意愿的推動(dòng)下，中國(guó)金融組織歷經(jīng)中國(guó)人民銀行從財(cái)政部分離，成立中、農(nóng)、建三大國(guó)有銀行，中國(guó)工商銀行從人民銀行分離，中央銀行業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行分離，成立政策性銀行，政策性銀行業(yè)務(wù)與商業(yè)性銀行分離，恢復(fù)和設(shè)立證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，不斷設(shè)立和培育新的金融組織的過(guò)程[注]我國(guó)人民銀行成立于1948年，1949年后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)人民銀行都要接受中央人民政府財(cái)經(jīng)委員會(huì)(根據(jù)1954年國(guó)務(wù)院《關(guān)于設(shè)立、調(diào)整中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)及有關(guān)事項(xiàng)的通知》，該組織于同年終結(jié))、財(cái)政部的指導(dǎo)，直至1983年國(guó)務(wù)院才決定由人民銀行專門行使中央銀行的職能。在此期間，人民銀行一直作為國(guó)家銀行而存在。1954年，為支持“一五”發(fā)展，國(guó)家設(shè)立建設(shè)銀行集中辦理國(guó)家基本建設(shè)預(yù)算撥款和企業(yè)自籌資金撥付，監(jiān)督資金合理使用，對(duì)施工企業(yè)發(fā)放短期貸款，辦理基本業(yè)務(wù)結(jié)算業(yè)務(wù)的職責(zé)，1994年開始進(jìn)行商業(yè)化改革，政策性職能逐步轉(zhuǎn)移至財(cái)政部與國(guó)家開發(fā)銀行；1979年中國(guó)銀行與人民銀行分離，行使國(guó)家外匯管理總局職能，1983年國(guó)家外匯管理總局設(shè)立，中國(guó)銀行成為人民銀行管轄下的外貿(mào)外匯專業(yè)銀行，1994年國(guó)家外匯改由國(guó)家外匯管理總局經(jīng)營(yíng)，中國(guó)銀行開始商業(yè)化改革；1979年為了扶植農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國(guó)家恢復(fù)設(shè)立農(nóng)業(yè)銀行，1994年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分設(shè)，1996年農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，農(nóng)業(yè)銀行也開始商業(yè)化改革；1984年工商銀行設(shè)立，承擔(dān)人民銀行的工商信貸及儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，至此人民銀行才真正成為國(guó)家中央銀行。國(guó)內(nèi)證券及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程與銀行業(yè)相類似。截止到2017年底，我國(guó)已有證券企業(yè)131家，保險(xiǎn)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)超過(guò)200家。，現(xiàn)已形成了以銀行、信用社、證券公司、保險(xiǎn)公司、基金公司、信托公司、期貨公司、財(cái)務(wù)公司等為市場(chǎng)主體的全領(lǐng)域多元化金融組織體系和以《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《信托法》等法律、《金融資產(chǎn)管理公司條例》《國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)暫行條例》《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》《外資銀行管理?xiàng)l例》等法規(guī)、《主辦銀行管理暫行辦法》《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等部門規(guī)章、各地方政府規(guī)章以及監(jiān)管部門的規(guī)范性文件等共同形成的立體化金融組織制度體系。無(wú)論從初始稟賦還是從變遷歷程考察，我國(guó)的金融組織及其制度演進(jìn)根本上取決于政府權(quán)力中心的強(qiáng)烈推動(dòng)，政府主導(dǎo)是我國(guó)金融組織制度變遷的基本邏輯。

