“多規(guī)合一”背景下土地利用規(guī)劃發(fā)展方向思考

王妍

【摘 要】隨著規(guī)劃實(shí)踐的發(fā)展，我國(guó)紛繁復(fù)雜的體系在實(shí)踐中的問(wèn)題日益顯露出來(lái)。自2013年十八屆三中全會(huì)決定提出要建立空間規(guī)劃體系以來(lái)，“多規(guī)合一”被寄予解決規(guī)劃現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、推進(jìn)規(guī)劃體制改革的重大舉措，近年來(lái)在學(xué)術(shù)界引起了熱烈的討論。本文在分析當(dāng)前“多規(guī)合一”的背景下，對(duì)事關(guān)規(guī)劃落地的重要載體的土地利用規(guī)劃進(jìn)行論述，以探討土地利用規(guī)劃未來(lái)發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】多規(guī)合一；土地利用規(guī)劃；規(guī)劃銜接

我國(guó)各類規(guī)劃數(shù)量數(shù)不勝數(shù)，在現(xiàn)實(shí)中形成“縱向”自上而下的部門(mén)垂直管理和“橫向”多規(guī)并行、相互滲透的局面，矛盾時(shí)有發(fā)生，成為推進(jìn)城市建設(shè)和提升城市管理水平的障礙。近年來(lái)，“多規(guī)合一”被認(rèn)為是解決現(xiàn)實(shí)中規(guī)劃問(wèn)題的重要手段，并在國(guó)家層面得到大力推廣和政策支持，不少地區(qū)也進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。

一、“多規(guī)合一”的發(fā)展階段

1、2008年以前：探索初期

1986年審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，2004年，國(guó)家發(fā)改委在江蘇省蘇州市等六個(gè)地市縣試點(diǎn)“三規(guī)合一”，2007年頒布《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

2、2008-2012年：地方政府自下而上實(shí)踐

2008年上海市將國(guó)土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國(guó)土資源管理局。同年重慶市在九龍坡等區(qū)縣試點(diǎn)“四規(guī)疊合”，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。2012年廣州市開(kāi)展“三規(guī)合一”工作，并于2014年4月以市政府名義發(fā)文要求各區(qū)、相關(guān)委辦局執(zhí)行。

3、2013年至今：國(guó)家層面全面推動(dòng)

2013年十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要建立空間規(guī)劃體系。

2014年1月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開(kāi)展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見(jiàn)的通知》。8月，國(guó)家發(fā)改委等四部委共同發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》確定了全國(guó)28個(gè)市縣作為“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣。

2015年12月中央城市工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議指出要提升規(guī)劃水平，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，促進(jìn)“多規(guī)合一”。

2016年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出要強(qiáng)化城市規(guī)劃工作，在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理部門(mén)合一。

2017年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。

目前，重慶市以沙坪壩區(qū)為試點(diǎn)實(shí)行“五規(guī)合一”的實(shí)踐。

“多規(guī)合一”經(jīng)過(guò)多年來(lái)不斷的實(shí)踐發(fā)展，城市規(guī)劃水平和城市治理能力逐步提升，成為深化空間規(guī)劃體制改革、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高城市建設(shè)管理效率的良好平臺(tái)。

二、“多規(guī)合一”開(kāi)展的必要性

1、各項(xiàng)規(guī)劃之間有效銜接存在問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，各項(xiàng)規(guī)劃已形成各自相對(duì)成熟完善的規(guī)劃體系，但是不同規(guī)劃由于側(cè)重內(nèi)容不同所采用的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等也有各自的特點(diǎn)，缺乏有效銜接，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）規(guī)劃法律銜接存在障礙

當(dāng)前我國(guó)各項(xiàng)規(guī)劃編制所依據(jù)的法律文件各有不同，且法律具有不同的管理體系，導(dǎo)致“多規(guī)合一”尚未形成統(tǒng)一的法律管理體系，需要在當(dāng)前法律框架體系下協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃關(guān)系的問(wèn)題，亦期形成指導(dǎo)“多規(guī)合一”編制及其成果效力的法律法規(guī)。

（2）各項(xiàng)規(guī)劃等級(jí)地位不明確

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃雖然占據(jù)綱領(lǐng)性地位，但是在實(shí)際工作中難以起到綱領(lǐng)性的作用。同時(shí)相對(duì)于中長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃難以平衡其指導(dǎo)作用。在規(guī)劃內(nèi)容上，相互之間不應(yīng)是簡(jiǎn)單的領(lǐng)導(dǎo)性關(guān)系，更多的應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)配合、互相支撐。

（3）各項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)體系呈現(xiàn)差異化

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃由于規(guī)劃側(cè)重內(nèi)容不同對(duì)土地采用的分類體系也不一樣，常常需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整；在制圖技術(shù)上，城鄉(xiāng)規(guī)劃偏重于采用CAD以便于立體化展示規(guī)劃效果，而土地規(guī)劃則偏重于采用GIS類軟件以更好展示規(guī)劃空間效果，時(shí)常會(huì)引起用地邊界不能完美重合等問(wèn)題，這也為各項(xiàng)規(guī)劃的技術(shù)銜接造成一定困難；另外各個(gè)部門(mén)對(duì)于人口、土地等關(guān)鍵數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑的不同，各基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之間銜接不恰。

