□吳淑春 魏兆軍 李雄波

根據(jù)省財政廳安排，2017年6月12日至7月30日，晉城財監(jiān)處對某煤礦企業(yè)開展了會計監(jiān)督檢查，檢查過程中對該企業(yè)煤層氣抽采利用情況進行了調(diào)研，并于檢查結(jié)束后走訪了煤層氣抽采利用的主管部門和相關(guān)企業(yè)，對晉城市煤層氣抽采利用現(xiàn)狀和煤層氣補貼政策進行了深入調(diào)研。

一、基本情況

（一）背景材料

十九大報告指出：推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系?！秶鴦?wù)院關(guān)于支持山西省進一步深化改革促進資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2017〕42號）要求：推動能源供給革命，優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點布局煤炭深加工、煤層氣轉(zhuǎn)化等高端項目和新能源發(fā)電基地，鼓勵煤礦瓦斯等煤礦資源綜合利用。煤層氣是一種新型的清潔能源，我省作為煤層氣資源儲量大省，加大煤層氣的開發(fā)利用，既是煤礦安全生產(chǎn)的需要，也是推動能源供給革命的主陣地，更是落實十九大報告精神和推進我省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要路徑。因此，此次對煤層氣抽采利用情況進行了重點關(guān)注和深入剖析，評估煤層氣財政補貼政策實施效果，了解政策執(zhí)行中的問題，為完善財政補貼政策、更好發(fā)揮政策引導(dǎo)作用提供一些參考。

（二）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

1.煤層氣抽采利用情況

晉城市地處山西省東南部，沁水煤田核心腹地，煤層氣資源豐富，地質(zhì)儲量達6141億立方米（占沁水盆地總量的1/10），探明儲量3073億立方米，主要分布在西北部沁水、陽城兩縣及高平市、澤州縣少許地區(qū)，具有資源埋藏淺、開采性好、甲烷純度高的特點，是目前全國煤層氣資源勘探程度最高、最具開發(fā)潛力的煤層氣田。煤層氣的開采方式分為地面鉆井抽采和煤礦井下抽采兩種。地面鉆井抽采的煤層氣濃度較高（96%以上），主要用途為壓縮液化后通過管輸和車輛運輸用于車輛燃料、化工原料等。井下抽采的煤層氣濃度較低（約30%上下），主要用途為就近用于瓦斯發(fā)電、煤礦及周邊村民自用等。2014-2016年晉城市共抽采煤層氣116.64億立方米，其中：地面抽采完成87.17億立方米，井下瓦斯抽采完成29.47億立方米；2014-2016年共利用煤層氣81.22億立方米，其中：地面抽采完成65.44億立方米，井下瓦斯抽采完成15.78億立方米。

2.財政補貼標準和補貼資金情況

煤層氣抽采利用財政補貼標準2014年為每立方米0.25元，其中：中央0.2元、省級0.05元；2015年為每立方米0.3元，其中：中央0.2元、省級0.1元；2016年為每立方米0.4元，其中：中央0.3元、省級0.1元。

晉城市2014-2016年申報并收到中央和省級煤層氣利用財政補貼資金114085.43萬元，其中：2014年31745.00萬元、2015年34875.44萬元、2016年47464.99萬元。

3.煤層氣補貼政策績效分析

近年來，在煤層氣抽采利用補貼政策的引導(dǎo)下，晉城市地面抽采企業(yè)和煤礦積極投入到煤層氣的開發(fā)利用中，煤層氣開發(fā)利用的安全、環(huán)保和經(jīng)濟效益逐步顯現(xiàn)，具體體現(xiàn)在以下方面：

（1）安全效益：在補貼政策引導(dǎo)下，各企業(yè)通過地面和井下抽采煤層氣，使抽放區(qū)域的煤層噸煤瓦斯含量有效降低，釋放了瓦斯壓力，使煤礦開采時瓦斯事故發(fā)生頻率大大降低，為煤礦工人的生命安全提供了一道必不可少的安全保障。

（2）環(huán)保效益：財政補貼政策以煤層氣利用量為基數(shù)進行計算，鼓勵企業(yè)不斷提高煤層氣抽采利用量，減少排空量，多數(shù)企業(yè)通過改進工藝和增加投入，不斷提高了煤層氣抽采利用率，減少了溫室氣體的排放，減少了對大氣臭氧層的破壞，對緩解全球氣溫變暖起到了積極作用。2014-2016年，財政部核定晉城市煤層氣利用量為36.33億立方米，根據(jù)有關(guān)測算方法，煤層氣的有效利用相當于減排二氧化碳1333.33萬噸，環(huán)保效益不可小視。

