共有產(chǎn)權(quán)住房政策的反思：定位、現(xiàn)狀與路徑

李哲　李夢娜

[摘要]從住房屬性的視角分析我國住房政策改革，探討了我國目前在住房保障政策領(lǐng)域需要改革的問題，即在傳統(tǒng)式產(chǎn)權(quán)式住房保障缺位和租賃式住房保障忽視住房所有權(quán)對財富積累的情形下，必須探索一種新型產(chǎn)權(quán)式住房保障滿足群眾對住房自有的需求。在明確共有產(chǎn)權(quán)住房的定位和分析該制度優(yōu)勢特征之后，梳理并對比各試點城市共有產(chǎn)權(quán)住房政策主要內(nèi)容，進而提出完善共有產(chǎn)權(quán)住房政策的路徑：明確制度認知與定位，厘清與原有保障制度的關(guān)系；借鑒國外成熟經(jīng)驗，完善共有產(chǎn)權(quán)住房制度設計；明晰權(quán)利與義務，協(xié)調(diào)參與主體之間的利益關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]共有產(chǎn)權(quán)；住房保障；住房屬性

[中圖分類號]F299，23 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）04-0039-07

一、研究背景

2014年兩會政府_T作報告中首次明確提出“增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應”，4月初，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個城市即被住建部明確被列為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點城市。2017年9月20日《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》正式落定，9月22日住建部進一步出臺《關(guān)于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點的意見》，9月30日福建省人民政府出臺《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)市場調(diào)控八條措施的通知》，相關(guān)政策的密集出臺使共有產(chǎn)權(quán)住房制度再次引起廣泛熱議。發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，完善相關(guān)制度，是深化住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，是完善住房供應結(jié)構(gòu)，支持無房家庭解決住房剛需的長期制度安排。但共有產(chǎn)權(quán)住房如何定位、共有產(chǎn)權(quán)住房制度設計如何完善（保障對象的準入門檻如何規(guī)定、共有人是否多元化、共有人之間比例如何確定等）以及共有人各方權(quán)責如何協(xié)調(diào)等問題有待進一步思考。

二、住房屬性與我國住房保障政策存在的問題

（一）住房產(chǎn)權(quán)屬性與住房政策調(diào)控方式的選擇

從產(chǎn)權(quán)的屬性角度，一種物品劃分為公共物品和私人物品的標準是基于該物品是否具有消費的競爭性和排他性。產(chǎn)權(quán)屬性的劃分直接影響政府在宏觀調(diào)控時對資源配置方式和政府行為模式的選擇。住房的價值是無差別的人類腦力勞動和體力勞動的凝結(jié)；而住房的使用價值體現(xiàn)在其滿足人們?nèi)粘＞幼〉男枰?，住房的價值和使用價值共同決定了住房的商品屬性，再加之在住房消費過程中同時具有競爭性和排他性，因此住房是具有商品屬性的私人財產(chǎn)，在此基礎上的住房體制必然屬于市場經(jīng)濟范疇，要求依靠市場對住房資源進行配置。此外，住房消費不僅會影響個人的健康、就業(yè)狀態(tài)，甚至直接關(guān)系到個人、家庭的生存和發(fā)展乃至國家的穩(wěn)定和發(fā)展，因此政府必須承擔起為一部分人提供保障性住房的職責。在政策覆蓋范圍內(nèi)，滿足相關(guān)準入條件的人群獲得保障性住房的權(quán)利具有一定的非排他性和非競爭性，但在政府所供給的保障性住房數(shù)量既定的前提下，保障性住房消費會具有一定程度的競爭性，因此保障性住房具有非排他性和不充分的非競爭性而屬于準公共物品。社會性的準公共物品決定了政府作為提供保障性住房的主體，必須通過各種政策手段保障低收入水平群眾的住房需求。

住房作為一種特殊的物品，不僅可以當作具有商品屬性的私人物品，又可以當作具有社會屬性的準公共物品，因而導致國家在政策取向上的搖擺。從我國住房政策演化過程來看也反映了政府在政策取向的變化：新中國建立后，我國逐步建立起與計劃經(jīng)濟體制相適應的福利分房制度。1998年之后，住房市場進入貨幣化改革階段，這一時期政府大力推進住房商品化和市場化的改革。2007年國務院發(fā)布的國發(fā)[2007]24號將保障性建設住房提到前所未有的高度，這標志著住房改革從1998年以來的“重市場、輕保障”向“市場、保障并舉”的方向回歸。實踐證明，住房政策調(diào)控方式的正確路徑是區(qū)分市場和保障，建立兩軌并行的模式：保障房由政府主導，主要關(guān)注中低收入家庭的住房問題：商品房由市場主導，實現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。

