梅英 彭海林

[摘要]緬北動(dòng)蕩局勢(shì)下，我國(guó)中緬邊境地區(qū)面臨傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全雙重威脅。從前期系列緬北沖突導(dǎo)致的問題處理經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)體系建設(shè)在預(yù)防意識(shí)的主動(dòng)性、應(yīng)急制度的協(xié)調(diào)性、應(yīng)急體系的系統(tǒng)性方面仍有待進(jìn)一步提升。立足中緬邊境地區(qū)安全問題的特殊性，其應(yīng)對(duì)可從立足跨境民族眾多的實(shí)情主動(dòng)應(yīng)對(duì)、立足邊境安全事件的復(fù)雜性系統(tǒng)應(yīng)對(duì)、立足邊疆經(jīng)濟(jì)的落后性持續(xù)應(yīng)對(duì)等方面予以加強(qiáng)。

[關(guān)鍵詞]邊境安全；國(guó)際關(guān)系；地緣政治；緬北；中緬邊境

中圖分類號(hào)：C957文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2018）04-0064-07

中國(guó)與緬甸之間復(fù)雜的地緣政治因素，使得兩國(guó)發(fā)展具有高度關(guān)聯(lián)性和相互依存性。歷史上緬甸有關(guān)國(guó)家安全戰(zhàn)略的擇取、國(guó)家政治體制的轉(zhuǎn)型、國(guó)家治理的外溢效應(yīng)，都不可避免地對(duì)我國(guó)西南邊境安全與穩(wěn)定帶來影響。近年來，在多方面因素共同作用下，緬甸軍政府與緬北民族地方武裝之間沖突不斷?！俺情T失火、殃及池魚”，緬北地區(qū)持續(xù)不斷的武裝沖突給我國(guó)西南邊境地區(qū)社會(huì)和平與穩(wěn)定帶來了嚴(yán)重威脅。緬北動(dòng)蕩局勢(shì)下，如何應(yīng)對(duì)中緬邊境地區(qū)隨時(shí)可能發(fā)生的安全問題成了一項(xiàng)亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題?；诖?，本文在總結(jié)目前理論關(guān)注現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)該問題略作探討，以供各界參考。

一、邊境安全及緬北局勢(shì)理論關(guān)注綜觀

邊境問題是一種敏感的政治地理現(xiàn)象，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來一直是政治地理學(xué)研究的熱點(diǎn)問題之一。邊境安全作為邊境問題的一個(gè)重要組成部分，二戰(zhàn)以來也得到了世界各國(guó)的普遍關(guān)注。至今，“國(guó)外邊境安全研究經(jīng)歷了由邊界線的演化和變動(dòng)到將邊境作為一個(gè)不同社會(huì)空間交流的場(chǎng)所、再到關(guān)于人類實(shí)踐活動(dòng)在空間上的構(gòu)成和再現(xiàn)的差異研究，經(jīng)歷了由線到場(chǎng)所、由場(chǎng)所再到內(nèi)部主體的過程。”[1]具體而言，可以劃分為如下三個(gè)發(fā)展階段：第一階段，冷戰(zhàn)時(shí)期的傳統(tǒng)安全研究。該階段，學(xué)者主要關(guān)注軍事威脅以及國(guó)際安全威脅要素，核心主要聚焦于核威懾，研究?jī)?nèi)容集中于邊界糾紛之上。第二階段，冷戰(zhàn)結(jié)束到“9.11”之前非傳統(tǒng)安全研究。該階段，學(xué)者主要關(guān)注邊境重構(gòu)問題，以及在邊境開放后續(xù)涉及的信息安全、資源安全、經(jīng)濟(jì)安全及生態(tài)安全等問題，內(nèi)容囊括殺傷性重大武器擴(kuò)散、毒品、非法移民和跨國(guó)犯罪等；第三階段，“9.11”之后至今的邊境安全研究：關(guān)注傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織、轉(zhuǎn)化關(guān)系。如何在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化背景下，協(xié)調(diào)邊境貿(mào)易有效開展與邊境安全措施實(shí)施之間的矛盾是其研究焦點(diǎn)。如今，國(guó)外對(duì)于邊界（boundary）、邊疆（borderland）、邊境（border）、邊境地區(qū)（borderregion）以及國(guó)境（frontier）等相關(guān)概念，已有大量理論研究成果。在此基礎(chǔ)上，政治地理學(xué)家巴瑞布贊曾從國(guó)際關(guān)系視角對(duì)邊境安全進(jìn)行過深入探討。[2]結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為：邊境安全是一個(gè)建構(gòu)過程，在邊境區(qū)域活動(dòng)的群體同時(shí)也是邊境安全的主體，他們活動(dòng)的頻度與邊境安全內(nèi)容的復(fù)雜直接相關(guān)性，呈現(xiàn)相互加強(qiáng)關(guān)系。地理學(xué)家認(rèn)為，邊境安全涉及安全政策的實(shí)施、貿(mào)易、跨境文化和社會(huì)建構(gòu)等環(huán)節(jié)。建構(gòu)主義也從邊境文化和身份重構(gòu)角度，對(duì)邊境安全進(jìn)行了評(píng)價(jià)。此外，政治地理學(xué)家還針對(duì)恐怖主義與邊境安全問題開展了系列研究，在如何防恐方面進(jìn)行了探討，提出了“精明邊境”方案。[3]