鄱陽湖位于長江中下游的南岸，地勢南高北低，承納江西境內(nèi)贛、撫、饒、信、修等五河來水，湖水由北部湖口出口匯入長江，是典型的吞吐型淡水湖泊。鄱陽湖水位變化大，季節(jié)性變化明顯，枯水期一般出現(xiàn)在春、冬季，豐水期一般出現(xiàn)在夏、秋季節(jié)。鄱陽湖水流受長江水位和五河來水的影響，水體流速變化明顯，水齡時間短（Qi et al.，2016）。鄱陽湖處平原區(qū)，屬大風(fēng)集中區(qū)域，特別是鞋山、老爺廟和瓢山風(fēng)力最為集中（張琍等，2014）。在豐水期，湖面范圍大，懸浮物空間變化不僅受河水流速的影響，還受風(fēng)速的影響（賀志明等，2011；江輝等，2018）。另外，受采砂作業(yè)活動等影響，鄱陽湖北部水體呈現(xiàn)高渾濁特征。

（3）經(jīng)濟效益：調(diào)研中，我們走訪獲取了1個地面煤層氣抽采企業(yè)和4個井下抽采企業(yè)2016年的抽采利用成本，通過座談和查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)無論地面抽采企業(yè)還是井下企業(yè)部分年度存在成本倒掛的問題，財政補貼使企業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)微利，激發(fā)了企業(yè)抽采利用煤層氣的積極性。2015年晉城市煤層氣企業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值40.9億元，實現(xiàn)銷售收入41.72億元，實現(xiàn)利潤10.44億元，上繳稅金4.41億元。

二、煤層氣抽采利用情況和問題

（一）煤層氣抽采利用現(xiàn)狀

1.發(fā)展進入瓶頸期

從晉城市煤炭和煤層氣工業(yè)局了解到，晉城市近兩年煤層氣抽采總量保持在40億立方米，其中：地面抽采約30億立方米、井下抽采約10億立方米。和前幾年相比晉城市煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度放緩，很難有大的突破，目前煤層氣發(fā)展進入了抽采利用技術(shù)和資金的瓶頸期，需政府進一步加大引導(dǎo)和扶持力度。

原因分析：（1）晉城市煤層氣區(qū)塊中，開發(fā)效果好的項目建設(shè)和投入已基本飽和，而地質(zhì)條件復(fù)雜、開采條件差的區(qū)塊遲遲無法取得技術(shù)和產(chǎn)能突破，制約了煤層氣產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展；（2）目前多數(shù)煤層氣企業(yè)均處在微利和保本經(jīng)營階段，無力再進行提升產(chǎn)能、擴大再生產(chǎn)，新的社會資本由于煤層氣行業(yè)投資成本大和風(fēng)險高等因素，投資積極性較低。

2.煤礦瓦斯利用率呈下降趨勢、有待提升

晉城市2016年井下抽采利用率比2015年下降了3.4個百分點，2017年1-10月利用率比2016年下降了1.3個百分點；且2014-2016年井下共抽采煤層氣29.47億立方米，利用量僅為15.78億立方米，排空13.69億立方米，利用率為53.55%，低于地面抽采21.53個百分點。

原因分析：（1）煤礦抽采的瓦斯?jié)舛容^低，多數(shù)在10%以下，利用成本高、難度大；（2）升級改造煤層氣抽采系統(tǒng)投入較大，部分煤礦在微利經(jīng)營下，由于資金因素不愿在抽采工藝和利用技術(shù)上加大投入。

煤層氣開采對地方生態(tài)環(huán)境破壞較大，主要表現(xiàn)在：一是地面開采企業(yè)抽采煤層氣要占用耕地、林地等資源，開采時造成了小泉小水斷流、地下水位下降、地下含水層污染、土壤植被破壞、水土流失、生產(chǎn)性泥漿及固廢污染、煤層氣排空造成大氣污染等；二是煤層氣開采農(nóng)村使部分原有的飲水工程報廢，水源地水質(zhì)污染，引發(fā)了新的人畜飲水困難和安全問題。

4.對地方財政增收和拉動就業(yè)貢獻不大

據(jù)主管部門介紹，地方政府和群眾在煤層氣開采利用中獲利較少，煤層氣企業(yè)上繳稅費在財政收入中占比較低，吸納本地人員就業(yè)較少，但為鼓勵煤層氣企業(yè)投資和創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境，當?shù)卣度氪罅抠Y金完善企業(yè)在土地、水、電和交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)、人員就醫(yī)和子女入學(xué)等配套設(shè)施。

原因分析：（1）國家目前對煤層氣開采和利用的稅收優(yōu)惠政策為：增值稅先征后退，暫不征收資源稅，所得稅從開始獲利年度起，第一、二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收，且開采企業(yè)大多為央企和外企，所得稅全部或部分不在當?shù)乩U納，因而對地方稅源貢獻有限；（2）由于煤層氣產(chǎn)業(yè)屬于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對從業(yè)人員要求較高，用工人數(shù)和煤礦相比要少的多，因而對帶動就業(yè)有限。

