日本醫(yī)療器械審評審批信息公開制度的研究

【作 者】陳敏，鄧剛，劉靜靜

國家食品藥品監(jiān)督管理總局醫(yī)療器械技術(shù)審評中心，北京市，100081

為加強食品藥品安全監(jiān)管信息公開，推進食品藥品監(jiān)管部門依法行政，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《食品藥品安全監(jiān)管信息公開管理辦法》和《國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥品醫(yī)療器械審評審批信息保密管理辦法》。同時，為貫徹落實《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，逐步公開技術(shù)審評報告，接收社會監(jiān)督也成為技術(shù)審評當(dāng)前的重點工作。為此，我們對日本的醫(yī)療器械信息公開制度進行了研究。

1 日本醫(yī)療器械分類及監(jiān)管方式

根據(jù)產(chǎn)品的風(fēng)險等級不同，日本醫(yī)療器械分別采取產(chǎn)品備案、第三方認證和厚生勞動?。ê喎Q厚生?。┏姓J等不同管理等級，信息公開與產(chǎn)品等級掛鉤，故為了理解日本信息公開的方法，首先需要了解產(chǎn)品的管理等級和相應(yīng)的監(jiān)管方式[1]。

1.1 分類

日本將醫(yī)療器械按照風(fēng)險等級分為以下類別：高度管理醫(yī)療器械（III類、IV類）、管理醫(yī)療器械（II類）、一般醫(yī)療器械（I類），見表1 。

表1 日本醫(yī)療器械分類Tab.1 Classification of medical devices in Japan

1.2 監(jiān)管方式

2013年11月開始實施的藥事法部分修改案，對醫(yī)療器械根據(jù)風(fēng)險等級實行不同的監(jiān)管方式進行了修訂，見圖1。

（1）一般醫(yī)療器械：由備案人向獨立行政法人醫(yī)藥品醫(yī)療器械綜合機構(gòu)（以下簡稱PMDA）申請備案。

（2）管理醫(yī)療器械：在認證基準確定的情況下，由第三方認證機構(gòu)進行認證（2016年11月30日數(shù)據(jù)顯示有13家認證機構(gòu)）。對于沒有認證基準的或者不符合認證基準的管理醫(yī)療器械，由PMDA進行審評，厚生省承認。

（3）高度管理醫(yī)療器械：由PMDA進行審評，厚生省承認。但對于有承認基準和審查指導(dǎo)原則的高度管理醫(yī)療器械，也可由第三方認證機構(gòu)進行認證。申請認證的產(chǎn)品如不符合承認基準或?qū)彶橹笇?dǎo)原則，需要向厚生省申請承認。

圖1 日本醫(yī)療器械分類與監(jiān)管Fig.1 Classification and supervision of medical devices in Japan

截至2017年10月2日，日本厚生省制定了946個認證基準、44個承認基準和9個審查指導(dǎo)原則。

2 信息公開制度

2.1 相關(guān)法規(guī)

根據(jù)2001年4月1日起施行的“行政機關(guān)持有信息的公開相關(guān)法律”（1999年法律第42號）規(guī)定[2]，在醫(yī)藥食品局，公務(wù)人員在職務(wù)工作中編寫或者持有的文件，作為“行政文件”，原則上應(yīng)公開。法律規(guī)定，可以不公開個人和法人等相關(guān)信息[3]。但是，當(dāng)這些不公開的信息構(gòu)成要求公開行政文件的一部分，且容易區(qū)分該不公開信息并可以涂黑時，可以進行部分公開。

根據(jù)2015年8月28日發(fā)布的藥食機參發(fā)0828第1號文件[4]，為確保審查批準透明度，同時能夠提供更多有助于醫(yī)療機構(gòu)規(guī)范使用的信息，醫(yī)療器械以及再生醫(yī)療等產(chǎn)品的審批審查資料將于產(chǎn)品批準后在PMDA的官網(wǎng)主頁上及時公開。

2.2 公開資料內(nèi)容

2.2.1 審查報告書和審議結(jié)果報告書

審查報告書和審議結(jié)果報告書為該醫(yī)療器械的審查經(jīng)過、評價結(jié)果等的總結(jié)。審查報告書為PMDA制作的文件，審議結(jié)果報告書為厚生省制作的文件，此類文件均于產(chǎn)品批準后迅速公開。

審查報告書中明確記載了產(chǎn)品的適用范圍、使用限制條件（如：具有充分經(jīng)驗和知識的醫(yī)生使用、與相關(guān)學(xué)科協(xié)同合作建立必要的防護措施等）；另外，審查報告書中還記載了申請者提交的申報資料中每份文件的內(nèi)容概要，并附有PMDA對于每份文件的審查結(jié)果及意見。查閱者可以方便地了解PMDA對于每份文件的審查結(jié)果，如哪份文件被指出須提供哪些補充資料，申請者的回復(fù)資料等。

