建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū) 呈現(xiàn)鄉(xiāng)村振興新圖景

楊加法/江蘇省徐州市委副秘書長

張 林/徐州市委辦公室

江蘇省睢寧縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，全縣近80萬人生活在農(nóng)村，多數(shù)村莊布局松散零亂，基礎(chǔ)設(shè)施配套缺乏，一些舊房土房存在安全隱患，一些自然村呈現(xiàn)“空心化”趨勢。如何盡快改變這一面貌，成為睢寧干部群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題。近年來，睢寧縣委、縣政府順應(yīng)農(nóng)民群眾求富求變的迫切愿望，緊緊抓住不動產(chǎn)登記、農(nóng)房農(nóng)宅統(tǒng)一登記、黃河故道流域農(nóng)村土地綜合整治、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整、多規(guī)合一等改革試點(diǎn)機(jī)遇，集成政策優(yōu)勢，以新型農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)為抓手，大力實(shí)施搬遷扶貧，持續(xù)改善人居環(huán)境，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，初步走出了一條符合睢寧實(shí)際、具有地域特色的精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興之路。

新型農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的“睢寧方案”

系統(tǒng)謀劃、科學(xué)布局，著力強(qiáng)化城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。一是全域化規(guī)劃。按照“縣城近郊的向城區(qū)集中、鎮(zhèn)區(qū)周邊的向鎮(zhèn)區(qū)集中、其他村莊向規(guī)劃布局點(diǎn)集中”原則，實(shí)施全域化規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等多規(guī)合一。在此基礎(chǔ)上，將全縣400個行政村、2800多個自然村優(yōu)化調(diào)整為232個農(nóng)民集中居住點(diǎn)（含50個保留村），全縣形成了1個中心縣城、5個中心鎮(zhèn)、10個管理示范鎮(zhèn)、232個新型農(nóng)村社區(qū)組成的“1+5+10+232”城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)，可實(shí)現(xiàn)40%人口在縣城集聚，30%人口在鎮(zhèn)區(qū)生活，30%人口在農(nóng)村集中居住。二是個性化設(shè)計。委托清華大學(xué)、南京大學(xué)、省城鄉(xiāng)規(guī)劃院等高水平規(guī)劃編制單位，按照高起點(diǎn)、高品位和適度超前的標(biāo)準(zhǔn)，對“十三五”期間全縣規(guī)劃建設(shè)的100個新型農(nóng)民集中居住區(qū)進(jìn)行個性化規(guī)劃，縣規(guī)委會逐個審議修改，確保每個新型農(nóng)民集中居住區(qū)都沿著生態(tài)、美麗、宜居的軌跡成長。在展現(xiàn)“共性美”的基礎(chǔ)上，充分挖掘文化習(xí)俗等方面的“個性美”。魏集鎮(zhèn)湖畔槐園社區(qū)在規(guī)劃設(shè)計時，保留了當(dāng)?shù)胤N槐的傳統(tǒng)，將槐文化與現(xiàn)代景觀設(shè)計相融合，形成一個完整的景觀水系，將整個槐園環(huán)繞，取名“湖畔槐園”。三是標(biāo)準(zhǔn)化配置。從滿足日常生活需要的角度出發(fā)，統(tǒng)籌設(shè)計建設(shè)路網(wǎng)、綠化、供電、通訊、給排水、污水處理廠、沼氣站等公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及社區(qū)綜合服務(wù)中心、超市、村史館、文體中心、幼兒園、議事堂、衛(wèi)生室、物業(yè)管理中心等公共服務(wù)設(shè)施，形成了完善的功能布局。從尊重農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣的角度出發(fā)，統(tǒng)一預(yù)留相對集中的“家庭田園”，安置房配套設(shè)計農(nóng)具儲藏間和房前花園菜地，保留了農(nóng)民自給自足的生活習(xí)慣。

