張盈華

千呼萬喚的全國統(tǒng)籌終于邁出了第一步。

2018年6月13日，國務院頒發(fā)《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》（下稱“18號文”），決定自7月1日起實施中央調劑制度。

這一步邁得很艱難，前后歷時20年，即使從2010年《社會保險法》提出“逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌”邁出第一步算起，也已過去8年。

2017年，全國職工基本養(yǎng)老保險基金總收入4.3萬億元，總支出3.8萬億元，總體收支平衡。但由于人口撫養(yǎng)比差異等原因，省際之間基金不平衡的問題越來越突出，基金結余主要集中在廣東、北京等東部地區(qū)，累計結余最多的7地占全部結余的三分之二，而遼寧、黑龍江等地已經出現(xiàn)基金當期收不抵支的情況，基金運行面臨較大壓力。

省際之間基金不平衡問題靠省級統(tǒng)籌難以解決。18號文明確提出：通過實行部分養(yǎng)老保險基金中央統(tǒng)一調劑使用，合理均衡地區(qū)間基金負擔，提高養(yǎng)老保險基金整體抗風險能力。

養(yǎng)老保險是一項重要的社會保障制度，關系到每個人、每個家庭的切身利益。這一步必得堅實，制度設計合理、果斷，以體現(xiàn)中央推進全國統(tǒng)籌的堅定決心，也為全國統(tǒng)籌打下堅實基礎。

財政補貼黑洞

在此次調整之前，最令人擔憂的是，中國養(yǎng)老保險顯性風險長期存在，即贍養(yǎng)負擔的地區(qū)失衡，破壞了整體制度的可持續(xù)性。

中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度始建于上世紀90年代初，1997年發(fā)布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對制度進行統(tǒng)一；2005年的《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，完成了制度定型。截至2017年底，這項制度覆蓋超過4億人，其中職工29268萬、離退休人員11026萬，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的69%和全部城鎮(zhèn)人口的13.6%。

短短20年達到這樣的覆蓋面，實屬不易。但是，地區(qū)間不平衡的問題始終沒有緩解，尤其是勞動力加速跨地域流動，使基本養(yǎng)老保險財務能力地區(qū)間不平衡的問題更加突出。

2016年，中國基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率（領取退休金的人數(shù)/在職參保人數(shù)），最高的黑龍江為74.5%，最低的廣東為10.8%——換句話說，按每個退休人員月均領取3000元計算（不考慮財政補貼），供養(yǎng)一位退休者，黑龍江的參保職工人均需要繳費2236元，而廣東的參保職工人均只需繳費323元，人均負擔相差7倍多。同為東部地區(qū)，一北一南，差距之大令人瞠目。

為了供養(yǎng)本省的退休者，黑龍江的企業(yè)每月按工資總額的20%以上繳費，但基金仍連年缺口，而廣東一些地區(qū)的企業(yè)繳費率只有10%上下，卻有大量基金結余。

經過40年改革開放，雖然實現(xiàn)了產品競爭市場全國統(tǒng)一、勞動力市場流動全國打通，企業(yè)社保繳費負擔的地區(qū)級差卻更加固化了。為矯正這種扭曲，中央政府不得不連年拿出大量補貼，2017年各級財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的補貼規(guī)模已超過8000億元，相當于每人每月養(yǎng)老金中有605元出自財政。

財政補貼社保，這是各國都有的常態(tài)，問題是財政補貼如何定位方可持續(xù)。

現(xiàn)行制度并沒有在財政與社保基金之間扎牢“防火墻”，中央和地方政府之間也沒有劃清“責任田”；老工業(yè)基地仍舊沒有脫離傳統(tǒng)產業(yè)之困，先發(fā)地區(qū)依舊不斷“虹吸”各種優(yōu)勢資源；就業(yè)形態(tài)多樣化不斷加速，城鎮(zhèn)化還在路上，人口老齡化洶涌態(tài)勢將長期持續(xù)且愈演愈烈。這些影響綜合在一起，財政補貼必將面臨難以估量的“黑洞”。

各地過度利用補繳政策

5月，人社部發(fā)布了《2017年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，公報中的最新數(shù)據(jù)透露出一個反?，F(xiàn)象：該年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)增速放緩，但征繳收入卻出現(xiàn)大幅增加——一方面，2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入33403億元、增幅近25%，遠遠大于之前年份；另一方面，2017年新增參保職工1442萬人、新增征繳收入6635億元，平均每新增一個參保職工增加的征繳收入是46012元，這個數(shù)字比2016年的22348元擴大了一倍多。