相較國(guó)外，我國(guó)邊境安全研究起步較晚，學(xué)科及機(jī)構(gòu)較為分散，多和邊疆、民族問題聯(lián)系在一起。邊境安全問題主要針對(duì)邊疆民族地區(qū)、跨境區(qū)域進(jìn)行，研究?jī)?nèi)容主要關(guān)注邊境民族地區(qū)“和平跨居”問題、販毒和走私問題、“三股勢(shì)力”問題、宗教勢(shì)力和泛民族主義問題、跨境人口流動(dòng)問題等。目前，周平、陳霖、徐黎麗等學(xué)者對(duì)于“邊疆”“邊疆問題”“邊疆治理”問題持續(xù)進(jìn)行關(guān)注，[4-9]邢玉林、馬大正、方鐵等學(xué)者對(duì)于“邊疆學(xué)學(xué)科”建設(shè)等問題也持續(xù)開展著探討。[10-14]立足我國(guó)“邊疆”與“民族”相關(guān)現(xiàn)實(shí)，學(xué)者認(rèn)為影響我國(guó)邊疆安全的因素包括民族關(guān)系、宗教問題、跨境人口流動(dòng)、跨境民族、文化滲透等。[15-18]在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者分別對(duì)冷戰(zhàn)后我國(guó)西北、西南邊疆面臨的傳統(tǒng)安全及非傳統(tǒng)安全問題，以及國(guó)際、國(guó)內(nèi)影響因素進(jìn)行了梳理。學(xué)者認(rèn)為，與當(dāng)前世界“邊疆”從顯性“疆域”向隱性“文化”“利益”轉(zhuǎn)變相關(guān)，我國(guó)與民族問題交織在一起的邊疆安全問題日漸嚴(yán)峻。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化邊境安全戰(zhàn)略建設(shè)。[19-21][17]

針對(duì)近年來緬北動(dòng)蕩局勢(shì)對(duì)我國(guó)中緬邊境地區(qū)帶來的安全挑戰(zhàn)問題，我國(guó)已有相關(guān)學(xué)者進(jìn)行過關(guān)注并且取得了一定成果。鐘智翔、李晨陽(yáng)等學(xué)者曾專門對(duì)緬北民族地方武裝發(fā)展史進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，[22]如較具代表性的佤邦聯(lián)合軍，郭銳、劉璇曾進(jìn)行過討論；[23-24]克欽獨(dú)立軍，趙美燕（SENGNWE）、王歡歡等人曾進(jìn)行過梳理；[25-26]果敢同盟軍，張偉玉曾進(jìn)行過研究。[27]上述緬北民族地方武裝的民族主體、創(chuàng)立過程以及現(xiàn)狀，均有人不同程度進(jìn)行過關(guān)注。此外，緬北民族地方武裝與政府軍之間的沖突根源以及未來關(guān)系，趙美燕（SENGNWE）曾從內(nèi)部族際關(guān)系、[25]胡志丁曾從外部地緣政治做了詳細(xì)分析。[28]對(duì)于近年來發(fā)生的果敢、克欽沖突對(duì)云南中緬邊境地區(qū)的影響，于海利、孟娜等對(duì)其難民問題，[29-30]熊理然、李晨陽(yáng)、羅圣榮等對(duì)安全問題進(jìn)行過關(guān)注。[31-34]學(xué)者認(rèn)為，緬北處于動(dòng)蕩局勢(shì)與緬甸國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期的民族矛盾、政治局勢(shì)以及外部勢(shì)力介入等都有很大關(guān)聯(lián)，其背后隱約可見大國(guó)的博弈。緬北局勢(shì)的變化，對(duì)我國(guó)西南地區(qū)的安全提出了新的挑戰(zhàn)。