在政府主導(dǎo)的金融組織制度邏輯的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)金融組織制度呈現(xiàn)出顯著的“行政性”特征。首先，在形式上，金融組織的擬制和監(jiān)管淵源多以監(jiān)管機(jī)關(guān)頒布的部門規(guī)范性文件為主，“指導(dǎo)意見”“通知”“批復(fù)”等行政“紅頭文件”是我國(guó)金融組織制度的主要形式，成為實(shí)踐中金融組織開展金融活動(dòng)和金融業(yè)務(wù)的具體指引和規(guī)范[6]。根據(jù)“北大法寶”的統(tǒng)計(jì)，人民銀行現(xiàn)行有效規(guī)章146部，部門規(guī)范性文件2408部；原銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)行有效的規(guī)章69部，部門規(guī)范性文件2262部；證監(jiān)會(huì)現(xiàn)有效部門規(guī)章122部，部門規(guī)范性文件1479部；原保監(jiān)會(huì)現(xiàn)行有效部門規(guī)章58部，部門規(guī)范性文件1132部(見表3)。金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的“發(fā)號(hào)施令”是金融組織生存發(fā)展的主要依據(jù)。其次，在內(nèi)容上，“紅頭文件”的實(shí)質(zhì)，是我國(guó)金融組織的基本性質(zhì)、設(shè)立目標(biāo)、設(shè)立程序、經(jīng)營(yíng)范圍、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等重大事項(xiàng)在很大程度取決于國(guó)家的行政目標(biāo)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管利益，缺乏穩(wěn)定性和獨(dú)立性。這在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度中體現(xiàn)得尤為明顯，其“政策+暫行規(guī)定”的組織制度模式，缺乏對(duì)調(diào)整對(duì)象的深入分析和全面把握，實(shí)質(zhì)上并沒有脫離計(jì)劃金融“簡(jiǎn)單行政命令”的窠臼，嚴(yán)重滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求[7]。以“農(nóng)村信用社”為檢索關(guān)鍵詞在“北大法寶”進(jìn)行檢索，得出現(xiàn)行有效的農(nóng)村信用社擬制與監(jiān)管的制度淵源共計(jì)80部，除2部司法解釋、1部部門規(guī)章及8部行業(yè)規(guī)定外，其余69部全部是由國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)頒布的《意見》《通知》《試點(diǎn)工作方案》《暫行管理規(guī)定》等“紅頭文件”(規(guī)范性文件)，正式法律長(zhǎng)期缺位[注]數(shù)據(jù)來(lái)源于北大法寶網(wǎng)，最后訪問時(shí)間2018年4月25日。。在這樣的調(diào)整方式下，農(nóng)村信用社制度安排主要服從和服務(wù)于工業(yè)化、城市化、國(guó)有企業(yè)改革、國(guó)有金融改革、加入WTO、化解“三金三亂”、市場(chǎng)化改革等國(guó)家戰(zhàn)略大局，其發(fā)展歷經(jīng)了1979年劃歸農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)走上官辦道路→1984年要求恢復(fù)合作性質(zhì)“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”→1986年劃歸人民銀行統(tǒng)一管理→1996年與農(nóng)業(yè)銀行的正式脫鉤、恢復(fù)合作性質(zhì)→2003年肯定信用社可以采取合作制、股份制、股份合作制等多種產(chǎn)權(quán)改革模式→2006年明確商業(yè)化、市場(chǎng)化改革方向的不斷反復(fù)[注]我國(guó)農(nóng)村信用社的發(fā)展始于20世紀(jì)50年代，1950年人民銀行和中華全國(guó)合作社聯(lián)合總社提出試辦合作社；1955年人民銀行頒布《農(nóng)村信用合作社章程(草案)》，至1957年底，農(nóng)村信用社數(shù)量就高達(dá)八萬(wàn)八千余個(gè)；為了扶植農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，1979年國(guó)家成立農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)村信用社劃歸農(nóng)業(yè)銀行管轄；1984年農(nóng)業(yè)銀行發(fā)布《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革農(nóng)村信用社管理體制的報(bào)告》，后國(guó)務(wù)院進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)，繼而確立了農(nóng)村信用社改革的方向——自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作金融組織；1996年，根據(jù)國(guó)務(wù)院及其相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》《農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系實(shí)施方案》，農(nóng)村信用社正式與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤；2003年，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革可以采用多種產(chǎn)權(quán)模式，強(qiáng)調(diào)以法人為單位進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，并明確農(nóng)村信用社的管理權(quán)由地方政府行使；2006年銀監(jiān)會(huì)頒布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)若干意見》，市場(chǎng)化商業(yè)化成為農(nóng)村信用社發(fā)展的方向。。農(nóng)村信用社多年因循“行政性”制度的改革結(jié)果是合作性質(zhì)消失殆盡，改革“尚未破題”[注]1951年人民銀行召開第一屆農(nóng)村金融工作會(huì)議，時(shí)任人民銀行行長(zhǎng)的南漢宸指出“信用合作(社)是群眾性的資金互助的合作組織，主要是組織農(nóng)民自己的資金，調(diào)劑有無(wú)，以解決社員生產(chǎn)上和生活上的資金困難，銀行給以資金周轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)上的支持，并可代理銀行的一些委托業(yè)務(wù)，以活躍農(nóng)村金融，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)”；1955年人民銀行頒布《農(nóng)村信用合作社章程(草案)》進(jìn)一步明確了農(nóng)村信用社的合作性質(zhì)。但在其后60多年間，在政府強(qiáng)制推行的農(nóng)村信用社改革下，農(nóng)村信用社的合作性質(zhì)式微，在歷次的改革方案中，其改革更趨向于商業(yè)化、市場(chǎng)化。。再次，依據(jù)《公司法》，我國(guó)金融組織通常按照“總公司(行)—分公司(行)—支公司(行)—銷售部(分理處)—營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)(儲(chǔ)蓄所)”的典型“金字塔”式科層結(jié)構(gòu)模式設(shè)置。這一組織結(jié)構(gòu)權(quán)力集中性強(qiáng)，管理層級(jí)多，委托代理鏈條長(zhǎng)，與國(guó)家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)應(yīng)，行政性突出。最后，在我國(guó)，金融組織負(fù)責(zé)人的人事任免均由上級(jí)政府組織人事部門任命管轄，金融組織負(fù)責(zé)人均有其自身特定的行政層級(jí)，行政性色彩濃厚。

