加強(qiáng)金融監(jiān)管與防范“貓鼠同籠”

汪浩

金融監(jiān)管不只是對金融市場的監(jiān)管，也包括對監(jiān)管者的監(jiān)管，甚至可以說，“貓鼠同籠”比金融大鱷的“興風(fēng)作浪”更嚴(yán)重……

2018年4月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)，防范化解金融風(fēng)險，事關(guān)國家安全、發(fā)展全局、人民財產(chǎn)安全，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口。金融作為國家核心競爭力的重要組成部分，其發(fā)展有賴于創(chuàng)新，但是創(chuàng)新又是導(dǎo)致金融市場不穩(wěn)定的因素，這就需要對創(chuàng)新進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管是保證金融市場有序發(fā)展的前提和保障，要想真正發(fā)揮金融促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生，加強(qiáng)金融監(jiān)管、完善監(jiān)管制度就成為當(dāng)務(wù)之急。

金融市場的監(jiān)管包括兩個層面，第一是對金融市場本身的監(jiān)管，以央行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會、財政部等為代表的政府監(jiān)管或職能部門對金融市場主體和地方政 府等金融行為的監(jiān)管，這主要強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)和地方政府的金融創(chuàng)新和各類金融行為要符合規(guī)范，如果發(fā)生金融亂象，有關(guān)部門要及時制止；第二是對監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管，以中紀(jì)委、監(jiān)察委等為代表的紀(jì)律檢查和監(jiān)察機(jī)關(guān)對央行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，這主要是防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理人員監(jiān)守自盜，與金融機(jī)構(gòu)內(nèi)外勾結(jié)，利用權(quán)力尋租，損害金融市場秩序，謀取不當(dāng)利益。所以說，當(dāng)前建立健全金融制度、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生，既要加強(qiáng)金融監(jiān)管，又要加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管，即防范“貓鼠同籠”。

加強(qiáng)金融監(jiān)管 治理金融亂象

金融市場的發(fā)展有賴于金融創(chuàng)新，但是創(chuàng)新具有超前性和試探性的特點(diǎn)，新生事物在未被大眾完全認(rèn)知之前，往往具有迷惑性，人們對其風(fēng)險不能完全把握，一些金融機(jī)構(gòu)和個人就利用信息不對稱和人們的趨利動機(jī)進(jìn)行詐騙或其他打法 律“擦邊球”的活動，從而導(dǎo)致金融市場亂象。從當(dāng)前的金融市場來看，金融亂象主要有三個方面原因：

第一是新技術(shù)引起的金融亂象。新技術(shù)主要是指互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù)，其引起的金融亂象并不是新技術(shù)本身的過錯，而是新技術(shù)被不恰當(dāng)?shù)乩昧??；?聯(lián)網(wǎng)與金融結(jié)合形成的互聯(lián)網(wǎng)金融著實(shí)在很大程度上提高了金融效率，比如移動支付、眾籌、網(wǎng)貸 等的發(fā)展在相當(dāng)程度上提高了支付和融資的效率，但是一些眾籌、網(wǎng)貸等平臺通過承諾很高的投資回報率和保本付息來吸引投資者，有的甚至許諾達(dá)到百分之二三十的回報率。這種不符合市場規(guī)律的帶有欺詐性質(zhì)的市場操作，亟需加強(qiáng)監(jiān)管來進(jìn)行規(guī)范?；ヂ?lián)網(wǎng)金融平臺不得承諾保本保收益，年化收益率超過10%的理財產(chǎn)品就需要進(jìn)行預(yù)警和特別關(guān)注，防止“e租寶”式“龐氏騙局”的再次發(fā)生。區(qū)塊鏈技術(shù)和金融結(jié)合形成的主要就是以比特幣為代表的數(shù)字貨幣，其以去中心化的特點(diǎn)在國內(nèi)外投資者中備受青睞，引發(fā)了數(shù)字貨幣極大的泡沫。2017年9月央行等七部委聯(lián)合發(fā)文，ICO（區(qū)塊鏈行業(yè)術(shù)語）開始被認(rèn)定為未經(jīng)批準(zhǔn)的非法融資行為。

