淺析行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的完善

張?zhí)彀?/p>

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中再一次強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。不可否認(rèn)，我國現(xiàn)下仍然存在部分行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題，究其原因在于內(nèi)部監(jiān)督的流于形式及外部監(jiān)督不力所導(dǎo)致。因此，探索建立并不斷完善立足檢察法律監(jiān)督職能角度的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不失為一種選擇，亦有重要意義。如同法彥所說“行政權(quán)力退縮的空間有多大，民事權(quán)利伸展的空間就有多大”，為切實(shí)保障人權(quán)，深入推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)，就必須以行政執(zhí)法監(jiān)督為起點(diǎn)，深入推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，從而提高執(zhí)法司法公信力。

一、我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督現(xiàn)狀

目前我國檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督主要是通過以下途徑：一是立足偵查監(jiān)督職能，通過行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”制度對行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；二是立足行政檢察職能，行政訴訟監(jiān)督過程中對行政執(zhí)法行為的合法性進(jìn)行審查；三是立足公益訴訟職能，對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為進(jìn)行監(jiān)督。以上三種途徑皆在一定程度上有效地遏制了行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為等問題，但各有弊益。

（一）行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”機(jī)制一直備受矚目。近年來，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合政府部門搭建信息共享平臺(tái)，通過聯(lián)席會(huì)議、提前介入和聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，對關(guān)乎群眾切身利益的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，尤其注重食藥領(lǐng)域、環(huán)境領(lǐng)域，相關(guān)文件相繼出臺(tái)，地方檢察機(jī)關(guān)亦聯(lián)合相關(guān)政府部門出臺(tái)的相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。從中央到地方，一系列工作的開展，其目的在于解決有案不移、有案難移、以罰代刑的現(xiàn)象，最終目的是立足檢察機(jī)關(guān)國家法律監(jiān)督職能，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，取得了一定的法律效果和社會(huì)效果，但不可否認(rèn)，司法實(shí)踐過程中，會(huì)出現(xiàn)代為執(zhí)法、過度干涉、流于形式等問題，例如檢察機(jī)關(guān)與行政部門聯(lián)合執(zhí)法，行政執(zhí)法的效率性、主動(dòng)性、執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)實(shí)施等，與檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的特性有所不同，在聯(lián)合執(zhí)法過程中，雙方難免“越界”，產(chǎn)生過度干預(yù)等問題；以及信息共享平臺(tái)的搭建，雖然在某些情況下對信息共享有所幫助，但實(shí)踐中存在的信息共享平臺(tái)執(zhí)法案件選擇性發(fā)布、某些政府部門消極配合等問題，致使該平臺(tái)的搭建更多時(shí)候流于形式，尤其在基層此問題更為突出。

（二）行政訴訟監(jiān)督過程中對行政執(zhí)法行為合法性的審查。根據(jù)我國《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》、《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》相關(guān)規(guī)定，人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，通過辦理行政訴訟監(jiān)督案件，監(jiān)督和支持人民法院、行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，同時(shí)，人民檢察院行政檢察部門在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)或者涉嫌犯罪線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將相關(guān)材料移送有關(guān)職能部門?？梢姡瑱z察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的過程中，必須對行政行為的合法性進(jìn)行審查，同時(shí)，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件線索，有移送之義務(wù)。但司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟案件的監(jiān)督主要是對審判程序違法的監(jiān)督，因此，對行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督上并未取得顯著成效。

（三）行政公益訴訟。從探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度到全面推進(jìn)公益訴訟工作，取得了良好的法律效果與社會(huì)效果，其中行政公益訴訟工作的開展對檢察機(jī)關(guān)更好地行使國家法律監(jiān)督職能、督促行政機(jī)關(guān)依法行政有重要作用，尤其解決了行政執(zhí)法過程中不作為、亂作為的問題。但司法實(shí)踐中，也存在諸多問題，檢察機(jī)關(guān)主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的“微妙關(guān)系”導(dǎo)致二者在工作過程中出現(xiàn)抵觸情緒，檢察機(jī)關(guān)調(diào)證過程中部分行政部門消極配合導(dǎo)致的取證困難問題，以及檢察建議的法律強(qiáng)制力較弱所導(dǎo)致的行政部門消極對待問題等。

