李兆雙

摘要：《中華人民共和國預(yù)算法》的實(shí)施，對于規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度具有劃時(shí)代的意義。縣級在實(shí)際執(zhí)行過程中存在一些困難和疑慮，筆者對此進(jìn)行思考并提出幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政；預(yù)算；建議

《中華人民共和國預(yù)算法》的實(shí)施，對于規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度具有劃時(shí)代的意義?？h級在實(shí)際執(zhí)行過程中，受制度設(shè)計(jì)、認(rèn)知水平、各地實(shí)際等因素影響，存在一些困難和疑慮，筆者對此進(jìn)行思考并提出幾點(diǎn)看法。

一、存在的困難和疑慮

一是預(yù)算草案編制方面。預(yù)算法對提前下達(dá)下級下年度項(xiàng)目資金做了規(guī)定，這有利于提高預(yù)算準(zhǔn)確性。但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，上級提前下達(dá)縣級資金的比重較低，有些到了預(yù)算編制完成后才下達(dá)，致使無法落實(shí)到具體項(xiàng)目，也無法列入年度預(yù)算，不能保證預(yù)算準(zhǔn)確性，造成預(yù)算、決算兩張皮。同時(shí)，為讓社會公眾看懂預(yù)算草案，預(yù)算法規(guī)定按照支出經(jīng)濟(jì)分類科目編制預(yù)算。目前的支出經(jīng)濟(jì)分類科目分為辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、郵電費(fèi)等等，細(xì)化程度較高，年度預(yù)算執(zhí)行中難免因價(jià)格波動、工作量變化等引起實(shí)際執(zhí)行與年初預(yù)算數(shù)的差額。若必須按年初科目控制執(zhí)行，最終通過預(yù)算科目調(diào)整來實(shí)現(xiàn)與實(shí)際執(zhí)行一致。而預(yù)算法對部門預(yù)算支出科目調(diào)整僅作出原則性規(guī)定，并未明確具體調(diào)整程序，給貫徹落實(shí)造成困難。

二是預(yù)算草案報(bào)送時(shí)限方面。預(yù)算法規(guī)定財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交初步審查，這一規(guī)定有利于人大專門委員會有充足的時(shí)間審查預(yù)算。而具體到縣級，通?？h級人民代表大會早于國家、省市人民代表大會，一般在每年1月初到2月初召開。按上述要求，預(yù)算草案要在11月底到1月初之間提交人大預(yù)工委審查。但是研究業(yè)務(wù)工作的中央經(jīng)濟(jì)工作會議一般于12月召開，各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)確定工作計(jì)劃一般也要到年底或下年初。有很多收支政策，特別是涉及民生擴(kuò)面提標(biāo)以及各級黨委、政府重大決策部署的支出項(xiàng)目，在11月份并未最終明確，例如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政補(bǔ)助等。這種時(shí)間倒掛的安排，使部門預(yù)算與業(yè)務(wù)計(jì)劃難以有效銜接。這些支出對于縣級，特別是財(cái)政困難縣來說，是必保支出和支出的“大頭”，導(dǎo)致預(yù)算草案遲遲不能確定，給預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和可執(zhí)行性造成困難，影響巨大。

三是預(yù)算執(zhí)行的約束性方面。預(yù)算法對預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)有專門的規(guī)定，并且還規(guī)定了在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，這些規(guī)定有利于硬化預(yù)算約束。但實(shí)際執(zhí)行中，每年上級都會有民生、增資、減稅等政策出臺，如進(jìn)一步擴(kuò)大小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠，國家節(jié)能減排等稅收優(yōu)惠，給地方造成一定減收，不制定增收政策措施難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。出臺各項(xiàng)扶持企業(yè)發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出事項(xiàng)，也需要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配原則由地方承擔(dān)支出，這部分支出雖然可以通過預(yù)算調(diào)整解決，在減收增支等多重壓力下，縣級政府預(yù)算能夠調(diào)整的空間有限。同時(shí)，預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)難以嚴(yán)格按照規(guī)定操作。如上級下達(dá)新增政府債券資金，要求盡快落實(shí)到項(xiàng)目單位，若按規(guī)定，經(jīng)制定初步調(diào)整方案、提報(bào)政府研究、提交人大專門委員會審查，再經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)后撥付資金，將影響資金使用效益，并加大融資成本。