第二是改革引起的金融亂象。由于改革的配套措施沒有跟上，典型的金融亂象就是放開非銀行金融機(jī)構(gòu)。我國的資本市場是以銀行為主體的間接融資為主，為擴(kuò)大直接融資的比例，國家倡導(dǎo)放開非銀行金融機(jī)構(gòu)，包括各類投資公司、基金和保險公司等，但是相關(guān)配套的準(zhǔn)入規(guī)則、法律法規(guī)和監(jiān)管政策并沒有跟上。 對各類投資公司，準(zhǔn)入門檻設(shè)置過低，對其運(yùn)營監(jiān)管不力，一些只租住了門面的“空殼”公司就是利用監(jiān)管漏洞，在騙取投資款之后攜款潛逃。未來對于此類輕資產(chǎn)的投資公司，需要進(jìn)一步規(guī)范其準(zhǔn)入門檻，并采用保證金或抵押等方式來打消其攜款潛逃等非法動機(jī)。一些基金公司通過向銀行借款進(jìn)行投資，將銀行的債權(quán)轉(zhuǎn)化為自己的股權(quán)，然后再通過股權(quán)質(zhì)押進(jìn)行借款，通過多重操作提高杠桿率，這種商業(yè)模式十分脆弱，極有可能引發(fā)資金鏈斷裂，2018年要嚴(yán)加查處。保險業(yè)自2014年新“國十條”頒布以來處于逐漸放開的狀態(tài)，保單數(shù)量和保費(fèi)收入都出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的增長，與此同時，保險業(yè)的亂象也開始出現(xiàn)，比如利用保費(fèi)虛假注資、通過投資多層次嵌套產(chǎn)品掩蓋真實(shí)風(fēng)險、在二級市場非理性連續(xù)舉牌擾亂市場秩序、違規(guī)開展資金關(guān)聯(lián)交易、非法騙取補(bǔ)貼等。這些都需要在技術(shù)層面上加強(qiáng)監(jiān)管，必須有一支懂技術(shù)、訓(xùn)練有素、嚴(yán)格執(zhí)法的監(jiān)管隊伍。

第三是高杠桿引起的金融亂象。2017年我國債務(wù)總規(guī)模占GDP的比重很高，其中企業(yè)債務(wù)、家庭債務(wù)、政府債務(wù)已經(jīng)達(dá)到一定的程度。經(jīng)濟(jì)總體杠桿率高，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性，去杠桿成為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，尤其是國有企業(yè)的去杠桿問題更是重中之重。大多數(shù)國有企業(yè)雖然完成了公司制改革，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，在市場上公平參與競爭，但是由于其國有性質(zhì)或者關(guān)系到地方就業(yè)、稅收等因素，大多數(shù)人依然相信他們有政府的“隱性擔(dān)?！保栽谌谫Y時相較于民營企業(yè)有很多便利條件。這種在競爭領(lǐng)域的非市場化融資最終滋生了一批“僵尸企業(yè)”。目前國家正著力處置這批“僵尸企業(yè)”，不能對這些被認(rèn)定為“僵尸企業(yè)”的國有企業(yè)再進(jìn)行貸款，否則只會讓事態(tài)進(jìn)一步惡化，造成更大的資源浪費(fèi)。家庭債務(wù)主要是家庭的房地產(chǎn)貸款，由于一線城市和部分二線城市的房地產(chǎn)泡沫，近些年我國的房地產(chǎn)貸款激增，家庭債務(wù)占GDP的比重增長很快，對這一領(lǐng)域的監(jiān)管主要是兩個方面，一方面是加強(qiáng)對房地產(chǎn)抵押貸款人資質(zhì)的審查，嚴(yán)格貸款人信用評估，另一方面是對房地產(chǎn)抵押貸款的資產(chǎn)證券化進(jìn)行限制，這是來自2008年美國金融危機(jī)的教訓(xùn)。政府債務(wù)目前主要是地方政府債務(wù)問題，地方政府通過地方融資平臺發(fā)行債券規(guī)避監(jiān)管，造成一大堆呆賬壞賬無法償還，當(dāng)前只有通過債務(wù)置換來延長債務(wù)久期，但是這只是權(quán)宜之計，不能從根本上解決問題。地方政府債務(wù)問題比表面上統(tǒng)計的數(shù)據(jù)要嚴(yán)重很多，因為很多債務(wù)是隱性的，一方面是通過地方政府融資平臺借的債有政府的隱性擔(dān)保，這部分債務(wù)雖然表面上表現(xiàn)為企業(yè)債務(wù)，最終很可能是要由政府來償還的；另一方面有些PPP（政府和社會資本合作）項目是需要地方政府到期回購的，這部分也是地方政府的隱性債務(wù)。為了穩(wěn)投資、促增長，今年七月份中央開始釋放加快地方債發(fā)行、基建補(bǔ)短板的信號，地方債的發(fā)行又迎來了一波高潮，這對于刺激投資、穩(wěn)增長具有重要意義，但無疑進(jìn)一步加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在當(dāng)前減稅和財權(quán)向中央集中的趨勢下，地方政府可供支配的資金十分有限，對于很多地方借債幾乎成了唯一的選擇，在這種情況下，債務(wù)資金的有效利用就顯得尤為關(guān)鍵。政府的債務(wù)除了投資于純公益性領(lǐng)域的資金外，都需要進(jìn)行績效考核，其短期收益和長期收益如何，對于地方經(jīng)濟(jì)和全要素生產(chǎn)率的作用如何，這些都需要納入項目評估范圍內(nèi)，從而保證債務(wù)資金最優(yōu)化利用和持久發(fā)展。