正常情況下，征繳收入由繳費人數(shù)、繳費率和繳費工資這三個因素決定。

但2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)增長5.2%，而2016年的增長率是6.1%——繳費人數(shù)增速未升反而有所放緩；2016年5月1日起，部分省份已按照人社部要求將企業(yè)繳費率由不低于20%，下調至19%，繳費率未升反降；從繳費工資看，2017年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資名義增長10%，與往年水平相近，未見顯著提升?？梢?，上述三個因素都無法解釋征繳收入增幅為何如此之大。

最有可能的解釋是，2017年出現(xiàn)了大規(guī)模的非正常繳費，即一次性補繳和躉繳。一次性繳費政策原本是為早期離開國有集體企業(yè)人員、離開機關事業(yè)單位人員、未參保的集體企業(yè)人員、早期下鄉(xiāng)知青等群體開設的一個特殊政策窗口，這些群體由于各種原因沒有及時參保，通過補繳，可以被納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。

《社會保險法》第二條規(guī)定，“參加職工基本養(yǎng)老保險的個人達到法定退休年齡時，累計繳費不足十五年的，可以延長繳費至滿十五年。社會保險法實施前參保、延長繳費五年后仍不足十五年的，可以一次性繳費至滿十五年”。這使一次性繳費有了法律依據(jù)，對未參保人員是利好，地方政府也抓住機遇迅速推開，短期內實現(xiàn)了參保擴面和基金增收的“雙豐收”。

然而，這種“集中參保—一次性補繳—短期實現(xiàn)退休”的做法，也給制度埋下不小的風險。

最為顯著的當屬浙江省。2010年《社會保險法》獲得通過后，次年，浙江省的基金收入就實現(xiàn)48.9%的大幅增長，許多臨近退休的人通過補繳和躉繳實現(xiàn)參保，并在第二年“扎堆”退休，2012年浙江離退休人數(shù)漲37.2%、基金支出增44.2%。2011年之前，浙江城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保職工的增長率一直高于離退休人員，2011年后形勢逆轉，參保職工的增長率持續(xù)低于離退休人員，造成制度贍養(yǎng)率急速惡化，從2011年的15.2%（6.6個在職職工供養(yǎng)1個退休人員），突變至2017年的37.7%（不到2.6個在職職工供養(yǎng)1個退休人員），短短六年時間，制度贍養(yǎng)率提高20個百分點，遠超出全國4.7個百分點的同期增幅。

廣東省也值得關注。廣東作為基金結余最多的省份，2016年發(fā)布的《關于完善靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關規(guī)定的通知》規(guī)定：男性滿45歲、女性滿40歲如未參?；蝾I取養(yǎng)老金可一次性繳費后參保、補繳時段從2006年開始計算。這個政策將一次性補繳的參保年齡大大提前。數(shù)據(jù)顯示，繼2015年和2016年分別增加250萬和255萬后，廣東2017年參保職工人數(shù)增加了400萬，增幅明顯。

補繳政策原本是為解決集體企業(yè)參保等歷史遺留問題，但過度使用會嚴重侵蝕制度可持續(xù)的財務根基。

一組數(shù)據(jù)可見，2012年—2015年間，各省（市）征繳收入年增長率超過20%的情況出現(xiàn)了19次，北京、天津、黑龍江、上海、江蘇、浙江、江西、山東、廣東、重慶、四川、貴州、西藏、寧夏等概莫能外，大多情況與社會保險法的一次性繳費規(guī)定有關。

正常情況下，參保人數(shù)年增長率基本在10%以下，然而，盡管近年來中央已經收緊了允許一次性補繳加入基本養(yǎng)老保險的政策，但無論參保職工，還是離退休人數(shù)的異常增長似乎并未停下來：2016年，在職參保職工人數(shù)增長率超過20%的有六??；離退休人數(shù)增長超過20%的有八省，這里不僅有基金結余大戶，也包括基金結余匱乏之地。

一次性補繳雖然有利于擴面增收、也給參保人帶來退休收入保障，但隨后的短期集中退休會給制度帶來更大財務風險，甚至危及制度可持續(xù)性：一方面，基金積累會“急剎車”。例如，按照補繳政策實施之前的增長勢頭，2017年浙江城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的累計結余應為6000億—7000億元，而實際僅不到3600億元；另一方面，基金支出會“高提速”，2011年浙江的基金結余可備付33個月，到2017年只剩21個月。

多年積攢的基本養(yǎng)老保險基金正在加速消化，放開躉繳口子帶來的基金支出浪潮將一波高似一波。

如何預防新政風險

18號文確定了中央調劑的具體方案，因此成為最切實推進全國統(tǒng)籌的首個中央文件。從頒布到正式實施不到一個月，這樣驚人的推進速度，透露出中央政府推動提高統(tǒng)籌層次的堅定決心。