2、城鄉(xiāng)建設(shè)管理效率低下

（1）部門(mén)管理權(quán)力相互爭(zhēng)奪

我國(guó)“多規(guī)合一”的發(fā)展歷程一直伴隨著各相關(guān)管理部門(mén)之間的權(quán)力之爭(zhēng)，相關(guān)管理部門(mén)對(duì)權(quán)力的把持和依賴也成為“多規(guī)合一”進(jìn)程中的一大障礙?！岸嘁?guī)合一”就是要解決新局面下部門(mén)管理權(quán)力的轉(zhuǎn)移和融合問(wèn)題，以保證“多規(guī)合一”成果的順暢執(zhí)行和執(zhí)行效力。

（2）項(xiàng)目審批效率低下

當(dāng)下建設(shè)項(xiàng)目的完整審批流程復(fù)雜、行政效率較為低下，各個(gè)部門(mén)之間缺乏有效的信息溝通，造成建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)程受阻?！岸嘁?guī)合一”就是要解決這種低效的局面，形成統(tǒng)一的信息管理銜接平臺(tái)，簡(jiǎn)化審批流程，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)，提高服務(wù)水平，促進(jìn)城市建設(shè)管理水平的提高。

三、土地利用規(guī)劃發(fā)展方向思考

面臨如上問(wèn)題，“多規(guī)合一”的提出是適應(yīng)推進(jìn)規(guī)劃體制改革、提高城鄉(xiāng)建設(shè)管理水平需求的必然趨勢(shì)，也是協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃之間有效銜接、提升城建設(shè)管理行政效率的重要手段。未來(lái)將成為規(guī)劃工作重點(diǎn)任務(wù)，各項(xiàng)規(guī)劃都要做出相應(yīng)的適應(yīng)和調(diào)整，以促進(jìn)“多規(guī)合一”工作的順利開(kāi)展。

土地利用規(guī)劃是關(guān)于人們對(duì)土地利用行為的約束性規(guī)劃，旨在配置土地資源的平衡利用，協(xié)調(diào)土地資源的總供給和總需求，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。在當(dāng)前“多規(guī)合一”的背景下，土地利用規(guī)劃亦需做出相應(yīng)的適應(yīng)和調(diào)整。

1、搭建規(guī)劃間銜接橋梁

土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面做出相應(yīng)優(yōu)化調(diào)整，盡早實(shí)現(xiàn)與其他規(guī)劃的有效銜接。尤其是和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的有效銜接，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃均為空間方面規(guī)劃體現(xiàn)的重要載體，對(duì)規(guī)劃成果的有效落實(shí)起到至關(guān)重要的作用。兩者應(yīng)加強(qiáng)在城鄉(xiāng)用地分類體系方面的協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的溝通交流、規(guī)劃邊界的協(xié)調(diào)一致、空間管制體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系的有效銜接融合，促進(jìn)“多規(guī)合一”的順利實(shí)施。

2、規(guī)劃目標(biāo)更為多元

土地利用規(guī)劃將保障土地供應(yīng)作為首要規(guī)劃目標(biāo)，目前我國(guó)處于工業(yè)化發(fā)展末期，城市化進(jìn)程加快，城市化發(fā)展快速轉(zhuǎn)型，土地利用規(guī)劃的目標(biāo)也隨之轉(zhuǎn)變。

特別是在當(dāng)前“多規(guī)合一”的背景下，多目標(biāo)的土地利用規(guī)劃將是未來(lái)的發(fā)展方向，但是土地利用規(guī)劃在保障土地總供給量和總需求量的平衡外，還應(yīng)考慮環(huán)境資源保護(hù)、土地資源保護(hù)等目標(biāo)，需要更多的考慮綜合社會(huì)效益最大化。

3、規(guī)劃更具包容性

在“多規(guī)合一”的背景下，國(guó)土部門(mén)制定土地利用規(guī)劃需要融合各規(guī)劃制定部門(mén)意見(jiàn)，各方相互配合。在多目標(biāo)規(guī)劃的指導(dǎo)下融合銜接其他各項(xiàng)規(guī)劃，融入“多規(guī)合一”，提高土地利用規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和指導(dǎo)性。

4、規(guī)劃動(dòng)態(tài)急需調(diào)整

目前土地利用規(guī)劃需要與其他相關(guān)規(guī)劃構(gòu)成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，共同實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃管控的目標(biāo)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響土地利用規(guī)劃的相關(guān)因素都會(huì)發(fā)生變化，同時(shí)其他規(guī)劃也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化做出相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整，作為目標(biāo)多元、開(kāi)放的土地利用規(guī)劃也需要做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，兼顧其他相關(guān)規(guī)劃的發(fā)展變化做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，以更好地指導(dǎo)實(shí)踐，提升規(guī)劃的科學(xué)性和指導(dǎo)性。

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