行政公開原則問題探究

王素馨

摘要：隨著改革開放朝著縱深方向發(fā)展，民主法治進(jìn)程的加快進(jìn)展，行政管理體制改革正穩(wěn)步推進(jìn)，公民的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)也在不斷增長，對公權(quán)力的控制和監(jiān)督成為現(xiàn)代社會(huì)的主要關(guān)注點(diǎn)，加強(qiáng)依法行政，加快建設(shè)和發(fā)展行政公開是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的重要任務(wù)。本文主要對9部地方行政程序規(guī)定進(jìn)行比較分析，剖析出目前我國程序規(guī)定中行政公開原則存在的問題和疏漏，并從地方立法著手，立足了國家本土，為原則的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)提供了淺薄建議。

關(guān)鍵詞：地方政府行政程序規(guī)定 行政公開原則 行政程序規(guī)定 原則實(shí)現(xiàn)

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）15-0236-02

隨著社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，法治國家循序漸進(jìn)的建設(shè)作用以及市場經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，均要求日漸膨脹的公權(quán)力進(jìn)行縮減，加強(qiáng)依法行政，優(yōu)化政府服務(wù)，加快改革，打造陽光政府，成就法治政府。截至2018年5月，通過“北大法寶數(shù)據(jù)檢索”，共有9部地方政府行政程序規(guī)定①，因我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法律規(guī)范，該9部規(guī)定均是由各省市政府立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際制定的規(guī)范管理領(lǐng)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的政府規(guī)章，以地方帶動(dòng)全國，從“小治”實(shí)現(xiàn)“大治”。

一、行政公開原則的理論思潮

我國對于行政法基本原則的研究起步較晚，且經(jīng)歷了從注重實(shí)體規(guī)則、追求形式正義到注重程序正當(dāng)、追求實(shí)質(zhì)正義的轉(zhuǎn)變，通過借鑒英美法系對行政程序的重視，才產(chǎn)生現(xiàn)代社會(huì)對于行政程序法基本原則的認(rèn)識(shí)與重視。②由形式正義到實(shí)質(zhì)正義的轉(zhuǎn)變，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的價(jià)值轉(zhuǎn)向。由僅注重依法而制，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)使用符合形式上的法律規(guī)定，而不注重法律的公平、合理等。到后來強(qiáng)調(diào)法律的價(jià)值作用，行為不僅要依法行政，而且法律的內(nèi)容要公開、公平與合理，合乎正義。因此，在行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，公民權(quán)利意識(shí)的逐步增長下，學(xué)者加深對行政程序法的基本原則的研究以及對西方國家的學(xué)習(xí)借鑒，形成了諸如行政法定、行政公開、程序正當(dāng)?shù)然驹瓌t，取得了一定成就，但尚未落實(shí)到具體的法律規(guī)定。

二、行政公開原則的現(xiàn)狀考察

截至目前，我國尚未制定專門的《行政程序法》，作為一部限制公權(quán)力、規(guī)范行政職權(quán)的程序法律，其真正出臺(tái)一定面臨層層阻力，多層級別的政府及部門的嚴(yán)加阻礙、公權(quán)力與私權(quán)利的利益爭斗等都是行政程序法律未出臺(tái)的重要原因。沒有專門的行政程序法典，關(guān)于其基本原則也就未作出統(tǒng)一具體的規(guī)定，目前主要是散見于各個(gè)單行法律規(guī)范中。在“北大法寶”法律檢索系統(tǒng)中，以“行政公開”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，中央層級的法律文件和部門規(guī)章共7部，其中包括2部法律文件和3部部門規(guī)章。兩部法律文件是多個(gè)地方人大代表團(tuán)提議制定行政公開法的議案以及全國人大常委會(huì)的審議意見，因立法條件不成熟，未將制定行政公開法的議案列入立法項(xiàng)目。地方層級的政府規(guī)章和規(guī)范性文件共23部，2部地方政府規(guī)章，以及21部地方政府規(guī)范性文件。