表3：我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)行有效規(guī)章及

在金融組織行政權(quán)力體系自上而下的放射狀分布結(jié)構(gòu)中,金融監(jiān)管機(jī)關(guān)位于最高處，擁有最高權(quán)威。行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律和特點(diǎn)加劇金融監(jiān)管腐敗。首先，由于行政權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)制性，即行政權(quán)力作為政治權(quán)力的一種，是在國(guó)家強(qiáng)制力保護(hù)下，以“命令—服從”為基本模式強(qiáng)制施行的。金融監(jiān)管機(jī)關(guān)作為“命令”一方，很容易收獲權(quán)力滿足形成權(quán)力傲慢，引發(fā)監(jiān)管腐敗。其次，由于行政權(quán)力運(yùn)行的單向性，即上級(jí)行政組織層層對(duì)下級(jí)發(fā)號(hào)施令，下級(jí)行政組織層層對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在金融組織體系中往往較多向下發(fā)號(hào)施令而較少對(duì)上承擔(dān)行政責(zé)任，行政權(quán)力和行政責(zé)任的不均衡極易引發(fā)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的腐敗沖動(dòng)并形成腐敗依賴。再次，由于行政權(quán)力運(yùn)行的擴(kuò)散性，即每經(jīng)過(guò)一層，行政權(quán)力往往自動(dòng)加持膨脹，處于金融組織行政權(quán)力運(yùn)行終端的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)也會(huì)不斷擴(kuò)大權(quán)力并無(wú)限延伸委托代理鏈條，而委托代理鏈條越長(zhǎng)，信息披露成本和腐敗監(jiān)管成本越高，金融監(jiān)管腐敗由于缺乏監(jiān)管制約而隨之加劇。復(fù)次，由于行政權(quán)力運(yùn)行的“人格化”，即行政權(quán)力必須仰賴定期把持固定崗位的“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部加以實(shí)施，假以時(shí)日，“關(guān)鍵少數(shù)”們把控和運(yùn)用權(quán)力會(huì)形成“人格化”，并不可避免地將自己的特殊利益與個(gè)性特征融入權(quán)力運(yùn)行之中。公共權(quán)力逐步異化為私人權(quán)力，“關(guān)鍵少數(shù)”逐步異化為權(quán)力主人,公職人員逐步異化為權(quán)力仆從(家丁)，金融監(jiān)管腐敗就此猖獗。最后，由于規(guī)范我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行的法律問責(zé)機(jī)制尚未完善，金融監(jiān)管的行政責(zé)任與法律責(zé)任隱晦不明，處于“權(quán)力場(chǎng)”核心的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)公職人員因之缺乏相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，較少將違法成本納入腐敗算計(jì)，金融監(jiān)管腐敗愈演愈烈。