（二）住房功能屬性和住房政策取向的差異

住房由于其特殊的商品性質(zhì)天然兼有消費和投資的雙重功能屬性。本文對住房消費屬性主要關(guān)注當前住房滿足居住需求，住房作為投資品即購買住房獲取住房資產(chǎn)保值增值收益。住房的雙重功能屬性獲得的收益不同，表面上是由住房消費方式的不同產(chǎn)生的，其實源于住房所有權(quán)和使用權(quán)的不平等，是從住房所有者或使用者的身份中衍生出來的。當住房使用者通過租賃實現(xiàn)對住房的消費一般只能使其滿足居住服務需求和住房所在地獲取的潛在利益（如教育、醫(yī)療及公共基礎設施等等）：而住房所有者倘若購買住房自己居住時會獲取到住房使用身份的利益以及在房價上漲時由住房資產(chǎn)所帶來的凈資產(chǎn)的增加，而其作為投資者往往獲取住房資產(chǎn)增值收益和未來住房居住需求。盡管住房所有者的收益會受到住房體制改革和房價波動會產(chǎn)生影響，但相比住房使用者，住房所有者仍處于優(yōu)勢地位。

從我國目前住房市場實際情況來看，我國多年來住房政策改革，片面地強調(diào)住房商品化、市場化屬性，住房投資屬性過于強化導致房價上漲且超出普通居民收入的承受能力范圍、房地產(chǎn)投資市場過熱等現(xiàn)象加劇了住房不公平和財富分配不均。盡管政府采取一系列宏觀調(diào)控手段降低房價而且取得一定成效，但目前房價仍居高不下，高房價使大量中低收入人群購買住房而難以實現(xiàn)住房自有，從而形成了住房所有權(quán)上分配不公的局面。根據(jù)前文分析，為了解決這些問題，政府不僅需要關(guān)注市場，而且針對中低收入人群住房問題，政府更應該通過完善我國住房保障制度，滿足中低收入人群對住房居住的需求，而且必須建立長效機制解決這一群體購房需求，鼓勵中低收入人群住房自有享受到住房所有權(quán)所帶來的權(quán)益，進一步縮小住房不公平。

（三）我國住房保障政策存在的問題

從住房保障政策立場而言，住房政策涉及到兩項最基本的權(quán)利——居住權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。這里所論述的資產(chǎn)形成權(quán)，即前文分析中提到的能實現(xiàn)財富增值的住房所有權(quán)。從我國住房保障政策改革的實際情況看，國家一直致力于滿足人民群眾的居住權(quán)，即無力購買住房的居民也能享受基本居住條件，并將此作為住房保障政策所追求的主要目標，但在通過住房政策滿足中低收入家庭的資產(chǎn)形成權(quán)方面，住房保障政策主要存在以下兩點問題。