以9部地方政府程序規(guī)定分析得出，地方政府的程序規(guī)定中對于行政公開的規(guī)定差異明顯，但總體框架結(jié)構(gòu)較一致。9部程序規(guī)定共有58項(xiàng)條文對行政公開作出相應(yīng)規(guī)定，其中9部程序規(guī)定都規(guī)定的內(nèi)容只有5項(xiàng)，分別是總則對行政公開的規(guī)定（行政職權(quán)的依據(jù)、程序和結(jié)果公開）、行政調(diào)查出示證件、行政決定的送達(dá)、簡易程序的告知義務(wù)與陳述申辯權(quán)、行政合同公開原則。對于半數(shù)以上文件都規(guī)定的內(nèi)容有23項(xiàng)，占總內(nèi)容的40%，剩下的程序性文件僅規(guī)定少數(shù)內(nèi)容。從9部規(guī)定的內(nèi)容看，行政公開主要表現(xiàn)為總則的規(guī)定、行政主體、重大決策、行政執(zhí)法、行政聽證、特別行政行為、行政監(jiān)督等六方面。內(nèi)容比較全面，但各地方規(guī)定差異也比較明顯。首先，對于行政公開原則的概括性規(guī)定，僅《汕頭市行政程序規(guī)定》（以下簡稱《汕頭市規(guī)定》）在第4條作出明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平原則③，而其他7部規(guī)定均未提到行政公平原則這個(gè)概念?？倓t是整個(gè)規(guī)定概括性、基礎(chǔ)性部分，是規(guī)定的主心骨，8部規(guī)定都未在總則部分對行政公開原則作出突出規(guī)定，是規(guī)定的疏漏。其次，9部規(guī)定中有部分內(nèi)容出現(xiàn)了實(shí)體公開與程序公開的混淆，在程序規(guī)定中重復(fù)實(shí)體法的規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》（以下簡稱《湖南省規(guī)定》）第145、146條和《汕頭市規(guī)定》第133、134條。再次，有半數(shù)的條文內(nèi)容僅有兩三部程序規(guī)定予以規(guī)定，其中還有1部文件予以規(guī)定的，占到15.5%，對于這部分條文，未來制定統(tǒng)一的程序規(guī)定時(shí)是否應(yīng)當(dāng)包含進(jìn)去，應(yīng)當(dāng)做好充分的考慮。最后，從違法救濟(jì)和行政監(jiān)督的內(nèi)容看，9部規(guī)定中有5部規(guī)定規(guī)定了公民享有投訴、舉報(bào)的權(quán)利，僅3部文件規(guī)定了行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)權(quán)利，但卻有6部規(guī)定作出自行糾正的規(guī)定④，5部規(guī)定作出補(bǔ)正和更正的規(guī)定⑤，由此看出我們對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督之薄弱，懲罰之軟弱，低成本的行政違法是公民權(quán)益不能得到較好的維護(hù)的重要原因。從9部程序規(guī)定出臺(tái)和實(shí)施的時(shí)間年限看，跨度比較大，最早出臺(tái)的《湖南省規(guī)定》是在2008年提出，而時(shí)間年限最近的政府規(guī)章是2018年1月1日正式實(shí)施的《蚌埠市規(guī)定》，10年的時(shí)間跨度，但9部規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容框架卻相差不大，特別是對于行政公開的規(guī)定并沒有凸顯較大進(jìn)步，這實(shí)際更符合我們國家的制度現(xiàn)狀，即各級地方政府之間規(guī)章制度、行政決策等相互借鑒，僅將與本地實(shí)際不相符合的內(nèi)容做相應(yīng)修改或?qū)Ρ镜靥厣枰詮?qiáng)調(diào)。

三、行政公開原則的設(shè)計(jì)構(gòu)想

（一）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，引入行政公開原則

當(dāng)前，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民主法治進(jìn)程不斷加快，制定專門的《行政程序法》的條件已經(jīng)相當(dāng)成熟，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，理論成果豐碩，立法技術(shù)也在不斷提高，且各學(xué)界、司法實(shí)務(wù)界以及普通公民對統(tǒng)一立法的呼聲也很高，因此，結(jié)合我國國情，以公民合法權(quán)益的維護(hù)為立法目的，制定專門的《行政程序法》，在總則中引入行政公開原則，明確行政公開原則的地位，指導(dǎo)和規(guī)范行政程序法的立法、執(zhí)法及規(guī)范行政行為的實(shí)施，同時(shí)在分則中設(shè)立創(chuàng)建行政公開原則的具體制度和程序規(guī)則，便于法律的具體實(shí)施。

（二）改革思想理念，建設(shè)法治政府

改革重點(diǎn)在于理念的改革，要在行政執(zhí)法人員心中樹立依法行政的思想觀念，轉(zhuǎn)變政府觀念就是轉(zhuǎn)變執(zhí)法公務(wù)人員的觀念，真正意識(shí)到依法行政、公開執(zhí)法的作用與聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，從而貫徹行政公開原則，規(guī)范日常行政行為。長期以來的“官民”思想是制約行政體制改革的主要原因，因此，要加強(qiáng)思想教育，轉(zhuǎn)變政府觀念，為全面實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)奠定思想根基。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)，建成新型的公務(wù)員服務(wù)系統(tǒng)，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法程序，貫徹行政公開原則。