(三)俘獲性金融監(jiān)管制度

金融市場(chǎng)的內(nèi)在不穩(wěn)定催生出金融監(jiān)管制度，金融監(jiān)管制度是金融業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展是金融監(jiān)管制度的原生使命。金融腐敗不僅不利金融健康，而且滋生金融風(fēng)險(xiǎn)、危及金融穩(wěn)定。“反腐”是金融監(jiān)管的制度函數(shù)。金融監(jiān)管腐敗悖反金融監(jiān)管制度，是金融監(jiān)管不獨(dú)立，金融監(jiān)管被“俘獲”的必然產(chǎn)物。

“政治家們?cè)谥贫ê投x監(jiān)管目標(biāo)方面扮演著適當(dāng)?shù)慕巧?，而監(jiān)管者則需要在決定達(dá)到這些目標(biāo)方面享有自主權(quán)?！盵8]金融監(jiān)管的獨(dú)立性——即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“一個(gè)連續(xù)的時(shí)間內(nèi)或事件中保持獨(dú)立和一貫的態(tài)度、準(zhǔn)則和行為”——既是金融監(jiān)管制度功能得以實(shí)現(xiàn)的前提，也是金融監(jiān)管專業(yè)性、客觀性、中立性與公正性的本質(zhì)要求。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管核心原則》(2006)中將獨(dú)立性作為有效監(jiān)管的關(guān)鍵指標(biāo)，國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織在《證券監(jiān)管目標(biāo)和原則》(2010)中將監(jiān)管機(jī)構(gòu)“獨(dú)立”作為有效監(jiān)管的基本原則，國(guó)際保險(xiǎn)協(xié)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有類似要求。維護(hù)金融監(jiān)管的獨(dú)立性，避免金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到政府行政部門的制約和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響和“俘獲”，是金融監(jiān)管制度的題中應(yīng)有之意。

