淺論城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相互協(xié)調(diào)

王棟

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)受到廣泛的重視，無(wú)論是城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃，都體現(xiàn)了對(duì)土地資源的科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)、利用及保護(hù)，二者應(yīng)是相互協(xié)調(diào)、促進(jìn)的關(guān)系，然而二者在編制、行政、運(yùn)行體系上存在著不同的程度的差異，影響了協(xié)調(diào)性，本文在分析城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合二者之間的聯(lián)系與矛盾之處，對(duì)促進(jìn)二者相互協(xié)調(diào)的措施進(jìn)行全面、深入的探索。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地；土地利用規(guī)劃；協(xié)調(diào)

一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

1、二者之間的聯(lián)系

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是國(guó)民生產(chǎn)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，城市規(guī)劃的核心是為了城市建設(shè)發(fā)展而提出的，土地利用總體規(guī)劃則是以土地的合理利用為核心的，二者都注重對(duì)土地資源的優(yōu)化利用，強(qiáng)調(diào)土地的基礎(chǔ)性，從宏觀到微觀層面，都對(duì)土地結(jié)構(gòu)、資源進(jìn)行綜合的調(diào)整、配置，總體而言，城市規(guī)劃互相聯(lián)系，相互補(bǔ)充，二者在土地規(guī)劃的目標(biāo)上是一致的，都是為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)的發(fā)展，不同的是城市規(guī)劃的發(fā)展主要范圍在城市，而土地利用總體規(guī)劃的范圍是區(qū)域性的，城市規(guī)劃根據(jù)城市的規(guī)模、功能、特點(diǎn)、發(fā)展方向確定，而土地利用總體規(guī)劃設(shè)計(jì)到轄區(qū)范圍內(nèi)的土地綜合開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、整治等。由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃需要在土地利用總體規(guī)劃的具體標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，結(jié)合城市的環(huán)境、性質(zhì)等，明確城市規(guī)劃的內(nèi)容與要求，而土地利用總體規(guī)劃也要考慮到城市發(fā)展空間的需求。

2、二者之間存在的矛盾

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對(duì)土地利用的需求不斷增大，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、沖突的地方，不僅影響了城市建設(shè)的總體效率和質(zhì)量，也不利于土地資源的合理利用。目前，我國(guó)城市規(guī)劃主要是根據(jù)城市范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的計(jì)劃來(lái)利用土地，這一規(guī)劃所依據(jù)的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，而土地利用總體規(guī)劃則是從區(qū)域土地資源特點(diǎn)、功能及耕地保護(hù)等層面對(duì)土地的利用做出規(guī)劃，這一規(guī)劃主要依據(jù)的法律是《土地管理法》，雖然二者的法律地位相同，但是側(cè)重的內(nèi)容不同，采取的規(guī)劃方法、統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)也存在較大的差別，在數(shù)據(jù)處理上缺少銜接性，尤其是在農(nóng)村耕地日漸減少、污染加劇的情況下，土地利用總體規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)從農(nóng)村土地保護(hù)的角度來(lái)制定規(guī)劃，而城市發(fā)展則要求拓寬城市發(fā)展空間，對(duì)土地的要求較高。由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃要求最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的空間功能，而土地利用總體規(guī)劃則偏向于對(duì)建設(shè)用地總量的控制。城市規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃的矛盾，不僅體現(xiàn)在法律依據(jù)、指導(dǎo)思想的不同，還體現(xiàn)在執(zhí)行、行政上的不同，城市規(guī)劃有地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求制定的，體現(xiàn)了地方意志，而土地總體利用規(guī)劃則是根據(jù)中央對(duì)土地利用的總體規(guī)劃實(shí)施的，這也導(dǎo)致了在實(shí)際的規(guī)劃執(zhí)行中，城市規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)、甚至矛盾的地方。

二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

1、法規(guī)體系的協(xié)調(diào)

由于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)上存在差異，因此，應(yīng)從法律上進(jìn)行恰當(dāng)?shù)男薷模{(diào)整，使《城市規(guī)劃法》與《土地管理法》相互協(xié)調(diào)，補(bǔ)充，如在《城市規(guī)劃法》中適當(dāng)?shù)卦黾訉?duì)土地資源保護(hù)開(kāi)發(fā)、合理控制的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)城市有償使用土地的規(guī)劃管理，在《土地管理法》中也可以加入社會(huì)公眾參與、責(zé)任的條款，讓社會(huì)公眾、行政主體更加積極地參與到土地的合理利用及保護(hù)中，體現(xiàn)城市文明發(fā)展對(duì)土地利用的意義。同時(shí)，還可以結(jié)合我國(guó)區(qū)域及城市發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)區(qū)域性的土地規(guī)劃法律法規(guī)體系的建立，促進(jìn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。