二、完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的建議

（一）完善“兩法銜接”機(jī)制，明確檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限。一方面，要從思想上重視信息共享平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)用，建立起一套科學(xué)完善的共享機(jī)制，明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)分別指派聯(lián)系專員負(fù)責(zé)信息平臺(tái)的搭建與管理工作，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要定期推送案件，及時(shí)將有關(guān)情況通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要時(shí)刻關(guān)注行政執(zhí)法案件信息，查看案件信息，掌握行政機(jī)關(guān)是否存在隱瞞不報(bào)、謊報(bào)、延遲報(bào)送等問題，避免信息共享機(jī)制流于形式，充分發(fā)揮起信息共享平臺(tái)的作用。另一方面，要明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)限，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其權(quán)責(zé)必須得以明確化。只有明確了司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力邊界問題，才能更好地發(fā)揮檢察監(jiān)督作用。行政執(zhí)法案件所涉領(lǐng)域大多具有專業(yè)性與復(fù)雜性特點(diǎn)，而檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)對各行政部門所涉專業(yè)性問題難免不能完全掌握、解答，如一味擴(kuò)張檢察監(jiān)督權(quán)限，則會(huì)造成與行政權(quán)力行使過程中的混亂。因此筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不得主動(dòng)干預(yù)執(zhí)法過程，如在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)或得知行政機(jī)關(guān)存在“以罰代刑”問題時(shí)，可以通過檢察建議或者聯(lián)席會(huì)議的方式對案件進(jìn)行探討，行政機(jī)關(guān)必須在收到檢察建議或者會(huì)議結(jié)束后限期進(jìn)行處理，如涉案執(zhí)法人員存在瀆職受賄行為的，檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督其及時(shí)將案件線索移送至相關(guān)部門。

（二）強(qiáng)化行政訴訟監(jiān)督質(zhì)效，倒逼行政行為合法合理化?，F(xiàn)行行政訴訟法中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)對法院生效裁判、行政訴訟調(diào)解書、審判人員違法行為和行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，不再局限于當(dāng)事人申請的方式，可以提起抗訴、督促起訴、檢察建議、公益訴訟?？梢哉f，我國目前從法律層面明確了檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟審判活動(dòng)的全面監(jiān)督，其中當(dāng)然涵蓋了對行政執(zhí)法行為實(shí)體公正與程序公正的審查、合法性與合理性問題的審查，所以檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督過程中，應(yīng)全面審查合法性與合理性，堅(jiān)持實(shí)體審查與程序?qū)彶椴⒅?。而且要注重協(xié)調(diào)與法院的關(guān)系。法檢兩院因各自職能、立場角度不同，在案件處理上存在差異，所以應(yīng)加強(qiáng)溝通，共同研究重大復(fù)雜案件，減少認(rèn)識(shí)分歧，提升司法公信力。

（三）完善行政公益訴訟制度，強(qiáng)化檢察建議書的法律強(qiáng)制力。一是有效擴(kuò)展行政公益訴訟受案范圍，將人權(quán)保護(hù)、性別歧視、文化遺產(chǎn)及文物保護(hù)等領(lǐng)域的行政不作為、亂作為導(dǎo)致的侵權(quán)問題納入公益訴訟受案范圍，以切實(shí)發(fā)揮行政公益訴訟的作用。二是明確檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，并在相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范性文件中予以明確規(guī)定，提供法律支撐，如此通過對行政執(zhí)法行為的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采納、法律適用進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，才能判定行政行為是否合法合理，以決定是否提起公益訴訟。三是規(guī)范檢察建議的適用范圍、程序。檢察建議作為一種“溫和”的監(jiān)督方式，缺乏抗訴的強(qiáng)制再審力，且基層檢察院認(rèn)為同級法院作出的生效判決有錯(cuò)誤的，符合抗訴的條件，可以先向同級人民法院提起再審檢察建議，突破了抗訴中以上抗下的局限，雖簡化了程序，但也無法引起同級人民法院的重視。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)從法律層面對檢察建議的適用范圍、提出與受理、處理結(jié)果等方面進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范，以及鑒于行政機(jī)關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，探索建立從上至下的檢察建議抄送機(jī)制，以達(dá)到整改目的，切實(shí)解決檢察建議效力不足的問題。