作為金融監(jiān)管的擬制來(lái)源，我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管制度主要由《人民銀行法》、第十屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》、十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國(guó)人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)的決定》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》等法律法規(guī)共同構(gòu)成。依據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國(guó)人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)的決定》等，人民銀行作為國(guó)務(wù)院組成部門，(原)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、(原)保監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，被賦予了“正部級(jí)”的行政級(jí)別，監(jiān)管職權(quán)由法律法規(guī)授權(quán)和國(guó)務(wù)院委托，人事任免由國(guó)務(wù)院提名或任命，財(cái)務(wù)預(yù)算受國(guó)務(wù)院監(jiān)管或控制，運(yùn)行機(jī)制與其他正部級(jí)行政機(jī)關(guān)沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別[注]如2003年國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確規(guī)定：“中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，依照法律、法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)，維護(hù)保險(xiǎn)業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。根據(jù)黨中央決定，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立黨委，履行黨中央規(guī)定的職責(zé)?！?。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)由此被納入龐大的行政官僚體系之中，金融監(jiān)管相對(duì)于政府行政部門的專業(yè)性和獨(dú)立性無(wú)法保障。而依據(jù)《人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)金融監(jiān)管采用分業(yè)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，以金融機(jī)構(gòu)的牌照類型及法律屬性設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)統(tǒng)一屬性牌照的類型機(jī)構(gòu)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管。在監(jiān)管對(duì)象上，(原)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)商業(yè)銀行、政策性銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理；證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券發(fā)行人、上市公司、證券公司、證券投資基金管理公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、證券交易所、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理；(原)保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)代理人、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司、外國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的代表機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。在監(jiān)管范圍上，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)既有權(quán)監(jiān)管業(yè)務(wù)、行為，也可以深入監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的董事、高級(jí)管理人員、嫌疑責(zé)任人直至普通工作人員采取監(jiān)管措施；在監(jiān)管手段上，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)類型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管涵蓋約談、詢問、查閱復(fù)制、現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查、責(zé)令、限制、撤銷等多種方式。這樣一來(lái)，權(quán)力全面介入市場(chǎng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)深度介入被監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于在數(shù)目上大大少于監(jiān)管對(duì)象，在監(jiān)管信息獲取上大大弱于監(jiān)管對(duì)象，在監(jiān)管收益(特別是個(gè)人工資收入)上大大低于監(jiān)管租金，很容易被監(jiān)管對(duì)象俘獲，監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于監(jiān)管對(duì)象的專業(yè)性和獨(dú)立性無(wú)法保障。我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管制度致使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以避免政府行政部門的制約和監(jiān)管對(duì)象的影響，缺乏獨(dú)立性，屬于俘獲性金融監(jiān)管制度。

俘獲性金融監(jiān)管制度不僅不能有效遏制金融監(jiān)管腐敗，反而為金融監(jiān)管腐敗推波助瀾。一方面，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)附屬于政府，其財(cái)政、人事等權(quán)力掌握在政府手上。政府可基于自身的利益考量而向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)施壓，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體的金融監(jiān)管活動(dòng)之中受到政府掣肘，繼而導(dǎo)致金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法有效履行防止金融腐敗的監(jiān)管職能。另一方面，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)立于作為監(jiān)管對(duì)象的金融機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)在政府的統(tǒng)合下存在利益關(guān)聯(lián)。金融機(jī)構(gòu)既可通過(guò)與政府的關(guān)系來(lái)影響金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管活動(dòng)，進(jìn)行監(jiān)管套利，又可通過(guò)自身的議價(jià)尋租俘獲賄賂監(jiān)管，加劇金融監(jiān)管腐敗。

四、消解金融監(jiān)管腐敗的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

金融監(jiān)管腐敗作為國(guó)家金融體制穩(wěn)定和金融市場(chǎng)發(fā)展的“最大敵人”，是我國(guó)壟斷性金融產(chǎn)權(quán)制度、行政性金融組織制度和俘獲性金融監(jiān)管制度等結(jié)構(gòu)化制度共同作用的結(jié)果。2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上提出“著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力”。解決我國(guó)金融監(jiān)管腐敗問題，也需要進(jìn)行金融監(jiān)管制度的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)金融產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)力的行使，同時(shí)加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

(一)推進(jìn)金融產(chǎn)權(quán)制度改革

破除金融監(jiān)管腐敗，第一要義在于推動(dòng)金融產(chǎn)權(quán)制度改革，消解金融壟斷，轉(zhuǎn)變金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使其逐步走向平等開放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。具體而言，首先應(yīng)明晰金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬，明確劃分金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益及責(zé)任，保障金融產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢。這一方面要求進(jìn)一步深化國(guó)有金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革，允許社會(huì)資本和外國(guó)資本通過(guò)市場(chǎng)化手段入股國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，構(gòu)建更為合理的金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以此引導(dǎo)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)從壟斷體制逐步走向開放市場(chǎng)，激勵(lì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)積極運(yùn)用市場(chǎng)手段參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升市場(chǎng)效率。在2017年11月舉辦的中美首腦北京會(huì)晤及2018年4月舉辦的博鰲亞洲論壇上，習(xí)近平總書記兩次闡述了金融開放的發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“放寬銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)外資股比限制，加大開放力度，加快保險(xiǎn)行業(yè)開放進(jìn)程，放寬外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立限制，擴(kuò)大外資金融機(jī)構(gòu)在華業(yè)務(wù)范圍，拓寬中外金融市場(chǎng)合作領(lǐng)域”。另一方面，應(yīng)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)制定合理有效的公司治理制度，尤其是金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度(如股東托管制度、授權(quán)審批制度、合規(guī)制度、會(huì)計(jì)審計(jì)制度等)，以此建立健全內(nèi)部控制體系，明確內(nèi)部控制職責(zé)，完善內(nèi)部控制措施，強(qiáng)化內(nèi)部控制保障，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。同時(shí)，應(yīng)針對(duì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)金融監(jiān)管制度創(chuàng)新加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)管理，落實(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)主要股東的穿透式審查，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)主要股東行為，防止主要股東濫用股東權(quán)利，保障金融機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