協(xié)調(diào)金融監(jiān)管防范“貓鼠同籠”針對以上金融亂象，需要各個監(jiān)管和職能部門加強(qiáng)監(jiān)管，但是兩種現(xiàn)象的出現(xiàn)，對監(jiān)管提出了新的、更高的要求。一是一些 金融機(jī)構(gòu)在市場上進(jìn)行跨領(lǐng)域操作，通過跨領(lǐng)域的多重操作來加杠桿或使用資金，從而規(guī)避單個領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)則限制，比如資金鏈橫跨銀行、證券、保險等多個行業(yè)的萬能險，從單個領(lǐng)域看，其可能都是合規(guī)、風(fēng)險可控的，但是從全局來看，其風(fēng)險可能已經(jīng)威脅到金融系統(tǒng)穩(wěn)定；還有一些金融機(jī)構(gòu)通過跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的方式進(jìn)行加杠桿，整體杠桿率非常之高，資金鏈極其脆弱，嚴(yán)重影響到金融系統(tǒng)穩(wěn)定。這就要求部門在明確自身監(jiān)管職責(zé)的同時，能夠相互配合，打通監(jiān)管壁壘，通力協(xié)作，構(gòu)建全方位、跨領(lǐng)域、穿透式的金融監(jiān)管體系。二是金融監(jiān)管中存在“貓鼠同籠”現(xiàn)象，即部分監(jiān)管者監(jiān)守自盜，與“金融大鱷”或上市公司負(fù)責(zé)人里外勾結(jié)，在監(jiān)管審批或金融市場進(jìn)行非法操作，謀取不正當(dāng)利益，甚至威脅金融系統(tǒng)穩(wěn)定。針對這種現(xiàn)象，需要從一個更高的維度進(jìn)行監(jiān)管，也就是對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及對監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)關(guān)系的監(jiān)管，這有賴于在中紀(jì)委和監(jiān)察委內(nèi)部打造一支既懂金融市場操作又熟悉金融監(jiān)管的專業(yè)化隊伍，而他們又要對全國人大負(fù)責(zé)，接受民主監(jiān)督。也就是說，最終需要構(gòu)建一個多層次、多維度、綜合性的監(jiān)督體制。

一方面需要協(xié)調(diào)金監(jiān)管，構(gòu)建全方位、跨領(lǐng)域、穿透式的金融監(jiān)管體系。協(xié)調(diào)金融監(jiān)管主要是做好三方面的協(xié)調(diào)：第一，金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)。目前我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是“一行兩會”，即中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會。2018年，金融監(jiān)管領(lǐng)域最大的機(jī)構(gòu)變革就是銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會。這是因為二者在監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管技術(shù)上有很強(qiáng)的相似性，是穿透銀行和保險監(jiān)管的需要，可防止通過銀行貸款、注冊保險公司、利用保費(fèi)還款或虛假注資等一系列操作“空手套白狼”。當(dāng)然，證券與銀行、保險的監(jiān)管也要穿透，但由于證監(jiān)會主要承擔(dān)監(jiān)督信息披露真實(shí)性的職責(zé)，與銀保監(jiān)會對銀行和保險資本收益和風(fēng)險的監(jiān)管略有不同，所以證監(jiān)會并未與銀保監(jiān)會合并，但是證券、銀行和保險的穿透式監(jiān)管勢在必行，比如場外配資引起的2015年股災(zāi)就是分業(yè)監(jiān)管下“監(jiān)管真空”帶來的教訓(xùn)。國家成立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展員會作為協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的部門，要將穿透式監(jiān)管規(guī)則引入到各監(jiān)管部門的實(shí)際工作中。第二，金融監(jiān)管部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)。金融作為為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供支撐的行業(yè)，其必然與其他行業(yè)產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系，另外，移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等各種新技術(shù)運(yùn)用到金融領(lǐng)域，又產(chǎn)生了很多新問題，這些問題的解決不能只依賴于金融監(jiān)管部門，還需要其他相關(guān)部門在技術(shù)認(rèn)證、法律規(guī)范、行政執(zhí)法等方面進(jìn)行通力配合、聯(lián)合行動。比如說取締ICO的《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》就是由央行聯(lián)合網(wǎng)信辦、工信部、工商總局等七部委共同研討并出臺。未來的金融創(chuàng)新一定會涉及到更多的新領(lǐng)域、新技術(shù)，金融監(jiān)管部門與其他部門的協(xié)調(diào)監(jiān)管將會漸成趨勢。第三，境內(nèi)金融監(jiān)管部門與境外監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)。隨著我國對外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大和深化，金融領(lǐng)域的對外開放程度也在不斷加深，更多的金融交易涉及到境內(nèi)外，由于境內(nèi)外在交易制度、法律法規(guī)等方面都存在差異，相互之間監(jiān)管的協(xié)調(diào)顯得尤為必要。比如說滬港通、深港通、債券通等的運(yùn)行需要中國證監(jiān)會與香港證監(jiān)會的合作監(jiān)管，很多中國企業(yè)赴海外上市，外國資本在中國金融業(yè)公司的持股比例也允許高達(dá)51%，跨境資本流動將迎來大發(fā)展，建立跨境監(jiān)管機(jī)制是現(xiàn)實(shí)要求，尤其是要完善違法違規(guī)線索發(fā)現(xiàn)的通報共享機(jī)制，有效合作調(diào)查打擊跨境違法違規(guī)交易行為，以及提高跨境執(zhí)法合作水平等。