5.煤層氣銷售價格未完全建立市場機制

調(diào)研中，通過座談和查閱資料，了解到上游開采企業(yè)銷售煤層氣的價格較低，低濃度的煤層氣銷售價格每立方米僅0.1-0.2元，造成企業(yè)投資和收益失衡，且銷售價格差異較大。以A國企和B外企為例，同等濃度的煤層氣，銷售給汽車燃料供應(yīng)企業(yè)的單價，國企為3.8元/立方米、外企為2.38元/立方米；銷售給煤層氣瓦斯發(fā)電企業(yè)的單價，國企為1.5元/立方米、外企1.3元/立方米。

原因分析：（1）煤層氣價格形成機制不完善，從上游出廠價格到中間的管輸價格，再到門站價及不同終端的銷售價格，涉及環(huán)節(jié)多，缺乏系統(tǒng)的煤層氣價格形成機制，尤其是未進入城市公共配氣管網(wǎng)的煤層氣價格目前由供需雙方協(xié)商確定，致使單價存在差異，無法有效反映市場供求變化和資源稀缺程度；（2）部分抽采企業(yè)和購氣方同屬一個企業(yè)集團，關(guān)聯(lián)交易導(dǎo)致的定價不公允，使部分利潤人為向下游企業(yè)轉(zhuǎn)移。

（二）煤層氣抽采利用財政補貼資金申報、審核方面

1.供銷雙方輸氣計量差處理需規(guī)范

走訪中，部分企業(yè)反映長距離的管輸氣中間有排水環(huán)節(jié)，可能會導(dǎo)致氣量損耗，由此導(dǎo)致售氣方和購氣方對銷售氣量存在爭議。對有爭議的輸氣量一般購銷雙方通過相互協(xié)商解決，但存在將計量差申報財政補貼的問題。我們認為計量差不屬于正常利用范圍，應(yīng)在申報財政補貼資金時予以剔除。

2.利用關(guān)聯(lián)交易使購銷雙方享受不同政策補貼

現(xiàn)行煤層氣補貼政策規(guī)定：企業(yè)開采煤層氣用于上網(wǎng)發(fā)電的部分，不享受財政補貼政策，享受發(fā)改委的上網(wǎng)優(yōu)惠電價補貼。有些企業(yè)為了規(guī)避上述規(guī)定，將煤層氣低價銷售給中間商（中間商多為關(guān)聯(lián)企業(yè)），再由中間商銷售給瓦斯發(fā)電廠，這種銷售模式表面看，抽采的煤層氣沒有直接用于發(fā)電，煤礦企業(yè)和發(fā)電企業(yè)雙方均能各自享受到財政和發(fā)改部門的補貼，但實質(zhì)不符合財建〔2007〕114號文的規(guī)定。

3.審核工作存在較大風(fēng)險

受審核時間、專業(yè)知識和信息不對稱等方面的客觀因素限制，基層財政部門工作人員對申報企業(yè)的騙補行為很難發(fā)現(xiàn)，審核結(jié)果和企業(yè)申報數(shù)據(jù)基本一致，致使個別企業(yè)的申報利用量與財政部專員辦核定利用量出入較大，基層財政部門在初審環(huán)節(jié)存在較大的審核風(fēng)險。

（三）煤層氣抽采利用稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行方面

現(xiàn)行稅收政策對煤層氣企業(yè)的快速發(fā)展起到了積極的鼓勵與扶持作用，但有關(guān)主管部門和企業(yè)反映力度仍然不夠，主要表現(xiàn)在：（1）企業(yè)收到煤層氣補貼資金需繳納25%的所得稅，導(dǎo)致國家扶持政策直接縮水25%；（2）中央企業(yè)享受不到地方財政補貼，中石油、中聯(lián)公司等中央企業(yè)煤層氣財政補貼資金不通過地方財政部門申報，直接由財政部審核，致使無法享受0.1元的省級財政補貼；（3）煤礦企業(yè)抽采銷售煤層氣未享受增值稅先征后退政策，多家煤礦提出根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局財稅〔2007〕16號文《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問題的通知》，國家對地面抽采煤層氣企業(yè)的一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策，但井下抽采煤層氣的煤礦企業(yè)一直未享受此項退稅政策；（4）部分政策實施細則落實滯后，國發(fā)〔2017〕42號文對煤層氣勘查區(qū)塊退出機制及公開競爭出讓制度、礦業(yè)權(quán)合資合作、項目審批制度改革等作出了指導(dǎo)，但上述政策配套的實施細則截至目前尚未印發(fā)，對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響不明顯。