改革牽引、政策集成，著力破解建設(shè)瓶頸制約。一是向改革要空間。把爭取空間作為一號工程，以創(chuàng)建全省建設(shè)用地“減量化”試點(diǎn)縣、省土地執(zhí)法模范縣、省節(jié)約集約用地“雙提升”進(jìn)步縣為目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)黃河故道流域農(nóng)村土地綜合整治、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整等改革試點(diǎn)工作，清理回收村內(nèi)老學(xué)校、破產(chǎn)企業(yè)、廢棄池塘等低效閑置用地，最大限度挖掘土地資源。近年來，全縣共實(shí)施土地綜合整治項目8萬畝，通過復(fù)墾驗(yàn)收新增耕地3.6萬畝，爭取新增建設(shè)用地指標(biāo)和土地流量指標(biāo)2.8萬畝，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展拓展了空間、提供了支撐。二是向資源要效益。用足用活省級重點(diǎn)幫扶縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)交易政策，全力盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，有效緩解了集中居住區(qū)建設(shè)“錢從哪里來”的難題。2017年通過增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易土地6000畝，獲得資金30多億元。以姚集鎮(zhèn)高黨村為例，老村占地720畝，集中居住區(qū)占地220畝，新增耕地500畝，貨幣化安置78戶，新建住宅660戶，除去房屋差價，建設(shè)成本約為1.17億元。通過增減掛鉤指標(biāo)省內(nèi)交易和上級各類政策資金整合，縣鎮(zhèn)村幾乎沒有負(fù)擔(dān)，保證了資金投入的可持續(xù)性。三是向權(quán)能要保障。抓住全國不動產(chǎn)登記窗口聯(lián)系點(diǎn)、省國土資源廳不動產(chǎn)登記和農(nóng)房農(nóng)宅統(tǒng)一登記試點(diǎn)縣機(jī)遇，制定《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理推進(jìn)農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的實(shí)施意見》，重點(diǎn)推進(jìn)新型農(nóng)民集中居住區(qū)登記發(fā)證，為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、增加財產(chǎn)性收入提供保障。印發(fā)《關(guān)于對自愿退出宅基地進(jìn)城入鎮(zhèn)居民實(shí)施優(yōu)惠政策的通知》，對符合條件的農(nóng)戶給予3萬～5萬元的獎勵，并在戶籍、教育、就業(yè)等方面提供支持幫助。在梁集鎮(zhèn)試點(diǎn)開展“三置換”改革，推動農(nóng)民以宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，以集體資產(chǎn)所有權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的居住空間向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、社會身份向市民轉(zhuǎn)型。

精致建設(shè)、精細(xì)管理，著力提高居民生活品質(zhì)。一是保障建筑質(zhì)量。嚴(yán)格履行規(guī)劃選址、用地審查、項目立項、圖紙審查、招投標(biāo)及竣工驗(yàn)收等工程建設(shè)手續(xù)，強(qiáng)化工程質(zhì)量管理。對工程設(shè)計、施工隊伍、監(jiān)理單位、材料檢測、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)等各個環(huán)節(jié)從嚴(yán)要求、從嚴(yán)把關(guān)，切實(shí)保障安置房建設(shè)質(zhì)量。建立村民代表參與監(jiān)督機(jī)制，定期組織德高望重、有責(zé)任心、有一定專業(yè)基礎(chǔ)的村民觀摩施工現(xiàn)場，力求讓群眾全程知情、全面監(jiān)督，確保把集中居住區(qū)建成民心工程、放心工程、樣板工程。目前全縣已啟動建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)80個，34個已建成上房，7萬余人入住新居。二是擦亮生態(tài)底色。創(chuàng)新實(shí)施垃圾分類處理和再生資源定向回收“兩網(wǎng)協(xié)同”工程，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保潔、市場化運(yùn)營，推動鎮(zhèn)村環(huán)境整治制度化、常態(tài)化。目前全縣已建成11個再生資源回收站，實(shí)現(xiàn)了垃圾減量化、資源節(jié)約化的良性循環(huán)。大力實(shí)施“百村萬樹”工程，堅持生態(tài)化、珍貴化、彩色化、效益化“四化”標(biāo)準(zhǔn)，全力打造 “三橫一縱一環(huán)”生態(tài)走廊。近兩年全縣累計栽植各類樹木1200萬株，成片造林栽植面積超過4萬畝，相當(dāng)于“十二五”期間全縣成片造林面積的6倍。姚集鎮(zhèn)高黨村入選“全國美麗鄉(xiāng)村示范村”，雙溝鎮(zhèn)官路社區(qū)入選全省唯一“中國最美鄉(xiāng)村”。三是創(chuàng)新社會治理。實(shí)施村委會領(lǐng)辦物業(yè)公司管理模式，推動基本公共服務(wù)事項向社區(qū)便民服務(wù)中心下沉。拓展“1+18+400”社會治理體系外延，建立“鎮(zhèn)村組戶”四級網(wǎng)格治理架構(gòu)。依托“報紙戶戶送”“喇叭村村響”工程，傳遞黨委政府聲音和身邊“正能量”。開展“星級文明戶”“美麗家庭”“好婆婆”“好媳婦”評選，激發(fā)社區(qū)居民見賢思齊、崇德向善的精神自覺和互幫互助的良好風(fēng)尚。大力弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，全面推進(jìn)新鄉(xiāng)賢文化建設(shè)，制定完善村規(guī)民約，積極營造健康淳樸的文明鄉(xiāng)風(fēng)。