對于第三方機構(gòu)認證的產(chǎn)品和一類備案產(chǎn)品，PMDA僅公開添附文書。添附文書類似于產(chǎn)品說明書，詳細記載了產(chǎn)品的名稱、分類、形狀、結(jié)構(gòu)及原理等；操作方法或使用者方法等；使用目的、效能或效果、產(chǎn)品規(guī)格等；使用注意事項、貯存和保管方法以及使用期限等；有關(guān)維護和檢修事項；包裝、生產(chǎn)銷售商以及生產(chǎn)商姓名或者名稱以及住址等。

2.2.2 新醫(yī)療器械申請資料概要

藥事.食品衛(wèi)生審議會醫(yī)療器械.體外診斷試劑部會審查批準的新醫(yī)療器械申請資料概要，該文件由申請人（承認獲得者）制作，是其申報資料的最終版，須在獲得承認認可后3個月公開，公開登載信息的權(quán)利以及內(nèi)容相關(guān)責(zé)任均歸屬于申請人。申請人根據(jù)相應(yīng)法規(guī)的要求提交資料，每份文件均為提交給PMDA審查的最終版，但與提交版不同。為保護申請人利益，公開時的申請資料概要對于敏感信息均有大面積的涂黑[4]。

對于不屬于按上述法規(guī)要求主動公開的資料，企業(yè)可依據(jù)法規(guī)向厚生?。▽嶋H由PMDA代理）申請公開資料。PMDA會向資料所屬企業(yè)征求可公開資料的意見，之后反饋給申請公開的企業(yè)，所需時間約1～3個月[2-3]。本研究所指信息公開均為按法規(guī)要求主動公開的情形。

2.3 公開資料編制要求

（1）公開的審議結(jié)果報告書、審查報告書以及申請資料概要應(yīng)為基于審查結(jié)果的最終內(nèi)容。

（2）關(guān)于公開資料。根據(jù)2007年3月30日藥食發(fā)第0330022號厚生勞動省醫(yī)藥食品局長通知[5]，為保護申請人利益以及個人信息等，防止不正當(dāng)?shù)母偁?，申請資料中的部分內(nèi)容可以不公開或在公開資料中將重要信息涂黑。另外，部分資料也可采取適當(dāng)簡化的形式進行說明。

（3）是否公開的判斷標準。審查管理業(yè)務(wù)相關(guān)行政文件，是依據(jù)法律宗旨，科學(xué)地對醫(yī)藥品醫(yī)療器械等的有效性、安全性或者質(zhì)量進行審評，在此基礎(chǔ)上予以審批。與審評審批制度相關(guān)的文件都應(yīng)向國民說明，并可使國民準確地理解。所以，原則上在作出行政決定后，這些文件要公開[5]。

2.4 不宜公開資料內(nèi)容

但根據(jù)法律規(guī)定，在判斷資料公開性時，以下列舉內(nèi)容可不公開。

（1）法人相關(guān)信息。標準、制造方法、臨床機構(gòu)名稱、外包實驗室名稱，其他以不公開為前提而提供的信息等，因公開可能會損害申報企業(yè)等的權(quán)利、競爭地位以及其他正當(dāng)利益，將不公開。如果產(chǎn)品的相關(guān)組成成分及含量、物理化學(xué)性質(zhì)、穩(wěn)定性等相關(guān)信息，已記載在產(chǎn)品的直接容器或者包裝上，或企業(yè)因?qū)⑾嚓P(guān)內(nèi)容提供給患者、醫(yī)療機構(gòu)以及通過采訪報道等活動已經(jīng)公開的，可以公開。

（2）個人相關(guān)信息。PMDA審查員等非公務(wù)員的姓名、臨床試驗負責(zé)醫(yī)生的姓名、患者姓名、身高、體重、癥狀以及治療經(jīng)過、臨床檢查結(jié)果等能識別特定個人的信息，將不公開。如患者的簡稱、年齡、職業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)所在地（只是都道府縣）不能識別特定個人的信息，因?qū)ν夤家膊粫o個人的權(quán)益造成損害，將予以公開。但罕見疾病用藥品醫(yī)療器械等特殊情況不包括在內(nèi)。

（3）已作出不予批準行政決定等申請的相關(guān)信息。這些均屬于法律規(guī)定的法人相關(guān)信息，將不公開。

（4）討論過程中編寫和使用的文件等相關(guān)信息。在審查管理業(yè)務(wù)的討論過程中編寫或者使用的信息，在審議、討論等結(jié)束前將不公開。在審議、討論等結(jié)束后，原則上將公開。但對于時機未成熟的信息或未充分確認事實關(guān)系的信息，如對外公開的話，有可能會導(dǎo)致國民的誤解或猜測，造成國民生活混亂等，將不公開。

（5）他人利用后能便捷地進行申報等相關(guān)信息。對于生產(chǎn)銷售申請書或者醫(yī)藥品再審查申請書等所附的安全性試驗或者臨床試驗結(jié)果等“添附資料”，因?qū)ν夤_會導(dǎo)致獲取該信息的其他人能簡單快捷地通過生產(chǎn)銷售承認申請或向醫(yī)療機構(gòu)等提供信息。這種結(jié)果可能會損害該申請人等的權(quán)利、競爭地位以及其他正當(dāng)利益，上述信息將不予公開。因為附在生產(chǎn)銷售申請書等上的各種資料，是該申請人等花費巨大的成本收集和編寫的資料。