三、幾點建議

（一）實行差別補貼政策，發(fā)揮政策調(diào)控作用

對于煤礦瓦斯抽采利用率較低的問題，建議我省參照貴州省按利用率實施“階梯補貼”政策。一是對地面抽采企業(yè)和井下瓦斯抽采綜合考慮安全、環(huán)保和經(jīng)濟因素分別實施不同的補貼政策；二是對井下瓦斯抽采按利用率進行階梯補貼。貴州省的標準為煤礦抽采利用率達到35%—55%，省級獎勵補貼0.1元/立方米；煤礦井下瓦斯抽采利用率大于55%，省級獎勵補貼0.2元/立方米。晉城的利用率已達到75%，我省是否可適當提高利用率的階梯檔次，鼓勵各煤層氣抽采企業(yè)不斷提高利用率，更好發(fā)揮煤層氣的經(jīng)濟和環(huán)保價值。

（二）加大對煤層氣企業(yè)的技術(shù)研發(fā)支持和金融支持

對煤層氣發(fā)展進入技術(shù)和資金瓶頸期的問題，建議政府部門通過以獎代補、貸款貼息等方式，引導(dǎo)煤層氣開發(fā)企業(yè)增加對鉆探工藝和提純工藝的研發(fā)投入，以突破現(xiàn)有煤層氣利用環(huán)節(jié)的技術(shù)瓶頸制約，為煤層氣有效利用提供技術(shù)支撐。金融機構(gòu)要積極做好煤層氣開發(fā)利用項目的金融支持服務(wù)工作，對有開發(fā)前景的項目予以貸款支持。

（三）完善煤層氣價格機制，實現(xiàn)煤層氣價格市場化

對于煤層氣定價機制，建議參照國家天然氣的定價原則和機制，盡快建立科學(xué)合理的煤層氣價格定價機制；加強對煤層氣抽采環(huán)節(jié)的成本研究，鼓勵煤礦抽采企業(yè)單獨核算煤層氣抽采成本，建立煤層氣全成本核算體系，合理制定煤層氣出廠價格；同時應(yīng)減少中間環(huán)節(jié)，降低管輸費用，并鼓勵抽采企業(yè)對下游或終端用戶實行直供，提高煤層氣上游開發(fā)企業(yè)的效益，為最終實現(xiàn)煤層氣價格完全市場化奠定基礎(chǔ)。

（四）出臺礦業(yè)權(quán)退出細則，使煤層氣和煤炭產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

對于煤礦無法取得煤層氣開發(fā)利用資質(zhì)的問題，建議政府相關(guān)部門盡快出臺礦業(yè)權(quán)退出實施細則，明確已出讓礦業(yè)權(quán)收回的具體情形。對收回的煤層氣采礦權(quán)，根據(jù)“先采氣、后采煤，采煤采氣一體化”的原則，將收回的煤層氣盡量優(yōu)先分配給煤礦企業(yè)。對于無法收回的煤層氣礦權(quán)，在煤炭、煤層氣的協(xié)調(diào)開發(fā)上，要嚴格執(zhí)行對煤炭規(guī)劃5年內(nèi)開始建井開采的區(qū)域，按照煤層氣開發(fā)服務(wù)于煤炭開發(fā)的原則，采取合作或調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍等方式，優(yōu)先保證煤炭資源開發(fā)需要，并有效開發(fā)利用煤層氣資源；對煤炭規(guī)劃5年后開始建井開采的區(qū)域，應(yīng)堅持“先采氣、后采煤”，做好采氣采煤施工銜接，確保煤炭和煤層氣產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）嚴格補貼資金審核，防止資金被虛報冒領(lǐng)

對于財政補貼資金審核中存在的問題，在“減煤增氣”推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，隨著煤層氣利用量的大幅提升，財政補貼資金的審核工作將越來越重要，因此相關(guān)部門要高度重視審核工作，建議在補貼資金審核時：一是多方入手核查利用量真實性，尤其關(guān)注賬務(wù)資料中自用氣量的核算，將銷售臺賬、開票、賬務(wù)和計量相互核對，對出現(xiàn)的差異認真分析原因，防范以虛報計量騙取補貼的問題發(fā)生；二是多部門配合實現(xiàn)信息共享，例如在審核時，從發(fā)改部門或電力公司獲取瓦斯發(fā)電企業(yè)的名單和發(fā)電量，然后追查至發(fā)電企業(yè)核實用于瓦斯發(fā)電的數(shù)量，從源頭上將不屬于補貼范圍的用于瓦斯發(fā)電的申報量全部剔除；三是主管部門參與煤層氣補貼審核，煤層氣補貼審核工作在市縣層面應(yīng)由煤層氣主管部門為主，財政部門參與審核。由主管部門專業(yè)人員對煤層氣企業(yè)申報量進行審核把關(guān)，重點是對煤礦企業(yè)自用量的合理性作出判斷，對超出合理范圍的自用氣量保持應(yīng)有關(guān)注，認真分析原因，對弄虛作假的自用氣量予以剔除。