四是組織收入和配套支出方面。預(yù)算法規(guī)定各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。該項(xiàng)規(guī)定只是原則性的，具體細(xì)則沒有出臺。在實(shí)際執(zhí)行過程中，縣級考慮組織收入難易程度，政府財(cái)政部門一般會下達(dá)指導(dǎo)性的收入目標(biāo)，或?qū)⑷嗣翊泶髸ㄟ^的收入預(yù)算予以落實(shí)到具體征收部門，這種情況是否符合預(yù)算法規(guī)定沒有明確。預(yù)算法規(guī)定上級政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金（按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)除外），這有利于減輕下級負(fù)擔(dān)，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，上級往往出臺許多政策涉及縣級的支出責(zé)任，因此出現(xiàn)上級出政策，下級出資金的“你請客、我買單”現(xiàn)象。若出臺政策不是縣級的支出責(zé)任，也通過評審加分的形式，鼓勵(lì)縣級“自愿”配套，造成越困難的地方，越得不到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及資金。

五是轉(zhuǎn)移支付安排方面。國家鼓勵(lì)逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重、壓減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，但在實(shí)際執(zhí)行中，沒有確定哪些是一般性轉(zhuǎn)移支付、哪些是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致同一個(gè)項(xiàng)目資金，一部分確定為一般性轉(zhuǎn)移支付，另一部分確定為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。而且部分確定為一般性轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目資金，也規(guī)定用途，如果不按規(guī)定用途使用，則上級可能會考慮下年度少安排該地區(qū)資金。另外，預(yù)算法規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制，這有利于項(xiàng)目績效管理，發(fā)揮資金的最大效益，在實(shí)際執(zhí)行過程中，除本級安排項(xiàng)目外，提前下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要時(shí)間落實(shí)到項(xiàng)目，沒有提前下達(dá)的項(xiàng)目就更不能實(shí)現(xiàn)分地區(qū)、分項(xiàng)目安排。本級安排的項(xiàng)目，尤其是獎(jiǎng)補(bǔ)類的，通過年初預(yù)留項(xiàng)目資金總額，根據(jù)下年度實(shí)際完成情況據(jù)實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)，作為基層單位，不啟動項(xiàng)目無法安排預(yù)算預(yù)撥資金，預(yù)算也無法列到具體實(shí)施單位。

六是預(yù)備費(fèi)使用范圍方面。預(yù)算法規(guī)定，按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。在實(shí)際執(zhí)行過程中，各部門單位不可預(yù)見的支出和政策性支出很常見，但多數(shù)不是自然災(zāi)害等突發(fā)事件，對此項(xiàng)支出預(yù)算法沒有作出明確規(guī)定。如果按照“無預(yù)算不支出”原則，將影響部門業(yè)務(wù)工作和落實(shí)上級重大決策部署。而這些年度預(yù)算執(zhí)行中臨時(shí)性、突發(fā)性工作，若進(jìn)行頻繁預(yù)算調(diào)整，表現(xiàn)為年初預(yù)算編制不準(zhǔn)確。

二、進(jìn)一步完善預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

預(yù)算法修訂后實(shí)施已3年有余，但預(yù)算法實(shí)施條例遲遲沒有修訂，建議盡快出臺預(yù)算法實(shí)施條例，進(jìn)一步明確上述事項(xiàng)，做到既具體詳細(xì)，又有可操作性，還與實(shí)際相適用，促進(jìn)預(yù)算法的貫徹落實(shí)。