客觀而言，目前國(guó)內(nèi)外已有的相關(guān)研究成果，已為客觀分析緬北動(dòng)蕩局勢(shì)下我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)探討奠定了良好的基礎(chǔ)，值得肯定。但是，研究成果總體上記錄、總結(jié)和描述既有史實(shí)者多，而聯(lián)系的和整體的分析把握者少，至于如何建立有效的預(yù)警機(jī)制或應(yīng)對(duì)體系，則極為缺乏。在緬甸國(guó)內(nèi)族群沖突短期內(nèi)無法解決、緬甸成為全球主要力量博弈的前沿陣地、邊境問題成為西方國(guó)家牽制中國(guó)發(fā)展的主要手段的背景下，緬北武裝沖突對(duì)我國(guó)西南邊境安全帶來的威脅或?qū)㈤L(zhǎng)期存在。如何理性分析緬北動(dòng)蕩給我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全造成的威脅，在此基礎(chǔ)上合理構(gòu)建高效實(shí)用的安全應(yīng)對(duì)體系，仍需予以高度重視。

二、緬北沖突對(duì)我國(guó)邊境安全影響及前期應(yīng)對(duì)回溯

緬北動(dòng)蕩局勢(shì)下，我國(guó)邊境地區(qū)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全均面臨嚴(yán)重威脅。具體來講，表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：首先，就傳統(tǒng)安全而言。緬北沖突使我國(guó)邊境地區(qū)面臨如下威脅：其一，領(lǐng)土主權(quán)受犯。由于領(lǐng)土接壤，緬甸軍機(jī)及戰(zhàn)事稍有不慎便可能越境，侵犯我國(guó)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整；其二，民眾生命財(cái)產(chǎn)受威脅。戰(zhàn)火近在咫尺，中國(guó)邊境沿線人民的財(cái)產(chǎn)和生命安全受到嚴(yán)重威脅；其三，恐怖威脅加重。境外不明身份人士極有可能趁亂混入我國(guó)境內(nèi)，給我國(guó)帶來恐怖襲擊威脅。其次，從非傳統(tǒng)安全來說。緬北沖突導(dǎo)致了如下問題：其一，跨境人口流動(dòng)。數(shù)以萬(wàn)計(jì)的緬籍群體涌入邊境地區(qū)，導(dǎo)致人道主義危機(jī)，使中國(guó)陷入復(fù)雜的外交困境；導(dǎo)致眾多“三非”人員流動(dòng)至中國(guó)，非法婚姻、非法移民增多，人口安全問題凸顯；其二，跨境犯罪。緬甸民族地方武裝成員及不法分子趁亂混入中國(guó)境內(nèi)，他們極易獲得槍支彈藥、大多從事毒品交易，極有可能導(dǎo)致跨境犯罪問題；其三，認(rèn)同安全。別有用心人士以民族、歷史、疆域、宗教為題，離間民眾國(guó)家認(rèn)同并試圖挑起戰(zhàn)爭(zhēng)、實(shí)施宗教滲透，企圖分裂中國(guó)；其四，跨境疾病傳播。倉(cāng)促入境的難民及其帶入中國(guó)的牲畜可能導(dǎo)致疫情疾病傳播，吸毒者及滯留邊境的艾滋病患者可能導(dǎo)致病毒傳播蔓延；其五，經(jīng)濟(jì)安全。沖突導(dǎo)致中國(guó)在緬投資利益受損，影響邊民正常經(jīng)濟(jì)貿(mào)易收益。

