國(guó)土空間規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

賈志剛

【摘 要】國(guó)土空間是人們賴以生存的基礎(chǔ)保障，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)土空間面積逐漸減少，呈現(xiàn)失衡失序的狀態(tài)。這就需要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建完善的國(guó)土空間治理體系，轉(zhuǎn)變國(guó)土資源開發(fā)利用方式?；诖耍挛闹饕獙?duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制進(jìn)行相關(guān)思考。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間；空間規(guī)劃；規(guī)劃編制；國(guó)土規(guī)劃

建設(shè)生態(tài)文明，是黨的十七大提出的戰(zhàn)略任務(wù)，十八大明確提出建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，凸顯了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位。2017年黨的第十九次人民代表大會(huì)對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展高度重視，指出我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。

一、國(guó)土空間相關(guān)概述

國(guó)土空間是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的基本載體，是人民賴以生存和發(fā)展的幸福家園，特別是在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)交匯的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，我國(guó)即將進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝期，必須堅(jiān)定實(shí)施鄉(xiāng)村振興，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等重要戰(zhàn)略，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。近年來，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局普遍被認(rèn)為是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，是推動(dòng)“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的重要路徑。特別是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型背景下，基于各區(qū)域的資源基礎(chǔ)和發(fā)展目標(biāo)，空間功能和結(jié)構(gòu)不斷擴(kuò)展，主導(dǎo)功能日益凸顯。在識(shí)別和定位不同區(qū)域國(guó)土空間功能特征方面，國(guó)內(nèi)外已出現(xiàn)從生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值、氣候變化、資源環(huán)境承載力，生態(tài)位理論，適宜性，生產(chǎn)、生活和生態(tài)等“三生”視角對(duì)國(guó)土空間格局進(jìn)行分類、優(yōu)化、重構(gòu)。各部門各省市不斷推進(jìn)基于各類保護(hù)紅線劃定以及各類空間的協(xié)調(diào)有序開發(fā)，借助“多規(guī)合一”、國(guó)土空間規(guī)劃等工作，進(jìn)行了一系列的研究和實(shí)踐。國(guó)土空間利用是一個(gè)典型的動(dòng)態(tài)復(fù)雜系統(tǒng)，其識(shí)別特征包括國(guó)土空間系統(tǒng)要素、互饋機(jī)制及其動(dòng)態(tài)演變規(guī)律等方面。各級(jí)政府部門必須清楚識(shí)別各類空間資源要素配置狀況及發(fā)展趨勢(shì)，為認(rèn)清和守好底線，協(xié)調(diào)各類空間保護(hù)與利用、構(gòu)建科學(xué)空間管制體系提供基礎(chǔ)；為建設(shè)美麗中國(guó)、美麗浙江提供基礎(chǔ)保障。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)與均衡發(fā)展，構(gòu)建高品質(zhì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，勾繪保護(hù)與開發(fā)融為一體的空間藍(lán)圖，為高質(zhì)量發(fā)展提供重要保證。

二、國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境的重要作用

建設(shè)用地碳排放強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他土地，控制國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度就成為綠色低碳發(fā)展的根本要求。國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度是指單位國(guó)土面積上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)投入規(guī)模，可用建設(shè)用地占區(qū)域國(guó)土面積的比例近似地反映。此外，按照維持生物圈碳平衡的要求，未來要實(shí)現(xiàn)碳中性的目標(biāo)，即人為排放的二氧化碳與通過人工措施吸收的二氧化碳動(dòng)態(tài)平衡，可以此確定區(qū)域國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度的適當(dāng)指標(biāo)。其次，構(gòu)建基于低碳導(dǎo)向的國(guó)土空間組織體系，是優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的基本指向。按照綠色低碳發(fā)展要求，有必要從碳增匯和碳減排兩方面出發(fā)，調(diào)整優(yōu)化國(guó)土空間利用結(jié)構(gòu)。碳增匯方面，林地、濕地是具有凈碳吸納能力的兩類土地，要繼續(xù)盡可能增加；對(duì)于陡坡耕地及其他生態(tài)條件脆弱的耕地，在解決好糧食保障和農(nóng)民增收問題的前提下，應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地安排退耕。碳減排方面，我國(guó)建設(shè)用地的碳排放強(qiáng)度是其他土地類型碳排放強(qiáng)度的數(shù)十倍乃至上百倍，建設(shè)用地中工礦用地碳排放強(qiáng)度又顯著高于城鄉(xiāng)住宅和交通用地的排放強(qiáng)度。目前珠三角、長(zhǎng)三角等地制造業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市，工業(yè)用地占比普遍超過40%，而國(guó)際上一般只有5%～8%。因此，在繼續(xù)從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，要著力優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，大幅度壓縮工礦用地規(guī)模和比例。