（6）為了謀求申報的國際和諧而交換的相關(guān)信息。在日本、美國、歐盟間相互交換的信息，除了已公之于眾的，因?qū)ν夤伎赡軙p壞與其他國家等信賴關(guān)系的信息，不予公開。

3 信息公開流程及要求

3.1 信息公開的流程

（1）申請人在部會召開之前及時提交審查報告書的涂黑方案。

（2）申請人在部會結(jié)束后三周內(nèi)提交申請資料概要的涂黑方案。

（3）PMDA和申請人之間就全部涂黑方案進行調(diào)整。PMDA收到資料后兩周內(nèi)就涂黑方案向申請人發(fā)出書面通知，申請人在一周內(nèi)提交回復(fù)意見。

（4）調(diào)整結(jié)束后，申請人在一周之內(nèi)向PMDA提交電子版。

（5）PMDA按照規(guī)定將公開資料的電子版在試驗網(wǎng)頁中進行登載，確認無問題后再在PMDA官網(wǎng)上公開。

若申請人不能按時提交公開文件的涂黑方案，需書面向PMDA說明理由，同時說明預(yù)計可以提交的時間。若需要較長時間才能提交，必要時需與PMDA面談。

3.2 公開時限要求

資料應(yīng)盡可能迅速公開，對于審查報告書，必須于批準后立即公開；對于申請資料概要，最遲在批準后的3個月內(nèi)公開。如需公開的內(nèi)容仍在調(diào)整的，調(diào)整完成的部分按照涂黑方案公布，調(diào)整未完成的部分提供一個標題首頁，并標明正在調(diào)整中，但無具體內(nèi)容。等調(diào)整完成后，再將涂黑方案公開。

3.3 公開信息的具體格式要求

根據(jù)藥機發(fā)第0828084號的要求[6]，PMDA詳細規(guī)定了具體的審查報告書中每份文件涂黑處理的方法以及注意事項，申請者根據(jù)此原則進行公布內(nèi)容的制作，更具有操作性，而且可以很大程度上避免申請人和審查人員對于法規(guī)理解的不一致。

4 分析與思考

通過對日本醫(yī)療器械審評審批信息公開制度進行研究，我們認為：

（1）對于厚生省所持有的信息，日本在保護申請人利益的前提下盡可能地主動公開，但第三方認證機構(gòu)不屬于行政機關(guān)，不需要按照法律規(guī)定主動公開所持有的信息。

（2）公開的審評審批信息主要包括審查報告書、審議結(jié)果報告書及添附文書。審議結(jié)果報告書僅給出審議結(jié)論，不包括具體技術(shù)內(nèi)容及審評過程的描述；添附文書類似于產(chǎn)品說明書，對于申請人和監(jiān)管部門，不具有太多的參考價值。而審查報告書內(nèi)容豐富，我們在審評同類產(chǎn)品時可以參考借鑒。

（3）日本信息公開制度比較完善，對于公開內(nèi)容、注意事項、涂黑方案、流程及時限等均有完整詳細的規(guī)定，而且建立了良好的充分溝通機制，信息公開制度具有很強的可操作性。

（4）PMDA網(wǎng)站有日文和英文兩種語言，但英文頁面信息不如日文頁面全面，表詞達意日文也更為準確。

日本信息公開制度在以下方面值得借鑒：

（1）網(wǎng)站公開信息應(yīng)僅可下載保存或者打印，但不能進行編輯，以防止不良修改使用。

（2）信息公開應(yīng)盡可能保護申請人的商業(yè)機密和技術(shù)機密，保護申請人利益。

（3）不斷完善信息公開的法律法規(guī)，并制定統(tǒng)一的指南文件，對公開信息和不予公開的信息進行明確；制定規(guī)范性文件，明確信息公開流程和時限要求。

（4）信息公開需要耗費較多的資源，結(jié)合我國對于醫(yī)療器械的監(jiān)管模式，可根據(jù)產(chǎn)品風(fēng)險等級制定不同的信息公開要求，對于第一類、第二類產(chǎn)品及第三類中成熟產(chǎn)品只公開說明書或產(chǎn)品技術(shù)要求，對于其他產(chǎn)品，可在保護申請人商業(yè)機密和技術(shù)機密的基礎(chǔ)上，公開技術(shù)審評報告、產(chǎn)品技術(shù)要求、說明書等。

我們不建議借鑒的部分主要是公開部會審查批準的新醫(yī)療器械申請資料概要，制作公開信息需要耗費監(jiān)管資源，也會對申請人額外增加工作負擔(dān)。且部會審議產(chǎn)品一般為新產(chǎn)品，若公開其申請資料概要，即使不泄漏申請人的技術(shù)機密，也可減輕其他申請人的申報難度，減少研究成本，某種程度上損害了被公開者的利益。