以2009年緬北“8.08”事件為例，其發(fā)生后給我國(guó)邊境安全帶來了諸多威脅。8月8日，果敢同盟軍與政府軍發(fā)生沖突，當(dāng)天約有10000多名果敢民眾涌入中國(guó)鎮(zhèn)康的南傘口岸避難；8月8日至9月2日期間，共有邊民62694人次涌入鎮(zhèn)康縣；“8·08”期間，累計(jì)堵截驅(qū)逐大牲畜15320頭，原地隔離和強(qiáng)制免疫接種10825頭，在鎮(zhèn)康縣危險(xiǎn)區(qū)強(qiáng)制免疫接種15778頭；8月28日，三枚炮彈從緬甸落入中國(guó)境內(nèi)造成中國(guó)平民1人死亡數(shù)人受傷；8月8日至9月2日期間，共有29發(fā)炮彈落入鎮(zhèn)康縣南傘鎮(zhèn)硝廠溝、國(guó)門至刷布廠一帶，但未造成人員傷亡；8月29日，2000余名放棄抵抗的果敢民主同盟軍官兵先后撤入中國(guó)云南一側(cè)的鎮(zhèn)康縣南傘鎮(zhèn)和耿馬縣清水河；“8.08事件”結(jié)束后，定居于果敢并從事跨境貿(mào)易的三萬(wàn)華僑戰(zhàn)爭(zhēng)過后幾乎全數(shù)撤離果敢，我國(guó)邊境沿線槍支彈藥及毒品廣為流散，邊境村寨社會(huì)治安問題突出；“8.08事件”結(jié)束后，原定于9月份開工的中緬油氣管道項(xiàng)目推遲，中國(guó)、緬甸、美國(guó)三國(guó)之間的關(guān)系變得微妙。①上述系列事實(shí)表明，緬北地區(qū)一旦發(fā)生武裝沖突，我國(guó)邊境地區(qū)無論傳統(tǒng)安全還是非傳統(tǒng)安全均可能面臨嚴(yán)重威脅。

立足以往處置經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)針對(duì)緬北沖突可能導(dǎo)致的邊境安全問題也加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)體系建設(shè)，制定了系列應(yīng)急預(yù)案并在現(xiàn)行管理體制下劃定了具體負(fù)責(zé)部門。客觀而言，這些應(yīng)急預(yù)案在我國(guó)處理緬北沖突導(dǎo)致的連帶效應(yīng)問題中確實(shí)發(fā)揮了重要作用。如，緬北2009年“8·08”和2015年“2·09”事件發(fā)生后，我國(guó)邊境城市鎮(zhèn)康縣迅速按照原定應(yīng)急預(yù)案及省、市各級(jí)指示精神，組建工作機(jī)構(gòu)、成立領(lǐng)導(dǎo)班子、制定《工作方案》、完善《工作預(yù)案》，抓實(shí)邊境維穩(wěn)處突工作，認(rèn)真落實(shí)“黨政軍警民聯(lián)合、縣鄉(xiāng)村組聯(lián)動(dòng)”的邊境維穩(wěn)處突工作機(jī)制，將沖突導(dǎo)致的不良影響減至最低。毋庸置疑，正是由于防患于未然的安全應(yīng)急體系存在，上述工作才得以有條不紊開展，緬北沖突不良后果才得以降至最低。然而，如果將邊境安全應(yīng)對(duì)體系建設(shè)根據(jù)事件發(fā)生階程劃分為預(yù)防、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個(gè)子體系，結(jié)合前期處理實(shí)況分別進(jìn)行剖析后可以發(fā)現(xiàn)：我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)急體系建設(shè)仍存有需進(jìn)一步完善之處。具體而言，包括如下幾個(gè)方面：