其次，改革現(xiàn)有金融市場(chǎng)準(zhǔn)入審批制，逐步構(gòu)建以負(fù)面清單制度為核心的市場(chǎng)化準(zhǔn)入制度。金融市場(chǎng)準(zhǔn)入審批制既是金融壟斷的重要體現(xiàn)，也是金融監(jiān)管腐敗的主要原因，推進(jìn)金融產(chǎn)權(quán)制度改革，消解金融壟斷和金融監(jiān)管腐敗，必須抓住市場(chǎng)準(zhǔn)入制度改革這個(gè)“牛鼻子”。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中要求“全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”，明確了市場(chǎng)在資源配置中的核心地位，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了政府的適度干預(yù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要作用，為現(xiàn)有金融市場(chǎng)準(zhǔn)入審批制改革提供了政策指引。金融市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單應(yīng)當(dāng)以“禁止”和“限制”來(lái)區(qū)分不同的金融市場(chǎng)進(jìn)入行為，對(duì)“禁止”進(jìn)入事項(xiàng)，金融市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不予審批、核準(zhǔn)；對(duì)“限制進(jìn)入”事項(xiàng)，由金融市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)法律制度負(fù)責(zé)進(jìn)行審批、核準(zhǔn)；對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的事項(xiàng)，金融市場(chǎng)主體則可依法平等進(jìn)入。

再次，完善金融市場(chǎng)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。破除金融壟斷，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性金融市場(chǎng)不能只有市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，沒有市場(chǎng)退出制度，準(zhǔn)入和退出作為金融市場(chǎng)的兩端，是形成競(jìng)爭(zhēng)性金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性制度基礎(chǔ)。構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性金融市場(chǎng)退出機(jī)制要樹立金融產(chǎn)權(quán)和金融法治理念，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)逐步成長(zhǎng)為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧、自擔(dān)責(zé)任的金融市場(chǎng)主體。2015年5月1日生效的《存款保險(xiǎn)條例》已為金融市場(chǎng)化退出機(jī)制的建立鋪平了道路。在《存款保險(xiǎn)條例》的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)盡快制定、出臺(tái)專門的法律法規(guī)，從法律層面上進(jìn)一步完善市場(chǎng)化的金融市場(chǎng)退出機(jī)制，賦予其更高層級(jí)的法律效力。在內(nèi)容上，該法應(yīng)涵蓋立法目的、適用對(duì)象、適用范圍、退出標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、債權(quán)債務(wù)處理、救濟(jì)措施、法律責(zé)任等內(nèi)容，明確金融市場(chǎng)退出機(jī)制中的處置主體，針對(duì)不同的金融領(lǐng)域、不同類型的金融機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一而又有所區(qū)分的退出標(biāo)準(zhǔn)和退出程序，規(guī)范金融市場(chǎng)退出行為，既要敢于面對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，允許金融機(jī)構(gòu)依法有序退出金融市場(chǎng)，又要注重對(duì)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)失敗的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和協(xié)助，在法律的框架內(nèi)通過(guò)接管、重整等方式對(duì)該類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置。

