國土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施分析

齊建磊

摘 要：近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，建立空間規(guī)劃體系、統(tǒng)一國土空間用途管制和完善自然資源監(jiān)管體制成為備受矚目的問題。研究三者的關(guān)系發(fā)現(xiàn)建立空間規(guī)劃體系的初衷是立足生態(tài)文明體制改革、完善自然資源監(jiān)管體制，實(shí)施國土空間用途管制是其中的連接點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：國土空間；實(shí)施分析：發(fā)展

1 空間規(guī)劃的重要地位：完善自然資源監(jiān)管體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

空間規(guī)劃體系的首次提出，是在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”篇章中：“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制，……。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。

2 形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，土地用途管制為手段的國土空間管制制度

國土規(guī)劃側(cè)重國土資源綜合開發(fā)、利用和保護(hù)的空間安排，旨在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利水平?？臻g規(guī)劃側(cè)重空間均衡，旨在影響公共部門的空間活動(dòng)，形成一個(gè)更合理的地域組織，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。綜合性和政策性較強(qiáng)的國土空間規(guī)劃是進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整的依據(jù)。

3 搭建國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，輔助支撐國土空間管制活動(dòng)

數(shù)據(jù)是空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的評(píng)價(jià)、分區(qū)與優(yōu)化模型為規(guī)劃提供了科技支撐。例如：美國編制空間規(guī)劃的大部分州均在規(guī)劃機(jī)構(gòu)中設(shè)立了相關(guān)的信息中心，負(fù)責(zé)規(guī)劃數(shù)據(jù)工作。歐盟建立了歐洲空間監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，為《歐洲空間規(guī)劃展望》的實(shí)施和監(jiān)管提供基礎(chǔ)。

4 規(guī)劃的管控指標(biāo)

4.1土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)

實(shí)施一級(jí)土地發(fā)展權(quán)管控的資源計(jì)劃配置土地利用總體規(guī)劃圍繞國家對(duì)土地利用的宏觀控制和計(jì)劃管理，設(shè)置了約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，主要包括耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地及其占用耕地、土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地等指標(biāo)，采取從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級(jí)分解、分級(jí)管控的方式，并運(yùn)用土地利用年度計(jì)劃、農(nóng)地轉(zhuǎn)用報(bào)批等手段，最終落實(shí)到具體地塊上，其實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的管控。

4.2國土規(guī)劃指標(biāo)

管控國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治的基本準(zhǔn)則國土規(guī)劃在倡導(dǎo)優(yōu)化國土開發(fā)保護(hù)格局的同時(shí)，謀劃提高能源資源保障能力、保護(hù)并改善生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)海陸統(tǒng)籌發(fā)展。規(guī)劃控制指標(biāo)的類型最為豐富。全國國土規(guī)劃綱要指標(biāo)體系涉及類型有：（1）引導(dǎo)管控國土開發(fā)秩序類指標(biāo)；（2）合理保護(hù)和利用資源類指標(biāo)；（3）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)類指標(biāo)；（4）提升基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力類指標(biāo)；（5）推動(dòng)海洋合理開發(fā)和有效保護(hù)類指標(biāo)。

5 建立各角度的國土空間管控體系

5.1識(shí)別國土空間功能，構(gòu)建不同層面的國土空間結(jié)構(gòu)

在國家級(jí)空間規(guī)劃的宏觀層面，重點(diǎn)考慮“點(diǎn)”“線”和重點(diǎn)“面”要素為主的空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性的國土空間開發(fā)框架。在省級(jí)空間規(guī)劃層面，重點(diǎn)考慮“點(diǎn)”“線”和所有“面”要素為主的空間結(jié)構(gòu)，在國土空間多功能評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建國土空間開發(fā)格局。

5.2制定不同類型的差別化國土空間管制政策和措施

從“點(diǎn)”要素角度，制定不同等級(jí)城鎮(zhèn)、發(fā)展中心的空間開發(fā)和保護(hù)政策；從“線”要素角度，制定不同類型發(fā)展軸線的空間政策，比如各種經(jīng)濟(jì)帶、生態(tài)保護(hù)帶等；從“面”要素角度，提出不同區(qū)域的空間發(fā)展和管制政策。

6 六制定差別化的土地用途管制規(guī)則

6.1完善城鎮(zhèn)空間內(nèi)的土地用途管制規(guī)則考慮

現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)要求，以《城市規(guī)劃編制辦法》和《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》中城市、鎮(zhèn)的土地用途管制規(guī)則為基礎(chǔ)，按照“三區(qū)三線”中劃定的城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的要求，調(diào)整完善城鎮(zhèn)空間用途管制規(guī)則。

6.2強(qiáng)化農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的土地用途管制規(guī)則依據(jù)

現(xiàn)行市（地）、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)《土地利用總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》，以土地用途區(qū)中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)（基本農(nóng)田集中區(qū)）、一般農(nóng)業(yè)區(qū)（一般農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)）的劃定方法和用途管制規(guī)則為基礎(chǔ)，按照“三區(qū)三線”中劃定的農(nóng)業(yè)空間和永久基本農(nóng)田邊界的要求，調(diào)整完善農(nóng)業(yè)空間用途管制規(guī)則。

7 構(gòu)建國土空間用途管制制度的保障措施

7.1探索空間規(guī)劃立法，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)

在“多規(guī)合一”的市縣規(guī)劃、省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)、國土規(guī)劃以及已開展的城市群規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等實(shí)踐工作基礎(chǔ)上，探索制定《空間規(guī)劃法》，并以此組織修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等分支法。

7.2構(gòu)建規(guī)劃信息平臺(tái)，研發(fā)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能規(guī)劃支持模型和工具

按照空間規(guī)劃的要求，建立部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的共享機(jī)制，加強(qiáng)國土空間信息平臺(tái)建設(shè)。在土地適宜性評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研發(fā)以土地利用系統(tǒng)為單元的國土空間多功能評(píng)價(jià)以及國土空間功能分區(qū)方法。

8 結(jié)語

面向新時(shí)代，空間規(guī)劃應(yīng)立足于生態(tài)文明建設(shè)的根本大計(jì)、長遠(yuǎn)大計(jì)，承擔(dān)起基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性、約束性的功能，以“管”“用”的管制目標(biāo)、職責(zé)劃分和實(shí)施手段為前提，構(gòu)建“一總四專、五級(jí)三類”體系，重點(diǎn)應(yīng)推進(jìn)“三基一水兩條線、兩界一區(qū)五張網(wǎng)”的保護(hù)開發(fā)邊界體系“落地”，形成以指標(biāo)、邊界、名錄等管理手段為主的的空間規(guī)劃體系。

參考文獻(xiàn)

[1] 林堅(jiān)，駱逸玲，吳佳雨.自然資源監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制的邏輯分析[J].中國土地，2016（3）：17-19.