就業(yè)優(yōu)先、致富為要，著力保障居民穩(wěn)定生活。一是拓寬增收渠道。大力實(shí)施“家門口就業(yè)”工程，在集中居住區(qū)附近建設(shè)1000～1500平方米標(biāo)準(zhǔn)廠房，招引飾品、服裝、電子加工等勞動密集型企業(yè)入駐，大力發(fā)展來料加工、計件加工等產(chǎn)業(yè)，為集中居住居民提供充足的就業(yè)崗位，讓居民在家門口就能實(shí)現(xiàn)增收致富。安排部分有勞動能力的老人到物業(yè)公司從事保安、保潔工作，有效增加工資性收入。對無勞動能力的低收入農(nóng)戶，通過整合扶貧小額貸款、扶貧資金，因地制宜推廣分布式光伏發(fā)電、農(nóng)光互補(bǔ)等光伏扶貧項目，為低收入農(nóng)戶帶來分紅收益。創(chuàng)新開設(shè)扶貧超市、特色街區(qū)、特色餐飲及適銷對路的特色文化旅游產(chǎn)品，全方位拓展低收入農(nóng)戶增收渠道。二是壯大集體經(jīng)濟(jì)。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵村集體積極開辟資產(chǎn)租賃、企業(yè)股份、農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)服務(wù)、聯(lián)合發(fā)展等多種發(fā)展路徑，引導(dǎo)農(nóng)民以資金、土地、技術(shù)、房屋等多種形式入股村級合作社、鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)公司，推動“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，全面提高村集體和農(nóng)戶收入。充分發(fā)揮基層黨組織強(qiáng)村富民“主心骨”作用，變“支部建在合作社上”為“合作社建在支部里”。成立以村集體為主體的農(nóng)業(yè)合作社，采取“集體合作社+產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”模式，鼓勵村集體牽頭帶領(lǐng)村民共同致富。目前全縣已累計成立集體合作社466個，集體經(jīng)營面積41.3萬畝，53個經(jīng)濟(jì)薄弱村村均集體收入26萬元。三是落實(shí)兜底措施。在搬遷安置過程中，對低收入農(nóng)戶給予1萬～2萬元搬遷補(bǔ)貼，對特別困難家庭實(shí)行政府兜底、全額減免搬遷上房費(fèi)用，老年人和“五保戶”統(tǒng)一住進(jìn)免費(fèi)老年公寓。將低收入農(nóng)戶全部納入醫(yī)療救助范圍，全額代繳醫(yī)保費(fèi)用，免除掛號費(fèi)診療費(fèi)，減免70%檢查費(fèi)，提高10%的大病保險報銷標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)織牢民生保障網(wǎng)。去年全縣為低收入農(nóng)戶代繳醫(yī)保資金1152萬元，增補(bǔ)醫(yī)療救助和保險資金2357萬元。

高位指揮、上下聯(lián)動，著力推動各項工作落實(shí)。一是建立一個強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。把集中居住區(qū)建設(shè)作為一把手工程，實(shí)行縣、鎮(zhèn)、村“三級書記”抓集中居住的領(lǐng)導(dǎo)體制。成立高規(guī)格的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)指揮部，縣委、縣政府主要負(fù)責(zé)同志任政委和總指揮，分管負(fù)責(zé)同志任副總指揮，財政、國土、審計、農(nóng)委、建設(shè)、規(guī)劃、扶貧等17個職能部門主要負(fù)責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)一辦三處，即指揮部辦公室、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃建設(shè)處、集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)處、資金運(yùn)行處，具體負(fù)責(zé)規(guī)劃方案審查、項目審批、進(jìn)度調(diào)度、工作考核、資金保障等，形成高位推動、高位協(xié)調(diào)的組織架構(gòu)。二是打造一支會落實(shí)的干部隊伍。著力提振干部隊伍精氣神，破舊立新、破繁立簡、破虛立實(shí)、破安立危，始終引導(dǎo)黨員干部“干”字當(dāng)頭、“歇”不下來，打造新時期睢寧精神，鎮(zhèn)村黨員干部精神面貌煥然一新。用好容錯免責(zé)機(jī)制，旗幟鮮明地為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)、為干事者撐腰，去年為10名敢闖敢干的村支書容錯免責(zé)。定期組織現(xiàn)場觀摩，推動鎮(zhèn)村干部把觀摩中的感性認(rèn)識升華為理性行動，把觀摩中的思想觸動轉(zhuǎn)化為落實(shí)工作的舉措激情，切實(shí)營造大干快上、比學(xué)趕超的發(fā)展氛圍。三是形成一套立得住的推進(jìn)機(jī)制。把集中居住區(qū)建設(shè)列入縣對鎮(zhèn)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)考核和“比學(xué)趕超”主題季考，實(shí)行定期調(diào)度、督查、通報制度。打造縣鎮(zhèn)兩級融資平臺體系，積極引入PPP建設(shè)運(yùn)營模式，用好用活社會資本，為項目建設(shè)提供資金保障。尊重群眾意愿，90%的群眾同意、85%的群眾簽定協(xié)議才能啟動項目建設(shè)；順應(yīng)群眾意愿，集中居住區(qū)房屋以兩層為主、多層為輔，最大限度地保留原始庭院結(jié)構(gòu)。突出典型引路，高水平打造向鎮(zhèn)區(qū)集中居住的“官路模式”和就地集中安置的“高黨模式”，組織鎮(zhèn)村干部和農(nóng)民群眾現(xiàn)場參觀學(xué)習(xí)，通過成功案例示范和生活品質(zhì)改善引導(dǎo)群眾集中居住，通過典型樣板引路和成熟模式推廣推動全域集中居住。