其重點在于夯實了全國統(tǒng)籌基礎，厘清央地責任，明確由省級政府負責擴面、征繳、確保發(fā)放，在中央轉移支付和中央調劑之后若再有缺口，則各省自行解決，不得再伸手向中央要補貼。

從細節(jié)上看，中央調劑基金的資金按季度上解下?lián)?，年終統(tǒng)一清算?；鹩筛魇》蒺B(yǎng)老保險基金上解的資金構成，按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高。

這兼顧了不同地區(qū)和不同性質企業(yè)的工資差異、各省實際參保情況和就業(yè)情況的差異。總之，既包含了地方政府職能中的責任項（繼續(xù)擴面和全面實施全民參保計劃），也包含了成就項（就業(yè)人數(shù)和就業(yè)人員平均工資持續(xù)增長）、且突出了成就項，地方政府因此會自覺收斂為減少上解資金而故意縮報基數(shù)的行為。

撥付則體現(xiàn)了公共資金面前人人均等的公平性，也實現(xiàn)了大數(shù)法則下“以盈補缺”的效率性，讓每個省的每一位退休人員得到的調劑金額相同，贍養(yǎng)負擔重的省份得到的撥付總額多。

中央政府的責任不會“退出”，“現(xiàn)行中央財政補貼政策和補助方式保持不變”，18號文作此規(guī)定使地方政府上解資金的“軍心”得以穩(wěn)定。未來將建立全國性的信息平臺和數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)央地之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。屆時，中央主管部門可通過數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)性，對各地基本養(yǎng)老保險制度的運行實施及時且有效的監(jiān)督。

盡管如此，還是存在基金漏損風險。

面對地區(qū)落差和利益固化這兩座大山，政策落地難度不小。對于各省而言，上解到中央的調劑金具有“公共池塘物品”屬性，其供求機制可由經濟學關于公共物品的理論加以解釋，即因供給者的外部成本和需求者的外部收益未加內部化而造成供給不足，但需求過旺。

各地政府既是資金的供給方也是需求方，有很強動機“少予多取”?？梢灶A見，在中央調劑過程中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度將不斷產生并持續(xù)聚積這種基金漏損風險。這是因為，盡管18號文關于上解和下?lián)苜Y金的計算公式是現(xiàn)有條件下的最優(yōu)安排，但未能完全彌合“少予多取”的機會主義罅隙。

具體表現(xiàn)為：第一，實施中央調劑并沒有從根本上改變基金征繳層級低的問題。中央主管部門仍無法從征繳源頭上直接獲取資金，不得不“繞路”依靠各省征繳后再上解。因底層數(shù)據(jù)不全、基礎數(shù)據(jù)缺失、信息系統(tǒng)失聯(lián)，中央主管部門無法直接監(jiān)控“上解”過程，故而，央地之間就上解資金規(guī)模的博弈還將持續(xù)并有可能愈演愈烈。

第二，在計算上解和下?lián)苜Y金規(guī)模的公式中，“在職參保人數(shù)”和“離退休人數(shù)”是制度關鍵參數(shù)，倘若像前文那樣一次性繳費，雖然“在職參保人員”增加會擴大上解資金規(guī)模，一旦這些人迅速轉入退休將使“離退休人數(shù)”大幅增加，不僅上繳的資金“有望”在一兩年之內通過中央調劑機制又“補償”回來，而且快速擴大退休規(guī)模將使制度遭受長期之痛。

18號文并未對一次性繳費加以限制，各地尤其是基金結余大省，極有可能受此“激勵”輪番上演“躉繳參?！诵莅l(fā)錢”，結果是結余基金加速消化，制度財務根基受此侵蝕，最終與“中央調劑”的目標愿景完全背道而馳。

目前，有十地城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金積累超過千億元，分別是北京、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、山西、湖南、四川、廣東，合計占全國總量近70%。之所以有大量基金結余，是因為繳費人多且領取人少、征繳收入多且發(fā)放支出少?？梢灶A見，中央調劑制度落地后，資金上解大戶，也將是基金“割肉”最多的，同時也最有動力撕開一次性繳費政策口子、讓更多戶籍人口參保并盡早領取養(yǎng)老金、以免基金收入“外流”，應當密切關注這些地區(qū)在“中央調劑”信號發(fā)出后的政策動向和基金變化趨勢。