三、國(guó)土空間規(guī)劃編制策略

（一）實(shí)行國(guó)土資源利用統(tǒng)一分類和統(tǒng)一調(diào)查

改變國(guó)土資源利用分類由各自主管部門主導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)各異的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌整合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等對(duì)于土地的分類標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一銜接的分類體系。將第三次全國(guó)土地調(diào)查調(diào)整為自然資源調(diào)查，增強(qiáng)調(diào)查的全面性、系統(tǒng)性，系統(tǒng)查清全國(guó)自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、分布等情況，形成各方認(rèn)同、共享的調(diào)查數(shù)據(jù)，為自然資源的權(quán)屬管理、國(guó)土空間規(guī)劃編制、信息平臺(tái)的搭建奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）落實(shí)主體功能區(qū)劃

在《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中明確指出，要按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的原則，分析和明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來。黨的十八大報(bào)告中也明確提出，生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一就是優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局。同時(shí)以皋市為例：《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》中，如皋市為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，該區(qū)域的功能定位為區(qū)域重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)基地；具有一定影響的新型城鎮(zhèn)密集帶；輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的東方橋頭堡；我國(guó)重要的高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)；全省率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障區(qū)。以此為依據(jù)，構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局。

（三）加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)

黨的十八大報(bào)告提出：面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出：“樹立綠水青山就是金山銀山的理念”、“劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線”。土地規(guī)劃由于不管控建設(shè)用地性質(zhì)和強(qiáng)度，難以從源頭上控制生態(tài)敏感區(qū)域的建設(shè)訴求，該區(qū)域往往成為利益團(tuán)體爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。生態(tài)文明體制改革需要土地規(guī)劃將生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在更加突出的位置，樹立底線意識(shí)，優(yōu)先落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線之間的關(guān)系，完善土地用途管制制度，優(yōu)化國(guó)土空間格局。

（四）建立高效便捷的審批監(jiān)管體系

在建立空間規(guī)劃體系和用途管制制度的同時(shí)，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)職能改革，對(duì)現(xiàn)行國(guó)土空間管控的政策法規(guī)、制度規(guī)范等進(jìn)行梳理，整合國(guó)土空間轉(zhuǎn)用審批事項(xiàng)，明晰審批權(quán)限，重構(gòu)空間轉(zhuǎn)用審批流程。將建設(shè)項(xiàng)目占用耕地、林地、濕地等土地類型的審批職責(zé)歸并到自然資源管理部門，辦理國(guó)土空間用途審批或許可，落實(shí)國(guó)家統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制的要求。搭建統(tǒng)一共享、上下銜接的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，將基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)、空間規(guī)劃、政務(wù)管理等納入平臺(tái)，自然資源部門及相關(guān)部門在共同的平臺(tái)上，依據(jù)國(guó)土空間用途管制要求和項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，對(duì)不同類型空間的轉(zhuǎn)用實(shí)行信息化審批管理，提升國(guó)土空間治理能力。在不影響用途管制效果的前提下，按照“放、管、服”改革要求，合并精簡(jiǎn)現(xiàn)行的審批手續(xù)或許可管理，提高行政效能。如將項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)性審查涉及的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證合并為國(guó)土空間規(guī)劃許可證，將項(xiàng)目建設(shè)占用耕地、林地、濕地等轉(zhuǎn)用手續(xù)的辦理統(tǒng)一為國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用許可證，推進(jìn)“多證合一”。

四、結(jié)語

世界范圍內(nèi)的環(huán)境問題甚至是環(huán)境危機(jī)已經(jīng)為我們敲響了警鐘，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，科學(xué)開發(fā)我們生存和發(fā)展的空間，已經(jīng)刻不容緩地?cái)[在我們面前。優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃有助于城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、人與自然的和諧發(fā)展，能夠滿足我國(guó)可持續(xù)發(fā)展要求，是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要方式。由此可見，優(yōu)化國(guó)土空間的規(guī)劃編制對(duì)貫徹落實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要意義。

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