1，傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)式住房保障政策本身缺陷及執(zhí)行偏差

1994年住建部最早開始建立的經(jīng)濟適用房制度，其制度設計的初衷是滿足中低收入家庭的居住權(quán)和住房所有權(quán)，但由于該制度的設計缺陷以及政策執(zhí)行中的偏差，導致政策執(zhí)行效果并不理想。經(jīng)濟適用房制度設計的缺陷主要包括保障范圍的局限性和保障對象的模糊性。首先，保障范圍的局限性是指由于經(jīng)濟適用房所設置的準入條件而產(chǎn)生對“夾心層”這一保障群體的政策真空?！皧A心層”一般無房但對住房有很強烈需求，其月收入高于申請公租房條件，但又不滿足經(jīng)濟適用房準入條件的群體。尤其對于一些新增就業(yè)大學生、農(nóng)民家庭會因為戶籍限制無法獲得具有保障性質(zhì)城市住房的機會（如北京市、成都市的經(jīng)濟適用房準入門檻都要求具有當?shù)爻擎?zhèn)戶籍）。保障對象的模糊性產(chǎn)生于政策本身定位不明確。在較長一段時間內(nèi)，經(jīng)濟適用房的覆蓋對象模糊寬泛，經(jīng)濟適用房發(fā)展成為部分政府機關(guān)、事業(yè)單位、國家企業(yè)等單位職工的隱形福利，所在單位職工會根據(jù)崗位、職稱、工齡等為條件購買經(jīng)濟適用房。此外，一些地方甚至出現(xiàn)政府為了安撫拆遷戶的情緒，拆遷戶能在征地補償中分配到經(jīng)濟適用房的情況。這種保障范圍的局限加之準入門檻和福利補貼的混淆，很容易引起“夾心層”不滿情緒，引發(fā)社會矛盾。經(jīng)濟適用房制度執(zhí)行偏差主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是政策替換性執(zhí)行行為嚴重，執(zhí)行機關(guān)或部門表面上執(zhí)行與上級政策一致，實際上卻違背上級政策精神的內(nèi)容，如經(jīng)濟適用房受到成本限制，降低質(zhì)量要求，導致質(zhì)量問題頻出：另一方面體現(xiàn)為政策擴大化的現(xiàn)象，盡管在《經(jīng)濟適用住房價格管理辦法》明確規(guī)定了經(jīng)濟適用房主要為中小套型及其面積要求，但事實上經(jīng)濟適用房戶型過大、價格偏高，弱化了其經(jīng)濟、適用的保障作用。

2，忽視住房所有權(quán)對家庭財富積累的影響

為了克服廉租房和經(jīng)濟適用房保障范圍有限的弊端，2009年前后，國家開始探索建立公共租賃住房，通過引導“夾心層”以租賃房屋的方式解決住房問題。近年來，政府在住房保障發(fā)展目標上，要求建立起以公共租賃住房為主體的多元化住房保障和供應體系。從短期來看，公共租賃住房建設能解決較大一部分人群對住房消費的需求，而長期來看，由于公共租賃住房的地理位置位于市區(qū)偏遠地段，不利于其就業(yè)，因此這一制度難以真正地改善收入者的經(jīng)濟狀況，滿足其對住房所有權(quán)的需求，這種租賃式制度安排可能會從空間地理位置和財富分配上進一步分化城市住房人群。尤其在當前房價仍然處于居高不下的狀態(tài)，大多數(shù)中低收入住房者無法進入這個房價頗高的市場，在這場財富分配博弈中處于劣勢地位而導致其在社會財富中所占比例越來越低。這也進一步說明前文中所提到的，我國目前住房領(lǐng)域存在的問題，更主要是住房資產(chǎn)所有權(quán)分配上不公，而且由住房財富分配不公進一步加劇了社會貧富兩極分化。

經(jīng)過分析，以租賃式為主的住房保障政策，忽視了住房所有權(quán)對中低收入群體住房財富積累、縮小住房財富分配不均的重要作用，而各地方政府紛紛開始停建經(jīng)濟適用房，傳統(tǒng)式產(chǎn)權(quán)式保障住房缺位的現(xiàn)狀下，因此政府必須重新建立起新的產(chǎn)權(quán)式住房保障政策，使得中低收入家庭機會獲得住房產(chǎn)權(quán)，有機會享受家庭財富增長和積累。

三、共有產(chǎn)權(quán)住房：住房保障的新形式

（一）共有產(chǎn)權(quán)住房的定位

目前，我國住房保障方式主要歸為兩類：一是產(chǎn)權(quán)式保障，主要指經(jīng)濟適用住房、限價商品房：二是租賃式保障，主要以廉租房和公共租賃房為代表。但正如前文所述，在這種住房供應體系下，傳統(tǒng)經(jīng)濟適用房制度缺陷難以真正發(fā)揮其作用，過分強調(diào)租賃式保障難以滿足中低收入家庭對住房資產(chǎn)擁有的需求，因此政府需要探索新的產(chǎn)權(quán)保障式住房——共有產(chǎn)權(quán)住房。