(二)規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)力的行使

金融監(jiān)管法律制度既是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力來(lái)源，同時(shí)也是規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)力制度依據(jù)。規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)力的行使，必須從改革現(xiàn)有金融監(jiān)管法律制度入手。

第一，應(yīng)從授權(quán)性規(guī)范入手，合理配置金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)體權(quán)力，制定明晰的權(quán)力清單，明確金融監(jiān)管權(quán)力的具體內(nèi)容和實(shí)施主體，做到將金融監(jiān)管權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止因金融監(jiān)管權(quán)力邊界模糊而形成金融監(jiān)管權(quán)力濫用，進(jìn)而壓縮金融監(jiān)管權(quán)代理人利用金融監(jiān)管權(quán)實(shí)施金融監(jiān)管腐敗行為的空間，使金融監(jiān)管權(quán)代理人的行為盡可能地合乎委托人的價(jià)值追求，達(dá)到抑制金融監(jiān)管腐敗的效果。這要求金融監(jiān)管立法合理配置監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政審批權(quán)、日常監(jiān)督管理權(quán)、行政處罰權(quán)及立法權(quán)等權(quán)力，摒棄以往的行政化權(quán)力供給的全能監(jiān)管模式，尊重金融市場(chǎng)發(fā)展的客觀規(guī)律，以成本效益為考量標(biāo)準(zhǔn)，以金融安全、金融效率、金融公平為價(jià)值追求，逐步實(shí)現(xiàn)“需求—功能”導(dǎo)向的有限監(jiān)管。2018年“一委一行兩會(huì)”的新金融監(jiān)管組織框架落實(shí)了改革金融監(jiān)管權(quán)力配置的上述思路，原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)擬訂重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的立法權(quán)限劃入央行，強(qiáng)化了央行在宏觀審慎層面上的立法權(quán)限，有效改善了以往銀行、保險(xiǎn)領(lǐng)域金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力集中的狀況，從權(quán)力配置層面上有效抑制了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)立法設(shè)租腐敗的可能性。

第二，完善金融監(jiān)管程序性法律制度建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管制度中關(guān)于權(quán)力行使的規(guī)定較為原則和模糊，程序性技術(shù)規(guī)范相對(duì)缺乏，且在實(shí)踐中多以針對(duì)某一特定事項(xiàng)的部門規(guī)范性文件形式出現(xiàn)，如《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》(2007)、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)事項(xiàng)的通知》(2015)、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于違法貸款、違法代銷保險(xiǎn)產(chǎn)品行政處罰追究時(shí)效有關(guān)問題的意見》(2015)等，存在效力層級(jí)低、缺少統(tǒng)一規(guī)范等問題，這導(dǎo)致金融監(jiān)管權(quán)力的行使存在著較大的隨意性和自由裁量空間。規(guī)范我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)力的行使需要進(jìn)一步完善金融監(jiān)管的程序性技術(shù)規(guī)范，以正式法律規(guī)范的形式擬定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使各項(xiàng)金融監(jiān)管權(quán)力的實(shí)施細(xì)則。具體而言，應(yīng)參照《行政許可法》《行政處罰法》《行政法規(guī)制定程序條例》等現(xiàn)有法律制度的立法經(jīng)驗(yàn)，圍繞金融監(jiān)管行政審批權(quán)、日常監(jiān)督管理權(quán)、行政處罰權(quán)、立法權(quán)的行使，制定統(tǒng)一的《金融監(jiān)管行政許可條例》《金融日常監(jiān)督管理實(shí)施程序規(guī)定》《金融監(jiān)管行政處罰條例》《金融監(jiān)管規(guī)章、規(guī)范性文件制定程序條例》等法律法規(guī)，通過(guò)統(tǒng)一的、科學(xué)的程序性技術(shù)規(guī)范規(guī)范各項(xiàng)金融監(jiān)管權(quán)力的行使，以“程序正義”實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)正義”，消減濫用金融監(jiān)管權(quán)力的腐敗空間，達(dá)到抑制金融監(jiān)管腐敗的最終目的。