另一方面需要防范金融監(jiān)管過程中的“貓鼠同籠”，構(gòu)建多層次、多維度、綜合性的監(jiān)督體制。2017年3月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第五次廉政工作會議上特別強(qiáng)調(diào)，“對個別監(jiān)管人員和公司高管監(jiān)守自盜、與金融大鱷內(nèi)外勾結(jié)等非法行為，必須依法嚴(yán)厲懲處、以儆效尤。要加大問責(zé)力度，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)問責(zé)、監(jiān)管問責(zé)和對監(jiān)管者問責(zé)，堅定維護(hù)金融秩序，促進(jìn)金融業(yè)安全運(yùn)行”。十八大以來，金融反腐逐漸進(jìn)入深水區(qū)，金融領(lǐng)域反腐級別不斷提高，范圍不斷擴(kuò)大，而這些監(jiān)管領(lǐng)域的腐敗案基本都與濫用職權(quán)、內(nèi)幕交易相關(guān)，主要原因是違法的監(jiān)管人員利用信息優(yōu)勢和審批權(quán)力進(jìn)行內(nèi)幕交易和受賄犯罪。在信息方面，監(jiān)管部門由于要進(jìn)行審核、監(jiān)督、管理等，會在獲取信息的時間、速度和全面性等方面比市場更有優(yōu)勢，這種優(yōu)勢極易轉(zhuǎn)化為不法經(jīng)濟(jì)利益，這既需要加強(qiáng)對監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和法制教育，也需要建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制。在審批方面，我國上市公司的IPO、增資擴(kuò)股、各類企業(yè)的債券發(fā)行、保險公司的保險產(chǎn)品等，都需要通過監(jiān)管部門審批，可以說監(jiān)管部門掌握了“生殺大權(quán)”。這樣的權(quán)力沒有制約勢必會造成腐敗，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，從制度層面加強(qiáng)對審批權(quán)的約束，保證審批程序公開、透明，審批規(guī)則公平、公正，審批結(jié)果終身追責(zé)。當(dāng)前，中紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公，對違紀(jì)和違法行為進(jìn)行聯(lián)合查處，但是金融領(lǐng)域的反腐對專業(yè)性的要求很高，需要既懂金融市場操作，又熟悉金融監(jiān)管技術(shù)，這也是金融反腐進(jìn)入深水區(qū)需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)?？傊婪丁柏埵笸\”就是要在金融領(lǐng)域建立“不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”，建立一個層層負(fù)責(zé)、處處制約的綜合性監(jiān)督體制。

金融監(jiān)管不只是對金融市場的監(jiān)管，也包括對監(jiān)管者的監(jiān)管，甚至可以說，“貓鼠同籠”比金融大鱷的“興風(fēng)作浪”更嚴(yán)重，更會威脅到金融市場穩(wěn)定，所以在治理金融亂象的同時，需要協(xié)調(diào)金融監(jiān)管，建立多層次監(jiān)督體制。