共有產(chǎn)權(quán)住房是指在政府提供政策優(yōu)惠或政策支持，實行政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)的保障性住房或政策性住房。理論上，共有產(chǎn)權(quán)住房是具有社會屬性的準公共產(chǎn)品，是由政府在相關(guān)制度安排下解決一部分群體的購房問題。在我國實踐中，上海、淮安將共有產(chǎn)權(quán)住房定位于保障性住房：而北京、深圳共有產(chǎn)權(quán)住房作為政策性商品住房具有保障性和市場化的雙重特征。因此，從理論和實際出發(fā)，均可以將共有產(chǎn)權(quán)住房性質(zhì)定位于保障性住房。由于共有產(chǎn)權(quán)住房在我國仍處于探索性階段，各地在保障對象的定位基本一致即共有產(chǎn)權(quán)住房的面向?qū)ο笾饕侵械褪杖胱》坷щy家庭，但在各地實踐中共有產(chǎn)權(quán)住房的保障范圍并不相同，如上海、江蘇淮安供應對象為本市戶籍的中低收入住房困難家庭，而北京市共有產(chǎn)權(quán)住房不設戶籍限制，面向?qū)ο蟾鼮閺V泛，在本區(qū)工作的非本市戶籍家庭（即“新北京人”）也在保障范圍之內(nèi)。從住房功能屬性分析，共有產(chǎn)權(quán)住房定位更加靈活具有多樣化選擇。對于一些中低收入家庭在其達不到出資限額標準時，政府先按照有關(guān)政策規(guī)定將其納入租賃式保障范圍，在其經(jīng)濟條件改善后，鼓勵其購買共有產(chǎn)權(quán)住房從而轉(zhuǎn)入到產(chǎn)權(quán)式保障。基于此，共有產(chǎn)權(quán)住房在租賃式保障和完全產(chǎn)權(quán)式保障之間建立一個互通的通道，不僅可以滿足大多數(shù)中低收入家庭住房居住權(quán)，而且使其擁有住房產(chǎn)權(quán)的途徑。

（二）共有產(chǎn)權(quán)住房的優(yōu)勢特征

共有產(chǎn)權(quán)住房作為一種新型的保障形式，相較于經(jīng)濟適用房、廉租房和公共租賃房等保障形式有以下幾個方面的優(yōu)勢特征：第一，擴大保障范圍，滿足居民住房自有需求。近些年，不少地方住房供應不能滿足需求、房價上漲壓力較大，出現(xiàn)大批被排除在租賃式保障制度之外，現(xiàn)階段無力購買商品住房的“夾心層”，典型代表人群是新就業(yè)職工以及外來務工人員。通過政府與個人共有產(chǎn)權(quán)的形式，可以大幅降低“夾心層”的購房經(jīng)濟門檻，釋放這個群體的購房需求，實現(xiàn)這一群體穩(wěn)定居住的愿望。第二，明晰產(chǎn)權(quán)責任，減少尋租腐敗行為。共有產(chǎn)權(quán)房屬于政府和購買者共同擁有，因此產(chǎn)權(quán)相對明晰。而且共有產(chǎn)權(quán)住房讓共有人共享住房資產(chǎn)增值利益、共擔住房資產(chǎn)貶值風險。由于產(chǎn)權(quán)和增值收益的共享，大大遏制財富效應和牟利空間，將使共有產(chǎn)權(quán)房對投機者的吸引力大為降低，也使共有產(chǎn)權(quán)房比經(jīng)濟適用房更易防控腐敗和杜絕尋租。第三，減輕財政負擔，提高住房保障資本配置效率。相比廉租房、公共租賃房等其他住房保障的財政投入，政府對于共有產(chǎn)權(quán)住房投入成本相對更低。此外，共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機制在一定程度上避免前期保障性住房投資沉淀的問題，政府可以通過收回租金、部分產(chǎn)權(quán)溢價等方式回收資金，重新投入到共有產(chǎn)權(quán)住房體系，實現(xiàn)資金的循環(huán)利用，從而減少財政負擔。

四、共有產(chǎn)權(quán)住房在各地城市試點的基本現(xiàn)狀

2014年4月，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個全國試點城市率先開展共有產(chǎn)權(quán)住房實踐探索工作。三年來，幾個城市在實踐中逐漸分化、自成體系，既有經(jīng)驗、也有不足，這對其他城市乃至國家層面發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房提供了有益的借鑒和思考，各試點城市目前有關(guān)政策比較情況如下：