同時，也不能忽視基金結余較少、甚至存在當期赤字的地區(qū)，“等、靠、要”中央調劑資金。這些地區(qū)同樣有動機擴大支出規(guī)模、加速消化基金。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年有11個省（市）基金支出的增長率超過了30%，其中7個超過60%，1個超過100%。其中既有“富戶”如北京、浙江、福建、四川，也有基金結余并不富裕的新疆、寧夏、廣西、天津、云南，還有基金瀕臨穿底的青海和西藏。這其中，縱然有老齡化造成支付增加的影響，有機關事業(yè)單位退休人數(shù)合并的推高，但加速消化基金結余的風險亦不可不防。

基金統(tǒng)收統(tǒng)支還需“驚險一躍”

18號文明確了“保存量、調增量”的中央調劑原則。如果政策執(zhí)行到位，預計各省份全年上解資金總量約3500億-5000億元。這些錢按“人均撥付額”和離退休人數(shù)下?lián)艿礁魇》荩骄鶃砜?，大約占各省份當年基金支出的9.5%-16%。中央調劑后赤字省份的壓力將有所減輕。

2018年6月11日，國務院副總理韓正在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度貫徹實施工作會議上提出“2020年全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌”，這將是繼中央調劑之后邁向全國統(tǒng)籌的重要第二步。不過，省級統(tǒng)籌也未打破制約全國統(tǒng)籌最關鍵的地區(qū)利益固化藩籬，實現(xiàn)全國層面的基金統(tǒng)收統(tǒng)支還需“驚險一躍”，預計實現(xiàn)省級統(tǒng)籌后還將花費10年-15年才能最終完成。

屆時，距離2011年《社會保險法》提出基本養(yǎng)老保險基金逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌已近四分之一個世紀。這期間，上文提到的顯性風險和隱藏風險還將繼續(xù)聚積，懸頂?shù)摹斑_摩克利斯之劍”時時有落下的危險。

為此，須抓住實施中央調劑之機，對中國基本養(yǎng)老保險制度進行再創(chuàng)新，實現(xiàn)“中央調劑—全國統(tǒng)籌—國民養(yǎng)老金制度”的制度再造。

按照中央調劑制度，每位退休人員得到相同的調劑金額，這與存在于很多國家的國民年金或社會養(yǎng)老金的性質完全一致（全球建立養(yǎng)老金制度的一半國家有此制度），相當于世界銀行倡導的多支柱養(yǎng)老金體系中的“零支柱”。

“零支柱”養(yǎng)老金維護了社會正義和公平，防止了老年貧困，應是中國“多層次”養(yǎng)老保險體系中不可或缺的重要部分。類似制度有城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)居民的基礎養(yǎng)老金，但這二者要么得做家計調查，要么待遇微薄且受地方財力限制，與“以公民社會權利為基礎、以防止老年貧困為目標、由中央政府籌資并兜底的普享式的社會養(yǎng)老金制度”相去甚遠。

筆者建議，各級政府繼續(xù)保留對基本養(yǎng)老保險制度的財政補貼，且補貼規(guī)模應隨人口老齡化穩(wěn)步增長；同時，借助實行中央調劑制度之時機，將各省按3%費率上解資金改為中央按3%費（稅）率直接征繳，從而建立起社會養(yǎng)老金制度。

如果將全部籌資用于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險退休人員，算下來人均每月300元上下，可實現(xiàn)6%左右的養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金與社會平均工資之比）；如果將全部籌資用于職工制度和居民制度的所有參保退休人員，人均每月110元-155元，相當于把居民的基礎養(yǎng)老金在現(xiàn)有水平之上又提高了一倍。社會養(yǎng)老金的普惠性可彌合橫亙于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、居民與職工之間的制度差別。社會養(yǎng)老金制度的建立，不僅可大幅減少（甚至一舉消除）老年貧困，還可糾正退休“居民”與退休“職工”之間人均財政補貼相差5倍的分配不公。

這一制度創(chuàng)新的積極性顯著：對于地方政府，用3%的征繳收入“換取”中央財政兜底的社會養(yǎng)老金，相當于把消除老年貧困的政治任務轉移給了中央政府，“所得”大于“所失”，放棄加速消化基金的自覺性提高。

對于中央政府，從源頭掌握征繳資金，消除了資金上解過程中的各種干擾，有助于推動十九大提出的“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”目標盡早實現(xiàn)。對于參保個人，有了基于公民社會權利的基礎保障，公平性和獲得感增強。

對于養(yǎng)老保險制度，“零支柱”社會養(yǎng)老金的建立，補齊了多層次養(yǎng)老保險體系的空白。

（作者為中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員、世界社保研究中心執(zhí)行研究員，編輯：王?。?/p>