在預(yù)算編制上，進(jìn)一步明確提前下達(dá)下年度資金的時(shí)限和比重。市級以上對區(qū)縣提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)于10月底前下達(dá)，鼓勵(lì)采取系統(tǒng)留痕的電子傳遞方式下達(dá)，既方便快捷又有據(jù)可查，防止年底突擊下達(dá)，落款卻是在年中。同時(shí)，預(yù)算是根據(jù)下年度工作計(jì)劃預(yù)計(jì)編制的，執(zhí)行時(shí)是根據(jù)實(shí)際開展的，兩者不可能完全一致，要對這種差別予以合法化，避免認(rèn)識上的極端傾向，防止預(yù)算僵化。在支出科目編制上，考慮將部門支出經(jīng)濟(jì)分類科目參照政府支出合并，按照合并后的科目控制執(zhí)行，以增強(qiáng)對客觀實(shí)際變化的調(diào)整性、適應(yīng)性。預(yù)算法實(shí)施條例明確科目調(diào)整的具體程序，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算科目調(diào)整的嚴(yán)肅性，又要承認(rèn)預(yù)算科目調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要。

在報(bào)送時(shí)限上，建議對于縣級預(yù)算草案提報(bào)時(shí)限不再做具體要求，由縣級人大專門委員會會同財(cái)政部門靈活確定。同時(shí)，建立政策內(nèi)部提前告知制度，涉及民生擴(kuò)面提標(biāo)以及各級黨委、政府重大決策部署的支出項(xiàng)目，盡早明確各項(xiàng)政策內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，提醒下級財(cái)政保障重點(diǎn)、做好收支測算和財(cái)力統(tǒng)籌，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)性、完整性、準(zhǔn)確性?；蛘吒淖兡壳鞍垂珰v年度作為預(yù)算年度的傳統(tǒng)做法，參照英國、日本等國家，按照人民代表大會工作周期設(shè)置預(yù)算編制執(zhí)行周期，實(shí)行跨日歷年的財(cái)政預(yù)算年度。

在預(yù)算約束上，建議預(yù)算法實(shí)施條例中明確上級不出臺涉及當(dāng)年減收增支的政策，在下年預(yù)算編制時(shí)提前安排；確需當(dāng)年出臺的，造成的減收或增支，由出臺政策的上級給予全額補(bǔ)助。同時(shí)，對預(yù)算調(diào)整程序作出詳細(xì)規(guī)定，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的工作時(shí)限，逾期視為同意，以加快預(yù)算調(diào)整時(shí)限，甚至可以實(shí)行追認(rèn)確認(rèn)制度，增強(qiáng)預(yù)算法的可操作性和可執(zhí)行性。

在收支安排上。允許地方政府下達(dá)指導(dǎo)性的收入目標(biāo)，或者將人民代表大會通過的收入預(yù)算予以落實(shí)到具體征收部門，綜合治稅支出可由財(cái)政給予補(bǔ)助。支出安排上，禁止出臺下級支出責(zé)任事項(xiàng)，即需出臺的涉及下級支出責(zé)任的部分，由出臺政策的政府或部門承擔(dān)支出，避免“你請客、我買單”現(xiàn)象。同時(shí)，禁止通過評審加分等方式，明令或變相引導(dǎo)各級為項(xiàng)目進(jìn)行配套，切實(shí)減輕地方特別是財(cái)政困難縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目有充足的資金保障。

在轉(zhuǎn)移支付安排上。進(jìn)一步明確一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍和界限，一般性轉(zhuǎn)移支付不再規(guī)定名義用途，由各級政府作為財(cái)力統(tǒng)籌安排使用。另外，允許縣級預(yù)算編制中根據(jù)上年度合理預(yù)計(jì)的上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的情況，以及各級獎(jiǎng)補(bǔ)類項(xiàng)目，通過年初預(yù)留項(xiàng)目資金總額，根據(jù)年度實(shí)際完成情況據(jù)實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)，不再分地區(qū)、分項(xiàng)目編制。

在預(yù)備費(fèi)使用上，建議在預(yù)算法實(shí)施條例中，對預(yù)備費(fèi)的使用作進(jìn)一步細(xì)化解釋，將黨委、政府臨時(shí)性、重大決策、突發(fā)性、政策性支出納入預(yù)備費(fèi)支出范圍，允許部門單位和政府在難以預(yù)見又必須支出的情況下，經(jīng)過一定程序動用預(yù)備費(fèi)支出。同時(shí)，進(jìn)一步明確和簡化預(yù)備費(fèi)動用程序，做到程序簡單、易操作，又不突破支出總額。

（作者單位：山東省五蓮縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：凌玉