第一，申購條件。在幾個試點城市中，所有城市在申購條件中都有涉及關(guān)于無房或人均住房面積的限制。各城市申請購買共有產(chǎn)權(quán)住房的條件具體情況如下：上海市設定了收入、人均住房面積等方面的限制：深圳市設定了戶籍、收入、醫(yī)療保險繳納年限要求等方面的限制：成都市設定了戶籍、收入和人均住房面積等方面的限制；黃石市設定了收入、人均住房面積或無房的限制?；窗彩幸笠约彝閱挝簧暾?，針對新就業(yè)人員、在本市務工人員、中等偏下收入住房困難家庭三類申請人設定不同的申請條件，對于中等偏下收入家庭有收入、人均住房面積限制，其他兩類申請住房家庭必須提交申請者已婚、勞動合同、社保關(guān)系或年限、無房及其收入證明。而在北京市在幾個城市中對申購條件要求較少，只有年齡要求（單身家庭年滿30歲）、限購條件和名下無房等，并無戶籍和收入的具體規(guī)定（見表1）。

第二，定價方式。在試點的6個城市中，對于共有產(chǎn)權(quán)住房的定價方式主要包括兩種類型：一是采用政府指導定價或基準定價模式，如成都市采用基準價定價；上海市對共有產(chǎn)權(quán)住房按套型、面積和建造標準等實行政府指導定價：深圳市是以“定地價、競房價”方式，綜合考慮開發(fā)成本、稅金、合理利潤和該宗地市場評估地價、基準地價等因素，按不超過其市場評估價70%的標準擬定最終房價。二是將銷售價格定于低于同期、同地段普通商品房銷售價，如淮安市將價格控制在同期、同地段普通商品房銷售價90%-95%的水平：北京市不僅要求低于同期、同地段普通商品房銷售價，而且同時規(guī)定以建設成本和適當利潤為基礎，考慮家庭購房承受能力等因素綜合確定（見表2）。

第三，產(chǎn)權(quán)比例。在產(chǎn)權(quán)比例確認的方式上，上海市、北京市對購房人產(chǎn)權(quán)份額確定，均參照共有產(chǎn)權(quán)保障住房所在項目的銷售基準價格占相鄰地段、相近品質(zhì)商品住房價格的比例：成都市、淮安市和黃石市都是按保障對象出資份額確定產(chǎn)權(quán)比例，但淮安市要求個人出資比例不得低于60%：深圳市則要求按照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，申請人與建設單位在合同中約定產(chǎn)權(quán)限制及歸屬。相比上海市、北京市對產(chǎn)權(quán)比例確認的政策要求，按照保障對象根據(jù)自己經(jīng)濟情況出資確定份額產(chǎn)權(quán)比例的方式能更好地對中低收入者的提供不同層次的需求保障（見表3）。

第四，退出機制。各城市的情況不一，政策也千差萬別，但共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機制不外乎3個方面：①購房人購買政府持有的剩余產(chǎn)權(quán)，將其變?yōu)樽约邯氂械纳唐贩?，如淮安、上海、深圳等都有所?guī)定：②當購房人意欲出售共有產(chǎn)權(quán)住房時，政府享有優(yōu)先回購權(quán)，并將其作為保障性住房進行儲備；③將共有產(chǎn)權(quán)住房推向市場，購房人與政府按產(chǎn)權(quán)比例分享收益，如淮安規(guī)定出售所得由共有產(chǎn)權(quán)人按產(chǎn)權(quán)份額分成。從表4六個城市所規(guī)定的共有產(chǎn)權(quán)住房退出機制要求來看，各個城市均明確了共有產(chǎn)權(quán)住房轉(zhuǎn)讓所必須滿足的年限要求，除深圳市要求10年和黃石市要求3年外，其他城市均規(guī)定原則上5年后允許轉(zhuǎn)讓。此外，在未達到上市年限要求前，原則上不得轉(zhuǎn)讓，但因特殊原因允許后共有產(chǎn)權(quán)住房的一般是由政府回購。