（三）規(guī)范行政執(zhí)法程序，實(shí)現(xiàn)程序正義

法律的生命在于實(shí)施，在已經(jīng)形成的較為完善的實(shí)體法層面，依照法律實(shí)施才是法律生命力的體現(xiàn)，也是立法目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。就實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義而言，程序正義是實(shí)體正義內(nèi)部生命的表現(xiàn)形式，因此，要注重程序的制定與實(shí)施，通過程序正義保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。首先，行政公職人員在具體的行政管理過程中嚴(yán)格依法行政，規(guī)范行政執(zhí)法行為，在作出具體行政行為前首先要表明身份，說明行政權(quán)行使的依據(jù)（包括事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)和裁量依據(jù)）、權(quán)限職責(zé)。其次，要告知行政相對人或者其他利害關(guān)系人相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，聽取當(dāng)事人陳述和申辯，充分發(fā)揮聽證程序的作用，禁止“程序擺設(shè)”，無論是當(dāng)事人申請聽證的還是行政機(jī)關(guān)自行組織的聽證，對當(dāng)事人提出的意見、證據(jù)等要認(rèn)真聽取、調(diào)查，以維護(hù)好相對人合法權(quán)益、協(xié)調(diào)好雙方利益為基準(zhǔn)作出行政處理決定。最后，要做好行政決定的送達(dá)。在作出行政處理決定后要采取能夠被當(dāng)事人知悉的方式向當(dāng)事人送達(dá)行政結(jié)果，保證當(dāng)事人能夠履行相應(yīng)義務(wù)。

（四）完善司法途徑，積極發(fā)揮判例的作用

從方法論上看，我國雖然沒有判例法，但我們承認(rèn)判例本身，特別是近年來最高院出臺(tái)的指導(dǎo)性案例，更是對各級法院的裁判工作起到指引規(guī)范的作用。因此，我們要重視法院裁判的作用，通過判例發(fā)展法律。行政公開基本原則作為行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)和原理，在因法律自身局限出現(xiàn)適用上的疑難問題時(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的解釋和漏洞填補(bǔ)功能，使得法律在法院審判中得以公平合理適用，為當(dāng)事人提供公平正當(dāng)?shù)木葷?jì)，彰顯司法正義。因此，行政公開在我國的判例中也發(fā)揮著舉足輕重的作用，進(jìn)一步凸顯了行政公開原則在行政程序中的作用。

四、結(jié)語

9部程序規(guī)定對行政公開原則的頒布是我國行政程序法制建設(shè)重要成就，以地方政府建設(shè)推動(dòng)國家制度創(chuàng)新是立足實(shí)際的創(chuàng)新之舉。隨著法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，我國逐漸實(shí)現(xiàn)依法行政向建設(shè)法治政府的過渡，實(shí)現(xiàn)由形式法治發(fā)展為實(shí)質(zhì)法治，越來越重視法律價(jià)值的重要性，推進(jìn)法治國家建設(shè)。對于整個(gè)行政系統(tǒng)來說，仍需要提高認(rèn)識(shí)，改革理念，規(guī)范程序，加強(qiáng)公開，真正維護(hù)好公民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“善治”。

注釋：

①《湖南省行政程序規(guī)定》于2008年10月1日實(shí)施，《汕頭市行政程序規(guī)定》于2011年5月1日實(shí)施，但已于2016年12月3日修改，《山東省行政程序規(guī)定》于2012年1月1日實(shí)施，《西安市行政程序規(guī)定》于2013年5月1日實(shí)施，《海口市行政程序規(guī)定》于2013年8月1日實(shí)施，《江蘇省行政程序規(guī)定》于2015年3月1日實(shí)施，《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》于2015年3月1日實(shí)施，《蘭州市行政程序規(guī)定》于2015年3月1日實(shí)施，《蚌埠市行政程序規(guī)定》于2018年1月1日實(shí)施。

②周佑勇.西部兩大法系行政法基本原則之比較[J].環(huán)球法律評論，2002.

③《汕頭市規(guī)定》第四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、高效、便民原則。

④在程序性規(guī)定中描述為：“行政機(jī)關(guān)違反本規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)或依申請自行糾正”。

⑤“行政執(zhí)法決定未說明理由且事后未補(bǔ)充說明理由的，當(dāng)事人沒有異議的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者更正?！?/p>

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責(zé)任編輯：劉健