其一，事前預(yù)防主動(dòng)性。中緬邊境地區(qū)地處我國(guó)西南邊疆地區(qū)，屬于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通傳導(dǎo)末梢，區(qū)位邊遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后、信息傳送緩慢；加之，中緬多年處于親密無間的“胞波”關(guān)系之中，我國(guó)對(duì)緬政策近年來仍處于理想主義狀態(tài)。在他國(guó)介入導(dǎo)致中緬關(guān)系發(fā)生微妙變化的背景下，我國(guó)西南邊境安全應(yīng)急體系建設(shè)預(yù)防主動(dòng)性明顯欠缺?？傮w而言，安全應(yīng)急體系并未能滿足其中緬邊境安全特有的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加性、民族宗教敏感性、利益分化復(fù)雜性、地緣問題跨國(guó)性、安全生態(tài)嚴(yán)峻性等多元復(fù)合性特征需求。如，緬北“8·08”和“2·09”事件發(fā)生后的第一時(shí)間里，我國(guó)中緬邊境地區(qū)并未啟動(dòng)難民救助的應(yīng)急預(yù)案。緬北邊民大量涌入中國(guó)鎮(zhèn)康縣后，開始多以私人投親靠友為主；后期，我國(guó)慰問指揮部啟動(dòng)臨時(shí)集中安置工作后，入境的緬北邊民才相對(duì)集中到了安置點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年8月8日至9月2日，鎮(zhèn)康縣共2966戶農(nóng)戶接納、安置緬北邊民17793人，戶均安置6人，平均每戶安置17天。南傘鎮(zhèn)營(yíng)盤村有395戶農(nóng)戶1953人，該村有240戶接納安置難民，戶均12人，最多的51人，安置總數(shù)2884人，已超過全村總?cè)丝诮恕＂俅朔N局面的發(fā)生，一方面存有極大隱患，另一方面其實(shí)也從側(cè)面說明我國(guó)邊境安全應(yīng)急體系在事前預(yù)防主動(dòng)性方面仍存有待提升之處，

其二，監(jiān)測(cè)預(yù)警實(shí)效性。眾所周知，邊境安全涉及社會(huì)公共安全各方各面，無論信息收集還是事件處理均需多部門協(xié)同處理。然而，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，劃歸社會(huì)公共安全的邊境安全事件，發(fā)生之時(shí)由政府成立統(tǒng)一指揮的臨時(shí)機(jī)構(gòu)處理，結(jié)束后臨時(shí)機(jī)構(gòu)隨之解散，日常監(jiān)測(cè)分由各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)管理。由于邊境安全事件發(fā)生具有隨機(jī)性、小概率性，日常監(jiān)測(cè)狀態(tài)下多數(shù)管理部門處于“馬放南山”“刀槍入庫(kù)”狀態(tài)?？傮w而言，監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制極為松散，更大程度上只是一種組織形式。大量公共安全應(yīng)急所需的基礎(chǔ)信息缺乏，加之防患意識(shí)和危機(jī)意識(shí)的缺乏，邊境安全應(yīng)急體系的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制其實(shí)并未真正起到應(yīng)有的減災(zāi)、防災(zāi)效用。如，2013年1月3日，緬甸克欽地區(qū)爆發(fā)武裝沖突。時(shí)隔17天后的1月20日，我國(guó)才成立了云南省德宏州那邦前線邊境維穩(wěn)指揮部、啟動(dòng)涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，對(duì)相關(guān)難民事務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)處置。[35]再如，2009年8月8日，緬甸果敢地區(qū)發(fā)生武裝沖突，時(shí)隔22日后的8月30日，云南省公安廳方才召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)大規(guī)模緬甸（果敢）邊民涌入云南事件，應(yīng)對(duì)社會(huì)各界的各種質(zhì)疑。上述兩次緬北武裝沖突事件發(fā)生與我國(guó)應(yīng)對(duì)之間存有的時(shí)間差，表明我國(guó)邊境安全應(yīng)急體系并未發(fā)揮預(yù)警監(jiān)測(cè)功能，其實(shí)效性有待進(jìn)一步提升。

其三，應(yīng)急處置救援協(xié)調(diào)性。如前所述，邊境安全作為社會(huì)公共安全之一類，其維護(hù)資源日常管理及臨時(shí)調(diào)撥分屬各個(gè)業(yè)務(wù)部門。如，藥品屬衛(wèi)生局、帳篷衣物等屬民政局、水電等屬水電局等。如此，極易出現(xiàn)資源不能共享、重復(fù)建設(shè)、不能形成應(yīng)急合力的問題。加之，由于安全事件發(fā)生時(shí)應(yīng)急資源組織、協(xié)調(diào)、指揮也基本局限于其分屬領(lǐng)域，政府與部門、部門與企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間難免出現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)缺乏，應(yīng)急救援信息溝通不暢、聯(lián)動(dòng)性差、反應(yīng)滯后、反應(yīng)資源調(diào)配不及時(shí)、協(xié)同作戰(zhàn)能力弱、不能發(fā)揮整體救援能力的情況。此外，與我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制密切相關(guān)，邊境安全應(yīng)急救援管理模式為：政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理部門分工負(fù)責(zé)、軍警民共同參與、中央與地方條塊結(jié)合。其中，軍隊(duì)和武警是主力軍。此種人力、物力分而管之的模式，極大影響了應(yīng)急救援的效果。