第五，其他方面。盡管6個城市根據(jù)國家要求開始共有產(chǎn)權(quán)住房試點工作，但6個城市對于共有產(chǎn)權(quán)住房類型設置各有不同，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安所提供共有產(chǎn)權(quán)式住房類型分別為共有產(chǎn)權(quán)住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、安居型商品房、非公共租賃房類型的保障房、混合型公共租賃房、經(jīng)濟適用房。從6地共有產(chǎn)權(quán)住房保障房投資開發(fā)方式來看，充分體現(xiàn)了由“政府主導”的保障模式，具體而言，在北京市由建設單位開發(fā)建設，政府給予政策支持，上海市除了能由建設單位開發(fā)建設之外，由區(qū)（縣）人民政府直接組織開發(fā)建設。而在其他4個城市，政府采用了多種投資開發(fā)方式，除深圳市主要以政府、企業(yè)或其他途徑建設之外，成都市、黃石市、淮安市對于共有產(chǎn)權(quán)住房的籌集途徑顯得更為靈活，不僅包括政府、企業(yè)開發(fā)，而且接受個人或社會捐助。通過對相關(guān)政策分析，在這6個城市中，除了淮安市規(guī)定對于政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或其他社會機構(gòu)（下稱企業(yè)）出資形成的共有產(chǎn)權(quán)住房能由政府、企業(yè)、個人共有或企業(yè)、個人共有外，其他城市對于住房共有主體基本都由政府、個人組成（見表5）。

五、我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策實施現(xiàn)狀評述

通過對六地共有產(chǎn)權(quán)住房政策的梳理和對比，本文得到主要結(jié)論如下：

（1）在共有產(chǎn)權(quán)住房申購門檻方面，各試點城市存在差異。除了北京市在申請條件上沒有具體規(guī)定收入限制，其他城市基本都要求個人或家庭收入低于規(guī)定限額，由于個人收入或家庭收入在短時間內(nèi)相對固定，但收入線與共有產(chǎn)權(quán)住房售價脫節(jié)會引起住房保障不足或過度的現(xiàn)象。對于以人均收入線（如淮安市）作為準入標準存在以下弊端，人均收入不包括個人隱形收入和家庭財產(chǎn)，無法真實反映個人實際收入情況。通過對比分析發(fā)現(xiàn)，除了北京市的申購門檻相對比較寬松，其他城市都設置了較為嚴格的準入條件，當設置戶籍優(yōu)先權(quán)時，大量在一些戶籍門檻較高的城市的居民都被排除在這一制度之外。

（2）在共有產(chǎn)權(quán)住房的定價方式的選擇上，主要包括有政府設置的指導價格或基準價格和以市場價格為基準給予相應優(yōu)惠兩種。一方面，政府指導定價或基準定價脫離市場運行規(guī)律，缺乏市場博弈，很難有效反映出共有產(chǎn)權(quán)住房的市值變化：另一方面，如果共有產(chǎn)權(quán)住房的定價明顯低于同期、同地段普通商品住房的銷售價，開發(fā)商可能將利潤包含其中，難以真正體現(xiàn)保障作用，且容易引發(fā)尋租問題。

（3）從目前試點城市來看，共有產(chǎn)權(quán)住房產(chǎn)權(quán)份額存在兩種確定的方案：一種是購房人產(chǎn)權(quán)份額為銷售基準價格占相鄰地段、相近品質(zhì)商品住房價格的比例確定，并在合同中約定：另一種是政府在設置最低出資比例情況下，按購房人出資額確定產(chǎn)權(quán)份額。對于采取第一種產(chǎn)權(quán)比例確定方式的城市，目前在產(chǎn)權(quán)份額比例，由于尚未有相關(guān)細則出臺，在實際操作中一般考慮個人比例份額為70%或50%，因此需要進一步仔細研究。相較第一種方式，第二種產(chǎn)權(quán)確認方式更具彈性，購房人可以考慮個人經(jīng)濟條件下更自由地選擇產(chǎn)權(quán)份額，但如果政策過于優(yōu)惠、個人最低產(chǎn)權(quán)過低，不僅會增加政府財政負擔，其保障作用會十分受限。