第三，加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督，完善“監(jiān)管”金融監(jiān)管的約束問責(zé)和激勵(lì)評(píng)估機(jī)制。這一方面要求提高腐敗的違法成本，建立完善的法治化金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，對(duì)濫用金融監(jiān)管權(quán)力實(shí)施腐敗的金融監(jiān)管代理人實(shí)施“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的約束問責(zé)，同時(shí)拓展權(quán)力監(jiān)督途徑，建立全面的金融監(jiān)管信息披露制度；另一方面，也應(yīng)完善重視制度的激勵(lì)作用，通過(guò)建立金融監(jiān)管的績(jī)效評(píng)估制度體系，將金融監(jiān)管下的各項(xiàng)金融發(fā)展數(shù)據(jù)作為金融監(jiān)管績(jī)效評(píng)估體系的考量指標(biāo)，同時(shí)將金融監(jiān)管權(quán)代理人的效益(薪酬、職位升遷等)與金融監(jiān)管績(jī)效掛鉤，降低清廉與腐敗之間的激勵(lì)差距，增進(jìn)有效監(jiān)管，減少監(jiān)管腐敗。

(三)強(qiáng)化金融監(jiān)管的獨(dú)立性

治理金融監(jiān)管腐敗還必須解決金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)被俘獲的問題，加強(qiáng)金融監(jiān)管的獨(dú)立性。全面實(shí)施金融監(jiān)管法治化，以金融法律法規(guī)而不是行政命令為監(jiān)管依據(jù)。轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管手段，依法進(jìn)行金融監(jiān)管，不論是政府還是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)都受到法律的嚴(yán)格制約，在法律賦予的權(quán)力框架內(nèi)行使職權(quán)，減少金融監(jiān)管的隨意性。

首先，在立法明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使權(quán)力的前提下，促使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府行政體系有序脫離。我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府行政體系存在事實(shí)上的上下級(jí)統(tǒng)屬關(guān)系，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算審批、人事編制等事項(xiàng)的決定權(quán)力都直接歸屬于政府。因此，加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性需要從法律制度上解決金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算審批與人事編制的歸屬問題。參考相關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管體制，可考慮通過(guò)立法授權(quán)將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃歸人大管理，其編制、財(cái)權(quán)等事項(xiàng)由人大決定并直接對(duì)人大負(fù)責(zé)，行政機(jī)構(gòu)不再直接領(lǐng)導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。逐步改革現(xiàn)有的預(yù)算行政審批制，降低金融監(jiān)管對(duì)財(cái)政的依賴，避免政府對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不當(dāng)干預(yù)。

其次，在立法明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使權(quán)力的前提下，逐步促使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)有序脫鉤。我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)同屬政府管轄下的單位，其人員任職間沒有明確的限制，相互間的人員交流是我國(guó)金融業(yè)的常態(tài)。要在現(xiàn)有的金融體制下使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于金融機(jī)構(gòu)，避免“旋轉(zhuǎn)門”和權(quán)力期權(quán)化引起的金融監(jiān)管腐敗，應(yīng)參考《法官法》和《檢察官法》，設(shè)立嚴(yán)格的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)工作人員交流任職的限制，保障金融監(jiān)管人員任職的專業(yè)性和獨(dú)立性。

最后，金融監(jiān)管獨(dú)立與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)對(duì)立統(tǒng)一，相輔相成。我國(guó)傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式既難以真正實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的獨(dú)立性，更難以全面保障金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職責(zé)界限不清，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空同時(shí)存在，監(jiān)管腐敗多發(fā)。最新施行的“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管模式在保留證監(jiān)會(huì)的前提下，以金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并，體現(xiàn)了以推動(dòng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)促進(jìn)金融穩(wěn)定發(fā)展的改革思路，從整體上提升了金融監(jiān)管的效力、效率和獨(dú)立性，有利于防范抑制金融監(jiān)管腐敗。ML