將我國(guó)現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與空間規(guī)劃法規(guī)體系相協(xié)調(diào)，

2、行政體系的協(xié)調(diào)

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在行政管轄部門(mén)、管轄范圍上需要根據(jù)規(guī)劃的總體目標(biāo)、規(guī)劃實(shí)施的模式，進(jìn)行科學(xué)、有效的創(chuàng)建、協(xié)調(diào)。為此，可以從中央一級(jí)建立統(tǒng)籌規(guī)劃的行政管理機(jī)構(gòu)，或結(jié)合建設(shè)、交通、城市規(guī)劃、環(huán)境、土地資源等部門(mén)，以省、市、縣（鄉(xiāng)）逐級(jí)進(jìn)行規(guī)劃管理，省級(jí)及以下的管理機(jī)構(gòu)需要接受上級(jí)行政規(guī)劃部門(mén)的監(jiān)督、檢查與考核，由此，以統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃的實(shí)際，以整體性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性為原則，促進(jìn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃發(fā)展的一致性。另外，還要建立公眾性的規(guī)劃委員會(huì)，引入人民代表、工程師、規(guī)劃師、建筑師、開(kāi)發(fā)商等公眾作為規(guī)劃委員的成員，實(shí)施對(duì)土地規(guī)劃的監(jiān)督，在增強(qiáng)公眾對(duì)土地規(guī)劃參與積極性的同時(shí)，也有助于防止城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃行政管理上的效率低下，腐敗等問(wèn)題。

3、編制體系的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，城市規(guī)劃師對(duì)土地利用總體規(guī)劃的從屬與內(nèi)容。雖然二者的側(cè)重點(diǎn)不同，但是在規(guī)劃的編制中，應(yīng)以相互補(bǔ)充的依據(jù)為基礎(chǔ)，使二者相互促進(jìn)，共同為現(xiàn)代社會(huì)文明及土地資源的合理利用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在編制城市規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)明確土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)價(jià)值，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定土地利用結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等，進(jìn)一步解決城市土地供需之間的矛盾。在城市規(guī)劃中，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃，引導(dǎo)不同類(lèi)型的功能區(qū)域能夠?qū)煌?、基礎(chǔ)設(shè)施、風(fēng)景園區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、生態(tài)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等踐行合理的土地建設(shè)控制要求，為土地利用總體規(guī)劃中的空間分布、建設(shè)指標(biāo)設(shè)置提供一定的依據(jù)。

在土地利用總體規(guī)劃編制中，除了對(duì)土地進(jìn)行全面、具體的分析、研究外，還應(yīng)該適當(dāng)?shù)亟Y(jié)合城市建設(shè)發(fā)展方向及實(shí)際，補(bǔ)充城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)、功能，對(duì)城市土地規(guī)劃提供更加切實(shí)的指導(dǎo)。使城市規(guī)劃能夠根據(jù)土地利用總體規(guī)劃中所提出的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定。在編制上二者還應(yīng)明確各自的重點(diǎn)，避免重復(fù)或矛盾。

4、運(yùn)作體系的協(xié)調(diào)

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃中必不可少的內(nèi)容，為了促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展，應(yīng)以區(qū)域規(guī)劃為協(xié)調(diào)運(yùn)作的平臺(tái)，在加強(qiáng)自身規(guī)劃質(zhì)量的同時(shí)，遵循國(guó)家、區(qū)域、公眾的利益，積極溝通、合作，使規(guī)劃的各項(xiàng)要求能夠得到最大程度的實(shí)施，在二者運(yùn)行過(guò)程中，管理部門(mén)、職能機(jī)構(gòu)應(yīng)本著發(fā)展區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，在合理利用、珍惜、保護(hù)土地的基礎(chǔ)上，促進(jìn)人、生態(tài)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、結(jié)論

綜上所述，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃本雖然在法律依據(jù)、編制性質(zhì)、內(nèi)容、運(yùn)行體系上存在不同之處，在具體的規(guī)定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目標(biāo)是一致的，為了促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮二者在現(xiàn)代社會(huì)中的互相補(bǔ)充、促進(jìn)的作用，應(yīng)從法規(guī)體系、行政體系、編制體系及運(yùn)行體系上進(jìn)行全面、深入的協(xié)調(diào)，以更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用，使城市規(guī)劃更加科學(xué)、細(xì)致，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等各方面的發(fā)展。

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