（4）在共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機制中，政府回購、個人增購或住房上市交易都存在風險管控的難題。在個人增購產(chǎn)權(quán)方面，政府必須仔細考慮允許購房者回購的年限要求、增購時價格以及利息問題。對于政府回購方面，當個人將共有產(chǎn)權(quán)住房上市轉(zhuǎn)讓時，政府有權(quán)優(yōu)先進行回購，不回購時才可以進入樓市交易，交易后政府按約定比例分攤收益。政府優(yōu)先按售價回購，并支付利息，在樓市下跌時，相當于由政府承擔房價貶值的所有風險：對于政府不回購產(chǎn)權(quán)，按約定分享利益的做法，在樓市價格上漲，則可能出現(xiàn)尋租行為，重現(xiàn)“類經(jīng)適房”的困境，因此對于回購以及在上市時住房的定價和計息問題也需要仔細斟酌后加以明確。政府產(chǎn)權(quán)份額是否允許上市交易，各地規(guī)定要求不一，北京市嚴格限制轉(zhuǎn)讓份額，以“封閉管理、循環(huán)使用”為原則，對于政府份額也不得出售和購買，從而保證了共有產(chǎn)權(quán)住房“共有產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)，滿足更多無房家庭住房剛需，而其他城市則相反，這兩種做法各有優(yōu)劣，政府部門需要考慮地區(qū)實際情況酌情安排。

（5）共有產(chǎn)權(quán)住房供給模式具有模糊性。被納入共有產(chǎn)權(quán)住房范圍的供給主體存在多樣性，但在六地所建設的共有產(chǎn)權(quán)住房中主要以政府供給為主，盡管政府鼓勵企業(yè)或社會力量參與供給，但其參與動力不足，仍需探索動力機制鼓勵各方力量參與。共有產(chǎn)權(quán)住房共有模式較為單一，在試點的6個城市當中，目前基本采取政府和個人共有產(chǎn)權(quán)的方式，盡管淮安市出臺政策規(guī)定允許政府、企業(yè)、個人的共有模式，但企業(yè)如何共有仍在探索階段。

六、完善共有產(chǎn)權(quán)住房政策路徑

盡管共有產(chǎn)權(quán)住房在我國一些城市已經(jīng)取得一定成效，但由于該制度建設在我國仍然處于探索實施階段，在實踐過程中仍然存在一些領(lǐng)域和問題的界定比較模糊或缺乏明確解釋，主要包括與原有保障制度關(guān)系的認知、制度設計和共有產(chǎn)權(quán)人之間的權(quán)責關(guān)系等，因此需要進一步完善，以推動整個共有產(chǎn)權(quán)住房市場的發(fā)展。

（一）明確制度認知與定位，厘清與原有保障制度的關(guān)系

政府在共有產(chǎn)權(quán)制度建設時必須明確堅持共有產(chǎn)權(quán)住房的保障性功能，即遵循由“以政府為主導，與家庭、社會力量”的幫扶原則共同解決住房困難，同時強調(diào)保障對象的責任。各地方政府必須結(jié)合地區(qū)的實際情況，厘清共有產(chǎn)權(quán)住房與原有住房保障制度之間關(guān)系。共有產(chǎn)權(quán)住房的建立并不是完全脫離原有住房保障制度，反而與之有緊密的聯(lián)系。共有產(chǎn)權(quán)住房是從傳統(tǒng)保障房到普通商品住房過渡的一種形式，因此其住房來源必定是原有不同類型的保障房。各地可以考慮當?shù)噩F(xiàn)有保障性住房建設情況（不同類型保障房供給、分布及套型設計等）、住房市場供給結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等因素后決定共有產(chǎn)權(quán)住房的供給來源：對于住房市場上房價較低，住房供給大于需求、新增人口較少的一些城市，地方政府可以首先將經(jīng)濟適用房轉(zhuǎn)化、公共租賃房轉(zhuǎn)換以及棚戶區(qū)改造安置房作為共有產(chǎn)權(quán)住房的供給途徑，在共有產(chǎn)權(quán)住房需求量增大之后，采取多種金融手段，充分利用社會資源實現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房的開發(fā)：而對于房價高、人口流動大的一線城市，政府應將共有產(chǎn)權(quán)住房供給主要來源定位于新建開發(fā)的住房，同時將其他保障性住房作為補充形式來源。