其四，恢復(fù)重建時(shí)效性。邊境安全事件的發(fā)生，具有爆發(fā)突然性、局勢(shì)緊迫性、矛盾復(fù)雜性、后果嚴(yán)重性。若要將其危害程度減至最低，除實(shí)現(xiàn)預(yù)警常態(tài)化外，還應(yīng)事后總結(jié)事件發(fā)生原因和經(jīng)過、應(yīng)急處置工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)制定救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計(jì)劃并組織實(shí)施，妥善解決引發(fā)的矛盾和糾紛。然而，與應(yīng)急救援的臨時(shí)組合性密切相關(guān)，我國(guó)中緬邊境地區(qū)在受若干次緬北沖突沖擊后，恢復(fù)重建工作時(shí)效不甚理想。事后，路網(wǎng)修繕、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村民受損、難民監(jiān)控等方面工作至今仍未能得到合理處置。如，緬北“2.09”事件發(fā)生一個(gè)多月后，筆者至鎮(zhèn)康縣調(diào)查時(shí)仍有村民如此說到：“我的店面被嚴(yán)重炸毀，到現(xiàn)在一個(gè)多月了，遲遲沒有調(diào)查處理結(jié)果，為了配合保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，我一直未能修復(fù)店面恢復(fù)營(yíng)業(yè)，我很擔(dān)心由此造成的慘重?fù)p失無法挽回?！薄笆录l(fā)生至今一個(gè)多月了，剛開始還有人來過問、調(diào)查取證，但后來一直到現(xiàn)在只有被炸現(xiàn)場(chǎng)擺在那里，什么說法、結(jié)論也沒有，真是讓人百思不得其解?！?/p>

由上述分析可知，由于地域關(guān)系，緬北地區(qū)一旦發(fā)生沖突便有給我國(guó)邊境安全帶來諸多威脅?？陀^而言，由于各方面原因，我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)離現(xiàn)實(shí)需求之間仍存有一定差距。在緬北動(dòng)蕩局勢(shì)或?qū)⒊掷m(xù)較長(zhǎng)時(shí)間的情況下，中緬邊境地區(qū)結(jié)合前期應(yīng)急處突過程中出現(xiàn)的系列問題對(duì)后續(xù)完善進(jìn)行系統(tǒng)思考，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值。

三、緬北動(dòng)蕩局勢(shì)下我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)建議

近年來，在地緣政治、國(guó)際環(huán)境等多方面因素共同作用下，緬北局勢(shì)動(dòng)蕩不定且無望休停。我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全變數(shù)增加，不穩(wěn)定與不確定性有所上升。

邊境安全問題，對(duì)內(nèi)而言涉及民眾對(duì)中華民族和社會(huì)主義中國(guó)的認(rèn)同問題；對(duì)外而言，涉及中國(guó)與周邊國(guó)家外交關(guān)系問題。在歷史、現(xiàn)實(shí)與未來三方面共同作用下，我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)之策應(yīng)著力體現(xiàn)如下核心理念：首先，監(jiān)測(cè)預(yù)警。防患于未然、將受災(zāi)影響最小化，基于邊境特色構(gòu)建安全應(yīng)對(duì)體系，服務(wù)邊境安全、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求。其次，總體安全?；谥芯挕鞍ā睔v史情結(jié)，貫徹習(xí)總書記“親誠(chéng)惠融”周邊外交方針及總體安全原則，堅(jiān)持與鄰為善、以鄰為伴，堅(jiān)持“一個(gè)原則”“三個(gè)立足”“四個(gè)堅(jiān)持”，統(tǒng)籌兼顧邊境總體安全。最后，統(tǒng)籌兼顧。更新邊疆、邊境治理理念，立足現(xiàn)代民族國(guó)家的邊境總體安全體系；協(xié)調(diào)國(guó)家主權(quán)利益、安全利益、發(fā)展利益，協(xié)調(diào)多邊外交關(guān)系、以人民安全為宗旨，走中國(guó)特色邊境安全道路。