睢寧縣姚集鎮(zhèn)高黨村集中居住區(qū)

“睢寧方案”讓農(nóng)民幸福感、獲得感顯著增強(qiáng)

改善了農(nóng)村面貌。通過推進(jìn)農(nóng)民集中居住，農(nóng)村居住條件明顯改善，農(nóng)民群眾搬進(jìn)了功能齊備、設(shè)施完善、服務(wù)便捷、生活便利的新型社區(qū)，生活品質(zhì)明顯提高，基本實(shí)現(xiàn)了“購物在家門、上學(xué)不出村、種植有專區(qū)、議事有場地”。通過開展“百村萬樹”工程，農(nóng)村再現(xiàn)了楊柳依依、綠樹成蔭的生態(tài)美景；通過實(shí)施“兩網(wǎng)協(xié)同”工程，農(nóng)村垃圾得到了有效處理，社區(qū)居民觀察并感受到了從“顏值”到“品質(zhì)”的全新蛻變。

推動了城鄉(xiāng)融合。通過引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，全縣先后新建改建農(nóng)村公路1000公里、橋梁350座，新型農(nóng)村社區(qū)全部配套衛(wèi)生室、幼兒園和微動力污水處理系統(tǒng)，42項基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到省基層基本公共服務(wù)功能配置標(biāo)準(zhǔn)。通過土地向規(guī)模經(jīng)營集中、人口向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)了土地、人口、資金三要素的城鄉(xiāng)重構(gòu)，迸發(fā)出解構(gòu)城鄉(xiāng)“二元體制”的巨大能量。2015年以來縣城新集聚人口13.9萬，鎮(zhèn)區(qū)新集聚人口9.8萬，全縣城鎮(zhèn)化率三年提高了16個百分點(diǎn)。

提升了農(nóng)業(yè)質(zhì)效。通過舊村復(fù)墾、土地整治，使原來被村莊分割的地塊相連成片，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)比較效益提供了有利條件，加速了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。近年來全縣累計建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田25萬畝，土地規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到51.6萬畝。集中居住改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的耕種習(xí)慣，為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式奠定了基礎(chǔ)。睢寧縣以此為契機(jī)，創(chuàng)新“縣鎮(zhèn)村戶”四級農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制，全力打造“11841”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營聯(lián)合體（1個縣農(nóng)業(yè)公司、18個鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司、400個村集體股份合作社和1萬名新型職業(yè)農(nóng)民），目前縣農(nóng)業(yè)公司完成注資2.2億元，鎮(zhèn)村農(nóng)業(yè)公司全面運(yùn)營，已累計培育新型職業(yè)農(nóng)民1262人。

增加了收入水平。村集體通過新增耕地租賃、規(guī)模經(jīng)營種植、門面房出租、物業(yè)服務(wù)、代辦收費(fèi)、農(nóng)資代理銷售、外出收割植保等，大大增加了集體收入。農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)入股分紅、外出務(wù)工、自主創(chuàng)業(yè)、到村集體股份合作社和家庭農(nóng)場打工等，獲得了更多的財產(chǎn)性、工資性、經(jīng)營性收入。去年全縣村集體平均收入達(dá)到25萬元，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到15094元、增長9.2%；低收入戶人均可支配收入達(dá)到6995元、增長30.8%，比蘇北五市平均增速高出7.8個百分點(diǎn)，連續(xù)兩年進(jìn)入全省扶貧考核第一方陣?！?/p>