（二）借鑒國外成熟經(jīng)驗，完善共有產(chǎn)權(quán)住房制度設計

作為租賃權(quán)和完全產(chǎn)權(quán)的共有產(chǎn)權(quán)制度在國外許多發(fā)達國家有數(shù)十年的歷史，尤其在英國、瑞典、美國、新加坡等國家發(fā)展已十分成熟，而且在不同國家形成不同的住房保障模式。新加坡是全國性的共有產(chǎn)權(quán)制度，美國的共有產(chǎn)權(quán)制度則是由市場化金融創(chuàng)新逐步發(fā)展成住房保障模式、從基層單位的具體運作逐步成為聯(lián)邦的重要政策，而瑞典、英國、加拿大等國則以一種或幾種模式為主。為了更好地完善我國共有產(chǎn)權(quán)制度，可借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，具體而言從以下幾個方面努力完善：在申購門檻方面，應考慮取消戶籍限制，放寬準入門檻，擴大保障范圍。在定價方式的選擇上，綜合市場基本情況后采取政府指導價格或基準定價法。對于產(chǎn)權(quán)比例的確認，一些城市均按照共有產(chǎn)權(quán)住房的平均價格占相鄰地段、相近品質(zhì)商品住房價格的比例來確定購房者享有的份額，并在購房合同中進行明確，一般直接規(guī)定50%或75%。但這種產(chǎn)權(quán)份額確定的方式粗略籠統(tǒng)，缺乏精準。政府應該借鑒英國在產(chǎn)權(quán)比例分配上所具有的兩個特征：一是初始產(chǎn)權(quán)比例靈活、保障面廣：二是產(chǎn)權(quán)比例具有可調(diào)整性。在退出機制設計上，政府必須設置年限的約束，作為產(chǎn)權(quán)回購、個人增購和住房上市的基本條件。此外，建議參考美國、英國等國家實施共有產(chǎn)權(quán)住房從開放式逐步發(fā)展為封閉式運作模式，在融資渠道不斷擴展、管理機制不斷完善等條件下，實現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房持續(xù)作為保障性住房為政府所用。在共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式上，政府必須實現(xiàn)從“政府主導”向“政府引導，社會參與，市場運作”的轉(zhuǎn)變。擴大住房供應主體，首先可以鼓勵國家企事業(yè)單位、非盈利機構(gòu)成為共有產(chǎn)權(quán)的持有主體，待運行機制成熟，可以將共有產(chǎn)權(quán)主體交于類似于英國住房協(xié)會的第三方機構(gòu)進行管理，最后嘗試由房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)管理等盈利性機構(gòu)作為產(chǎn)權(quán)的共有主體，依次逐步推進保障性住房與市場化供應的銜接。

（三）明晰權(quán)利與義務，協(xié)調(diào)參與主體之間的利益關(guān)系

目前共有產(chǎn)權(quán)住房制度中涉及的參與主體，國家并未在理論層面上明晰各自的權(quán)利與義務關(guān)系，因此在實踐中難以避免產(chǎn)生利益沖突。首先，政府必須明確政府、個人、企業(yè)在制度實踐中的權(quán)利義務。由于現(xiàn)階段企業(yè)作為共有產(chǎn)權(quán)住房制度的參與主體主要承擔開發(fā)建設的職責，因此滿足共有產(chǎn)權(quán)住房供應主體條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，必須按照政府提出共有產(chǎn)權(quán)住房建設技術(shù)導則標準規(guī)劃設計方案，套型設計功能布局合理，有效滿足居住需求，此外，對于承擔共有產(chǎn)權(quán)房開發(fā)項目的建設單位可以適當享受貸款利率優(yōu)惠政策和稅收優(yōu)惠政策或免收城市基礎設施配套費等各項行政事業(yè)性收費和政府性基金。理論意義上的按份共有會要求共有人之間完全按照擁有的產(chǎn)權(quán)比例享受權(quán)利和承擔義務，目前盡管采取政府與購房人按份共有的方式，但政府將其持有產(chǎn)權(quán)中蘊含的“使用權(quán)”讓渡給購房人，由購房人獨占使用，而相應的房屋維護、管理責任完全由購房人承擔，購房人對共有產(chǎn)權(quán)住房的處置權(quán)（包括能否用于抵押、出租等）以及處置時產(chǎn)生的收益或風險應如何分配等在實踐中各個城市并不相同。因此建議在不違背住房保障功能的前提下，可適當賦予購房人一定的處置權(quán)，但共有人之間須對相關(guān)權(quán)益與責任作出明確約定。

（責任編輯：張積慧）