基于上述理念并結(jié)合前期系列安全事件處置經(jīng)驗(yàn)，在緬北動(dòng)蕩局勢(shì)下，我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全系統(tǒng)應(yīng)對(duì)體系建設(shè)可從如下幾個(gè)方面入手：

首先，立足跨境民族眾多的實(shí)情主動(dòng)應(yīng)對(duì)。從前期處置情況看，緬北沖突給中緬邊境地區(qū)安全帶來的系列沖擊，我國(guó)將其界定為“突發(fā)事件”。眾所周知，突發(fā)事件是一種事前難以預(yù)測(cè)、在人們?nèi)狈λ枷霚?zhǔn)備的情況下猝然發(fā)生、事發(fā)后嚴(yán)重危及社會(huì)秩序的災(zāi)害性事件。它具有作用范圍廣泛、社會(huì)危害嚴(yán)重、沖擊力和影響力巨大的特點(diǎn)，往往會(huì)帶來意想不到的災(zāi)難，有時(shí)甚至可能會(huì)引發(fā)區(qū)域乃至全國(guó)、全球性的危機(jī)。立足緬北沖突給我國(guó)中緬邊境地區(qū)帶來的突發(fā)事件的特點(diǎn)，日常狀態(tài)下統(tǒng)和民間與官方兩條路徑，對(duì)緬北局勢(shì)保持實(shí)時(shí)監(jiān)控以實(shí)現(xiàn)主動(dòng)應(yīng)對(duì)是必要工作之一?；诖耍覈?guó)中緬邊境地區(qū)可充分發(fā)揮跨境民族眾多、民眾交往頻繁、民情通報(bào)快速的特有優(yōu)勢(shì)，在下述兩個(gè)環(huán)節(jié)多下功夫。其一，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系，圍繞風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素、風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)等幾個(gè)關(guān)鍵要素進(jìn)行持續(xù)跟蹤與發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而判斷邊境安全風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性，提前預(yù)警、做好預(yù)案。其二，應(yīng)急預(yù)案。構(gòu)建務(wù)實(shí)精細(xì)應(yīng)急系統(tǒng)，充分調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)各種力量，深度與廣度兼顧，保證應(yīng)急預(yù)案體系邏輯完備、管理協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合、資源整合、信息共享；實(shí)施過程中，對(duì)政府及各職能部門的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)必須加以強(qiáng)調(diào)，以提高預(yù)案體系整體質(zhì)量為根本出發(fā)點(diǎn)。

其次，立足邊境安全事件的復(fù)雜性系統(tǒng)應(yīng)對(duì)。如前所述，緬北動(dòng)蕩局勢(shì)下，我國(guó)中緬邊境地區(qū)可能發(fā)生的安全事件波涉面極廣，經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、生態(tài)安全等無所不包。然而，由于行政管理體制原因，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制之“協(xié)同”特點(diǎn)較為突出。事發(fā)之后處理問題所依據(jù)的法律條文需要協(xié)同、處理事務(wù)的部門需要協(xié)同、處理流程也需要中央與地方協(xié)同。與此特點(diǎn)不無相關(guān)，綜合應(yīng)對(duì)各種各類安全時(shí)間的應(yīng)急體系效能發(fā)揮受到了一定制約。在行政管理體制難以改變的前提下，中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)體系后續(xù)完善可在指揮、資源、救援三個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)，體現(xiàn)安全應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)性。其一，指揮體系。邊境安全事件突發(fā)之時(shí)，成立總合眾多部門、具備專業(yè)性指揮機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順職責(zé)、形成整體，保證組織中的各種隊(duì)伍思想統(tǒng)一、行動(dòng)協(xié)調(diào)、資源共享，最終保證處置事件時(shí)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作分工，將安全應(yīng)急體系最佳效能體現(xiàn)出來。其二，資源體系?；谖覈?guó)應(yīng)急資源管理分屬各業(yè)務(wù)部門、易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)且難以統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)體系建設(shè)之資源體系建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)放在應(yīng)急物資和避難場(chǎng)所優(yōu)化配置上。邊境安全突發(fā)事件發(fā)生后，須建立專門調(diào)配應(yīng)急資源的管理機(jī)構(gòu)，將應(yīng)急資源使用效益最大化。其三，救援體系。從前期緬北沖突系列事件看，邊境安全突發(fā)事件涉及人數(shù)極多。成千上萬(wàn)邊民涌入邊境后帶來的生活、環(huán)境、社會(huì)治安問題，僅靠維穩(wěn)指揮部是難以解決的。因此，在緬北動(dòng)蕩局勢(shì)下，我國(guó)中緬邊境安全應(yīng)急體系建設(shè)需邁向多部門、多元化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的公共安全應(yīng)急救援新格局，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)應(yīng)急救援需求。具體而言，可根據(jù)前期處置經(jīng)驗(yàn)組建各具特色的災(zāi)害救援隊(duì)伍，建立流動(dòng)應(yīng)急醫(yī)院，發(fā)展醫(yī)療救護(hù)志愿者?？傮w而言，需將專業(yè)應(yīng)急救援力的建設(shè)與志愿者工作有機(jī)結(jié)合，將志愿者協(xié)會(huì)納入其中，動(dòng)員社會(huì)各種力量把應(yīng)急救援工作落到實(shí)處。

再次，基于安全事件影響范圍的跨域性聯(lián)合應(yīng)對(duì)。由于地域相連，緬北沖突導(dǎo)致的安全事件影響場(chǎng)域和范圍超越了傳統(tǒng)的民族國(guó)家行政區(qū)劃，超出了民族國(guó)家的地理邊界。尤其在“一帶一路”倡議持續(xù)推進(jìn)背景下，其影響更加深遠(yuǎn)?；诖?，中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)應(yīng)加強(qiáng)雙邊、多邊國(guó)際協(xié)商合作，貫徹十九大“堅(jiān)持和平發(fā)展道路，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”發(fā)展方略，完善安全事件處置的國(guó)際合作機(jī)制。通過構(gòu)建發(fā)展命運(yùn)共同體，同舟共濟(jì)、聯(lián)合應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的邊境安全事件。

最后，立足邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)的落后性持續(xù)應(yīng)對(duì)。如前所述，邊境安全涉及傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全多個(gè)方面。一旦緬北沖突事件發(fā)生，我國(guó)邊境地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境無不在影響范圍之內(nèi)。由于邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，恢復(fù)極其緩慢，安全事件帶來的影響消除所需時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)?；诖耍芯掃吘车貐^(qū)安全應(yīng)對(duì)體系建設(shè)還需充分考慮事后恢復(fù)相關(guān)細(xì)節(jié)，充分體現(xiàn)安全應(yīng)對(duì)的可持續(xù)性。一方面，要根據(jù)應(yīng)急處突經(jīng)驗(yàn)總結(jié)建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律法規(guī)和制度體系。在整合和完善各專業(yè)性的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，做到有法可依。另一方面，需結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求構(gòu)建功能完備、可供共享、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急信息管理平臺(tái)，做到事件結(jié)束后仍有跡可尋。此外，還需充分認(rèn)識(shí)到突發(fā)事件可能導(dǎo)致的群體恐懼、焦慮、壓力、從眾等不良反應(yīng)，及時(shí)開展心理救助，深入調(diào)研民眾疾苦，跟蹤關(guān)注邊民心理動(dòng)態(tài)并及時(shí)上報(bào)信息予以系統(tǒng)處理。

綜上所述，在緬北局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩情況下，如何在充分考慮地緣政治因素基礎(chǔ)上統(tǒng)籌兼顧各方利益，兼顧安全、穩(wěn)定與發(fā)展，構(gòu)建高效實(shí)用的云南中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)急體系，是一個(gè)值得多學(xué)科學(xué)者探究的極具現(xiàn)實(shí)意義的問題。立足以往系列沖突導(dǎo)致的安全事件處理經(jīng)驗(yàn)，以及中緬邊境地區(qū)的民族復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)落后性，以及突發(fā)安全影響的多面性，我國(guó)中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對(duì)體系建設(shè)在解決主動(dòng)性、系統(tǒng)性、持續(xù)性問題的對(duì)策研究上，仍有進(jìn)一步拓展空間。

注釋：

①上述數(shù)據(jù)，來源于2009年鎮(zhèn)康縣參加安全應(yīng)急工作相關(guān)部門年度工作總結(jié)。

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